行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀課件

行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革主講人：王芳中南財經(jīng)政法大學(xué)會計學(xué)院副教授、博士政府會計研究所副所長1.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀主要內(nèi)容《行政事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》的修訂背景行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革的動因21.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀《行政事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》的修訂背景行政體制改革轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)公共服務(wù)型政府政務(wù)公開提高行政效能公共財政體制改革政府采購國庫集中支付政府收支分類部門預(yù)算改革收支兩條線管理財政精細化科學(xué)化管理事業(yè)單位改革31.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀行政體制改革近年來各級政府及其組成部門信息公開的力度不斷加大。2007年,國務(wù)院發(fā)布《政府信息公開條例》，要求行政機關(guān)及時、準確地公開政府信息。2012年4月28日，國務(wù)院發(fā)布《2012年政府信息公開重點工作安排的通知》，將“推進財政預(yù)算決算、‘三公’經(jīng)費和行政經(jīng)費公開”置于重點領(lǐng)域信息公開的首位，規(guī)定公開財政部批復(fù)的全部預(yù)算表格并細化公開到款級科目，其中有關(guān)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、農(nóng)林水事務(wù)、住房保障等支出要細化公開到項級科目。41.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀公共財政體制改革近年來，我國逐步實施了部門預(yù)算、政府收支分類、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購等一系列公共財政體制改革。伴隨著公共財政體制的建設(shè)，財政職能由過去的“切蛋糕”、重（財政資金）分配、輕管理和監(jiān)管，向事先的部門預(yù)算，事中的政府采購、國庫集中支付和監(jiān)督管理，以及事后的對財政資金使用的考核評價與追蹤問效轉(zhuǎn)變。51.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀財政精細化科學(xué)化管理財政科學(xué)化管理從實際出發(fā)，積極探索和掌握財政管理的客觀規(guī)律，按照法律法規(guī)要求，建立健全管理制度和運行機制，運用現(xiàn)代管理方法和信息技術(shù)，發(fā)揮管理人員的積極作用，把握加強管理的方向和途徑。財政精細化管理樹立精益思想和治理理念，運用信息化、專業(yè)化和系統(tǒng)化管理技術(shù)，建立健全工作規(guī)范、責(zé)任制度和評價機制，明確職責(zé)分工，完善崗責(zé)體系，加強協(xié)調(diào)配合，按照精確、細致、深入的要求實施管理，抓住管理的薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地強化措施，不斷提高財政管理的效能。61.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀2009年8月,財政部印發(fā)《關(guān)于推進財政科學(xué)化精細化管理的指導(dǎo)意見》，健全政府預(yù)算體系、加強預(yù)算編制管理、強化預(yù)算執(zhí)行管理、嚴格財政監(jiān)督、推進財政法制建設(shè)等方面進行細致的規(guī)定：第十四條推進資產(chǎn)管理與預(yù)算編制有機結(jié)合：大力加強資產(chǎn)處置收入、出租出借收入等資產(chǎn)收益管理……行政單位的資產(chǎn)處置收入和出租出借收入、事業(yè)單位資產(chǎn)處置收入上繳同級財政，納入預(yù)算，實行“收支兩條線”管理……第十六條加強收入管理：加強財政票據(jù)管理和使用，充分發(fā)揮財政票據(jù)“以票控費、認票促收”的基礎(chǔ)性作用……2011年前將在預(yù)算外管理的所有非稅收入全部納入預(yù)算管理，徹底取消預(yù)算外資金。財政精細化科學(xué)化管理71.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀事業(yè)單位改革2011年3月23日，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，提出科學(xué)劃分事業(yè)單位類別、推進承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革、推進從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位改革、推進從事公益服務(wù)事業(yè)單位改革、構(gòu)建公益服務(wù)新格局、完善支持公益事業(yè)發(fā)展的財政政策等方面的意見。81.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀2013年11月15日中共十八屆三中全會通過《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度。”事業(yè)單位改革91.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀目前我國有事業(yè)單位126萬個，3100多萬正式職工，1000多萬離退休人員，共4000多萬人。在經(jīng)費來源上，有的事業(yè)單位全部為財政撥款，有的為財政補貼，有的為自收自支，有的還做政府事務(wù)，稱為參公機構(gòu)。我國今后5年將完成事業(yè)單位分類，將126萬個事業(yè)單位分為承擔(dān)行政職能、從事公益服務(wù)、從事經(jīng)營活動三類：承擔(dān)行政職能的，其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，轉(zhuǎn)為企業(yè)；從事公益服務(wù)的，繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列、強化公益屬性。

根據(jù)職能任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式，公益服務(wù)單位進一步分為公益一類和公益二類，公益一類不能或不宜由市場配置資源，而公益二類可部分由市場配置資源。

