數據要素流通：地方創(chuàng)新實踐與國際經驗

數據要素流通：地方創(chuàng)新實踐與國際經驗一、引言“新質生產力”AI2024117部門印發(fā)《“數據要素×”三年行動計劃（2024-2026年[1]。伴隨著信息科技的縱深發(fā)展，各組織對前兩階段的探索日臻成熟，對數據的渴失衡的問題，極大提升數據要素配置效率。我國具備超大規(guī)模數據要素市場的優(yōu)勢，2022年我國數據產量達8.1ZB，同比[1]中國信通院.數據要素白皮書2023[R].中國信通院,2023:5.“沉寂”“噪聲”動到需要的地方才能釋放價值[3]先進經驗，為我國數字經濟的體制機制建設提供參考。圖1：我國數據產量情況資料來源：國家互聯網信息辦公室《數字中國發(fā)展報告2022》二、地方創(chuàng)新實踐與國際經驗本部分從公共業(yè)務、市場業(yè)務、組織主體、參與主體、流通范圍和流通技術6交疊，共同構成了當下數據要素流通的圖景。（一）公共業(yè)務創(chuàng)新：公共數據授權運營地方：探索多元化的公共數據授權運營模式公共數據授權運營回應的是釋放公共數據流通價值的問題。據統(tǒng)計，我國各類[2]國家互聯網信息辦公室.數字中國發(fā)展報告2022[R].國家互聯網信息辦公室,2022:6-8.[3]黃璜.對“數據流動”的治理——論政府數據治理的理論嬗變與框架[J].南京社會科學,2018(02):53-62.20215.2ZB1100.4EB占比最大[4]，權運營實踐的國家，這源于政府數據開放運動的效果不如預期，后者面臨著“公開”“授權運營”強調遵循市場規(guī)律，將公共數據授權給第三方經營，創(chuàng)造經濟收益，在法理上屬于行政許可或特許經營行為。自“十四五”規(guī)劃提出“開展政府數據授權運營試點”以來，北京、上海、廣東、浙江、成都、福建等地積極響應，形成了差異化的運營模式[5]。從授權主體上，可以分為統(tǒng)一授權（由公共數據主管部門統(tǒng)一授權，如福建）和多軌授權（由數源部門分別對外授權，如濟南）；從授權內容上看，可以分為概化授權（集中授權給一個市場主體，如上海）和場景授權（將特定場景范圍內公共數據授權給某個市場主體，如北京）；從授權對象上看，出于數據安全考慮，通常授權給本地國有企業(yè)，數據運營單位通過“可用不可見的方式”使用數據。根據“數據二十條”的意見，暫且擱置數據所有權爭議，而實施“三權分置”：數據資源持有權配置給數據主管部門和數源部門，數據加工使用權、數據產品經營權則歸數據運營單位。以北京市為例，20209月，北京市經信局在市大數據平臺上專題開辟“金融數據專區(qū)”，并將其作為北京市政務數據在金融領域社會化利用的統(tǒng)一接口，授權端的數據統(tǒng)一管控、授權共享（2）。通過“金融數據專區(qū)”，有效共享了政府數據的“使用權”，打造了“政采貸”230050量累計近2億次[6]。[4]中國網絡空間研究院.國家數據資源調查報告2021[R].中國網絡空間研究院,2022.[5]沈斌.公共數據授權運營的功能定位、法律屬性與制度展開[J].電子政務,2023(11):42-53.[6]人民網.數據總量超50億條北京金融公共數據專區(qū)京云征信平臺實現市場主體全覆蓋[OL].[2024-01-21]/n2/2024/0121/c14540-40721096.html#/[2024-01-23].共數據授權運營對傳統(tǒng)數據開放存在“擠出效應”。政府雖然通過“技術反哺”定收益分配值得考慮。圖2：北京市金融數據專區(qū)運營模式資料來源：作者自制（參考《北京市大數據建設簡明讀本》）國際：開展有償的政府數據公開實踐19662020年聯邦政府的公共數據治理“十年規(guī)劃”，制定了完善的數據開放政策法規(guī)體系。