事業(yè)單位改革101.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀事業(yè)單位改革的目標(biāo)：減輕國家財政對事業(yè)單位的龐大支出。目前，對事業(yè)單位三個類別的劃分已經(jīng)基本結(jié)束，在全國126萬家事業(yè)單位中，有90%將被劃歸至承擔(dān)行政職能和從事公益服務(wù)。即在本輪事業(yè)單位改革中，至多只有一成被劃轉(zhuǎn)為企業(yè)性質(zhì)，最終走向市場。事業(yè)單位改革111.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革的動因防止國有資產(chǎn)流失控制政府負債與財務(wù)風(fēng)險摸清政府家底加強預(yù)算管理與內(nèi)部控制提高財政透明度成本控制與績效評價121.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀國有資產(chǎn)流失截至2006年底，我國的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總額達到8.01萬億元，其中凈資產(chǎn)總額為5.31萬億元，占全部國有凈資產(chǎn)總額的35.14%。我國國有資產(chǎn)總量的絕對值不斷上升，但國有資產(chǎn)總量中企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)所占比重卻在不斷下降，而行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)所占比重不斷上升。政府部門將成為國有資產(chǎn)的占用“大戶”。

與行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)比重不斷上升形成鮮明對比的是，國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象日益嚴重。131.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失的途徑：資產(chǎn)長期不提折舊、不考慮損耗違規(guī)出租、出借資產(chǎn)非法轉(zhuǎn)讓、出售、捐贈國有資產(chǎn)隱瞞收入、虛增成本、私設(shè)小金庫轉(zhuǎn)移資產(chǎn)事業(yè)單位改制中的資產(chǎn)評估虛位違規(guī)出借資金或?qū)ν馓峁?dān)保國有資產(chǎn)流失141.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀在以前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制中，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)把衛(wèi)生院賣掉，甚至出現(xiàn)了4500萬的市級衛(wèi)生院以500萬賣給全體職工的案例。但是，實施醫(yī)療衛(wèi)生改革后，又要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院提供基本醫(yī)療服務(wù)，因此全國出現(xiàn)了以原來幾倍、十幾倍，甚至幾十倍的價格，買回原來的衛(wèi)生院，給國家造成巨大損失。國有資產(chǎn)流失151.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀2009年8月13日《經(jīng)濟參考報》報道：南京江寧開發(fā)區(qū)江宇集團董事長江浩，原為南京江寧開發(fā)區(qū)市政工程公司的法人代表，2000年國有市政公司改制時，至少超過2000萬元的凈資產(chǎn)被“做”成負數(shù)，企業(yè)被江浩等人零成本收購，并迅速發(fā)展成為今天的大型民營企業(yè)江宇集團。國有資產(chǎn)流失161.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀地方政府的債務(wù)風(fēng)險2013年12月，審計署公布了全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果。審計結(jié)果表明，截止到2013年6月底，全國地方政府性債務(wù)余額高達206988.65億元，地方政府存在較高的債務(wù)風(fēng)險。171.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀2010年底全國地方政府性債務(wù)舉借主體情況表（單位：億元）舉債主體類別三類債務(wù)合計政府負有償還責(zé)任的債務(wù)政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)債務(wù)額比重債務(wù)額比重債務(wù)額比重債務(wù)額比重融資平臺公司49710.6846.38%31375.2946.75%8143.7134.85%10191.6861.04%地方政府部門和機構(gòu)24975.5923.31%15817.9223.57%9157.6739.19%0.000.00%經(jīng)費補助事業(yè)單位17190.2516.04%11234.1916.74%1551.876.64%4404.1926.38%公用事業(yè)單位2498.282.33%1097.201.63%304.741.30%1096.346.57%其他單位12800.1111.94%7584.9111.31%4211.7518.02%1003.456.01%合計107174.91100%67109.51100%23369.74100%16695.66100%表3