歐盟200320132019以及公共部門應如何收費等內容。（金（RDF）和開放數據突破基金（ODBF）。當然，政府公開數據的可用性是普遍問題。歐美通過鼓勵企業(yè)、社會組織和科式鼓勵企業(yè)開放自身數據。（二）市場業(yè)務創(chuàng)新：開展數據信托地方：推出少量的數據信托業(yè)務與產品由原來數據主體與數據控制者間的極度不平衡的二元結構，演變?yōu)閿祿钟袡嗳耍ㄎ蟹绞芡蟹绞芡蟹叫枨蠓降脑鲋祷钚裕?）。目前，國內進行了數據信托的少量嘗試。首單數據信托來自2016年中航信托（3000萬元“探索‘數據信托等個人數據受托新模式，開展個人數據受托試點”。等實踐問題。圖3：數據信托運營模式資料來源：作者自制國際：美國“信息受托人”和英國“數據信托”“數據信托”“人”和英國“數據信托”為數據控制者就對個人數據負有信托法上的“信義義務”20238月印度通過的《數字個人數據保護法》上也得到了體現，該法首次在法律層面上確認“數據信托”——利益沖突關系，使得即使給它們套上一層信托關系的外衣也顯得于事無補。（受托人“數據銀行”化運作的進一步嘗試。日本“數據銀行”（TDB）健康數據等進行分類管理；設置“數據商店”（PDS），在明確授權的情況下，可以據的合理利用和市場交易提供了有效的機制。（三）組織主體創(chuàng)新：成立國資數據集團地方：通過國資功能性平臺企業(yè)規(guī)劃數字產業(yè)“土地財政”乏力和數“寵兒”“數字財政”下地方國有龍頭企業(yè)的新形區(qū)別于傳統(tǒng)，在數字創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中，政府由于掌握大量數據資源和場景應用知識而成為有力的“創(chuàng)新開發(fā)者”[8]。具有政府背景、熟悉政府業(yè)務邏輯的國資數據集團能夠對公共數據運作更為了解；并且，地方政府亦考慮到公共數據的敏感性，交由國資數據集團更能實現風險管控。因此，國資數據集團的涌現成為極具中國特色的創(chuàng)新實踐。2017年“數字經濟”概念提出、2022年“數字中國”提出、2023年國家數據局成立等節(jié)點催生出更多地方數據集團（如圖4），省級集團平均注冊資本為32.19億元、市級集團平均11.58億元。20229506體系，建設跨境數據流動創(chuàng)新高地等方面，取得了一批重要成果，并入選“中國數據要素產業(yè)圖譜”。不過，當前國資數據集團業(yè)務主要來自于政府功能性任務，市“老問題”[7]清華大學互聯網產業(yè)研究院.國內數據集團主營業(yè)務發(fā)展方向思考[OL].[2023-06-25]/info/1131/3454.htm#/[2024-01-23].[8]布和礎魯.城市大腦數字創(chuàng)新生態(tài)：結構、創(chuàng)新機制及地方政府角色[D].清華大學博士學位論文,2022:1.地數據要素資源有充分摸排和到達一定規(guī)模后，再行籌劃。4：省市兩級數據集團累計數量逐年變化（20239“據集團”命名的國資企業(yè)）國際：“有組織的”數據要素產業(yè)規(guī)劃2021年的《數據產業(yè)振興和利用促進基本法》是全球首部數據產業(yè)基本202750進入全球前10名等目標。特別提到激活數據產業(yè)，強化企業(yè)的數據處理能力，支持企業(yè)對于數據的商業(yè)化運營等[9]。新規(guī)律的區(qū)別。[9]KoreaDataAgency.DataIndustryWhitePaper[R].KoreaDataAgency,2022:2.（四）參與主體創(chuàng)新：成立數據交易所與培育數商生態(tài)地方：由“撮合交易”模式走向“綜合數商”模式95%的交易都來自于場外[10]20228月，我國共461億元[11]2014一波三折的發(fā)展歷程：2014-2017年的“撮合交易”階段（1.0階段）、2018-2020年的蕭條階段、2021年至今的“綜合數商”階段（2.0階段）。貴陽大數據交易所作為中國首個數據交易所，是這一歷程的縮影。自2014年國家大數據（貴州）綜合試驗區(qū)成立以來，貴州一度成為我國大數據產業(yè)的旗幟。2015年貴陽大數據交易所曾規(guī)劃，未來3到5年交易金額將達100億元；可時至20211交易流通標準不健全共同造成數據交易所的“門可羅雀”“一中心+一公司”的新架構。整改后，目前貴陽大數據交易致力于營造數商生態(tài)，累計匯聚數據60216億元，迎來“第二個春天”。完善的數據交易主體生態(tài)應當包括數據賣家、數據買家、數據交易中介機構、數據交易技術支持機構以及第三方服務機構等數商。過去數據交易所主要扮演“撮合交易”的角色，經營模式單一，績效不如人意；而今，數據交易所不斷重視數據全生命周期服務，調動產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)數字服務商的參與積極性，實現產業(yè)發(fā)展正循環(huán)（如圖5）。除貴陽大數據交易所外，上海數據交易所率先提出“數商生態(tài)”、北[10]南都大數據研究院.合規(guī)交易通道未普及,超九成數據交易來自“場外”[N.]南方都市報,2022-04-06(16).[11]數據交易網.請查收！全網最全的數據交易所(中心)統(tǒng)計清單[OL].[2022-08-22]/s/jsEhZMlDKbw0BrMPduHWpg[2024-01-26].京國際大數據交易所提出提出“數字經濟中介產業(yè)體系”亦是典型代表。在完善數商生態(tài)下，數據交易藍海效應將更加明顯。圖5：數據交易所的運營模式比較資料來源：鄭丁灝.中國數據交易所政策變遷、功能定位與規(guī)范配置[J/OL].科技進步與對策:1-9[2024-01-24/kcms/detail/42.1224.G3.20231222.1603.004.html.國際：美國“數據經紀商”和歐盟“數據中介”2012Broker）作為數商生態(tài)的一Acxiom、Corelogic、Datalogix9家數據經（通過公關或者業(yè)務關系獲得調用權（（通過爬蟲收集和處理新聞歐盟的“數據中介”（DataMediation）模式提供了另一種進路。歐盟2022年《數“數據經紀商”造“數據信任”是為市場數據供給的前提條件[12]（等）和中立性拉通數據供需雙方，促進開放式創(chuàng)新。（五）流通范圍創(chuàng)新：擴大跨境數據流動地方：密集發(fā)力“沖刺”數據跨境家層面的數據主權”“行業(yè)層面的數據自由流動”“個人層面的數據權利保護”三個目標形成“不可能三角”（Theimpossibletrinity），充分滿足其中任何兩個目標都會與第三個出現沖突[13]，各國治理分歧較大[14]。“重要數據”20231%[15]20243（[12]閆志開.歐盟對數據中介服務提供者的規(guī)制模式及其鏡鑒[J].德國研究,2023,38(02):124-143+148.[13]劉典.數據治理的“不可能三角”[J].文化縱橫,2022(2):10.[14]洪延青.數據跨境流動的規(guī)則碎片化及中國應對[J].行政法學研究,2022(4):61-72.[15]高云數據合規(guī).數據出境安全評估——29家企業(yè)最新過審案例[OL].[2023-12-29]/s/Jth3oyCofm5XJ3DU7l45DQ[2024-05-15].上海、廣東、天津、浙江、江蘇、海南等自貿區(qū)密集發(fā)力“沖刺”數據跨境，探索建立規(guī)則機制。