2010年底全國地方政府性債務(wù)舉借主體情況表

單位：億元中國的地方政府債務(wù)181.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀中國的地方政府債務(wù)年度政府層級政府或有債務(wù)政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)2012年底中央94376.722835.7121621.16地方96281.8724871.2937705.16合計190658.5927707.0059326.322013年6月底中央98129.482600.7223110.84地方108859.1726655.7743393.72合計206988.6529256.4966504.562013年全國政府性債務(wù)規(guī)模情況表191.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀思考：事業(yè)單位提供的擔(dān)保對事業(yè)單位的債務(wù)有影響嗎？如何對事業(yè)單位的擔(dān)保進行核算？當(dāng)事業(yè)單位的下級單位或下屬企業(yè)出現(xiàn)虧損，該事業(yè)單位應(yīng)該給予救助嗎？事業(yè)單位會計應(yīng)如何反映這一問題？中國的地方債務(wù)問題201.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀摸清政府家底復(fù)旦大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心主任張軍教授在《中國政府擁有多少資產(chǎn)》一文中指出，政府只有財政收入和支出的統(tǒng)計，沒有類似企業(yè)的資產(chǎn)負債表。因為沒有資產(chǎn)負債表和對資產(chǎn)的估計，政府對這些實物資產(chǎn)的價值一無所知。2012年9月，海南省、甘肅省、上海市、廣東省、深圳市多個省(市)正根據(jù)財政部發(fā)布的試編辦法“低調(diào)”試編政府資產(chǎn)負債表，以進一步摸清“家底”。試編過程中最主要原則是更全面反映地方政府的財政形勢，以便服務(wù)于財政管理體制改革的整體需要。211.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀2012年，財政部發(fā)出通知，自2012年起開展中央部門駐各地中央基層預(yù)算單位綜合財政監(jiān)管工作，重點監(jiān)管中央基層行政單位、參照公務(wù)員法管理的中央基層事業(yè)單位。

財政部監(jiān)督檢查局局長吳奇修認為，“中央部門預(yù)算的賬目細不細、實不實，很大程度上與中央基層單位的預(yù)算編制是否真實準確有關(guān)?！敝醒氩块T的預(yù)算由部門本級與其下轄的各基層單位的預(yù)算匯總得來的。如果基層單位在上報預(yù)算時就有“水分”，那么中央部門的預(yù)算就難免失真。這類失真僅靠審核中央部門的“總預(yù)算”很難被發(fā)現(xiàn)，必須自下而上、從基層預(yù)算單位的“源頭”抓起。這樣中央部門的預(yù)算才會更準確，監(jiān)管才更有效。

加強預(yù)算管理221.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀2012年7月6日，全國人大公布了《預(yù)算法修正案（草案）》二次審議稿，新增第五條“各級政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。”標(biāo)志著預(yù)算外收支不再“逍遙法外?！奔訌婎A(yù)算管理231.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀2011年12月31日中國紅十字會總會通報了“關(guān)于對商業(yè)系統(tǒng)紅十字會調(diào)查處理情況”，部分內(nèi)容如下：商紅會自成立后沒有建立完善的財務(wù)、合同與項目管理制度，內(nèi)部管理混亂；部分負責(zé)人利用其雙重身份，在項目運作中存在關(guān)聯(lián)交易，嚴重違反公益組織的基本原則。今后要加強對地方紅會和行業(yè)紅會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、工作督查和財務(wù)監(jiān)督；建立明確的信息公開工作流程和制度，做好公眾捐贈款物的信息公開工作，保障捐贈人和社會公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。加強反腐倡廉，抓住捐贈款物和招標(biāo)采購等關(guān)鍵風(fēng)險點，真正實現(xiàn)捐贈款物公開，財務(wù)管理透明；招標(biāo)采購公開，分配使用透明。加強內(nèi)部控制241.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀加強內(nèi)部控制為了促進行政事業(yè)單位加強和規(guī)范內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平和風(fēng)險防范能力，推進廉政建設(shè)，維護社會公眾利益，2012年11月財政部會計司頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行）?！兑?guī)范》對預(yù)算控制、收支控制、采購控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制、債務(wù)控制、經(jīng)濟合同控制等方面進行了具體的規(guī)定。251.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀提高財政透明度國際貨幣基金組織編制的《財政透明度手冊》認為財政透明度的核心要求：一是政府應(yīng)該向公眾提供全面的財政信息，包括預(yù)算信息、資產(chǎn)和負債信息以及各級政府的合并財務(wù)狀況等；二是政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)公開其預(yù)算編制和執(zhí)行過程，并向公眾提供預(yù)算報告；三是政府應(yīng)當(dāng)保證政府報告中財政數(shù)據(jù)的真實性。

國家“十二五規(guī)劃”對“完善預(yù)算編制和執(zhí)行管理制度，提高預(yù)算完整性和透明度”提出明確要求。2012年國務(wù)院發(fā)布《2012年政府信息公開重點工作安排》，要求各部門對財政預(yù)算決算、“三公”經(jīng)費支出等信息的公開“邁出較大步伐”。在部門預(yù)算中，各項支出被要求要細化到項級科目。

261.行政事業(yè)單位財務(wù)與會計改革-宏觀提高財政透明度

2012年5月17日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《2012年政府信息公開重點工作安排》，要求各部門對今年的財政預(yù)算決算、“三公”經(jīng)費支出等信息的公開“邁