圖6：我國跨境數據流動制度改革“一國兩制三法域（1開發(fā)的“中國澳門-歐盟科研數據跨境流動”項目提供了一個思路，以中國《澳門個人資料保護法》和歐盟《通用數IPv6領域 創(chuàng)新舉措醫(yī)療健康 香港大學深圳醫(yī)院電子病歷互通系統(tǒng)粵港互通；粵澳健康碼跨境互認金融 粵澳跨境數據驗證平臺；深交所跨境數據專區(qū)；前海、橫琴“跨境理財通”和債券“南向通”項目科研 “中國澳門-歐盟科研數據跨境流動”項目；澳科大學大灣區(qū)科研數據跨境專網政務 粵港澳政務“跨境通辦”；江門市在香港和澳門設立“跨境通辦政務服務專區(qū)”表1：粵港澳大灣區(qū)跨境數據流動創(chuàng)新舉措資料來源：作者自制國際：向“數據安全弱保護”的發(fā)展導向模式偏移[16]等多邊合作構建“數據自由流動圈”；同時通過外資安全審查機制、軍火交易條例、云法案等限制重要（GDPR）“充分性認定”“標準合同條款”和“力的公司規(guī)則”等核心機制構建嚴格的有條件流動準則，引導全球重建數據保護規(guī)則體系，謀求數字產業(yè)生態(tài)的自主可控。其三，日本則兼容歐美規(guī)則，提出“基于信任的自由數據流通”機制，致力于謀求本國數字產業(yè)的國際市場?！皵祿踩醣Ｗo模式”CPTPP等高標準國際數據治理體系均采用“”GDPR對個人信息保2022年出臺《數字市場法》，建立歐盟內部統(tǒng)一數據市場。印度曾是數據本地化策略的高調推行者，（草案（六）流通技術創(chuàng)新：打造公共數據空間地方：嘗試建設工業(yè)領域數據空間“數據空間技術”（DataSpace）回應的是構造可用、可信、可流通、可追溯的IPv6[16]UNCTAD.DigitalEconomyReport2021:Cross-borderDataFlowsandDevelopment:forWhomtheDataFlow[R].UnitedNations,2021.融合以及數據驅動的創(chuàng)新開發(fā)項目等場景[17]。原理在于技術和制度“二元共治”[18]：標準和主體自律，實現合規(guī)監(jiān)管?！笆奈濉薄奥氏仍诠I(yè)領域建設安全可信的數據共享空間”，各地開始一些初步嘗試。例如上海電氣開展可信數據空間構造，上海實現能源裝備的穩(wěn)定運行（7）[19]。數據空間技術可以成為實現數據安全流通的技術保障，或將在未來得到更大應用。圖7：上海電力可信數據空間示意圖（|價值篇——上海電氣實踐》）[17]中國信通院.數據要素白皮書2022[R].中國信通院,2023:25.[18]包曉麗.可信數據空間：技術與制度二元共治[J].浙江學刊,2024(01):89-100+239-240.[19]信息化和工業(yè)化融合研究所.可信數據空間探索者說|價值篇——上海電氣實踐[OL].[2024-01-11]/s/6H9UXUnnHElkfhfWY-YyKg[2024-01-24].國際：全力投入建設行業(yè)公共數據空間德國在全球率先發(fā)起工業(yè)數據空間（IDS）建設，共同推動工業(yè)數據的行業(yè)應“據連接器”雙認證”主體、分角色”構建數據空間立體發(fā)展生態(tài)。建設過程重視產業(yè)政策的作用，德國2014年推動發(fā)起“工業(yè)數據空間行動”500萬歐元的50%IDS研究[20]20及118家企業(yè)和機構的支持。2016年率先提出建立國際數據空間的倡議（ECDS）?！皻W洲數據戰(zhàn)略”的核心舉措就是建設歐洲共同數據空間，并宣布初步開發(fā)一系列共九個行業(yè)數據空間，并適時增加更多行業(yè)的數據空間。以歐盟健康數據空間（EHDS）計劃為EHDSGDPR的數據保護條EHDS1208.1EU4Health2.8EHDS實施[21]。三、對策建議《關于構