第四章-行政組織

行政管理學(xué)共五十九頁(yè)第四章

行政(xíngzhèng)組織◆教學(xué)(jiāoxué)目的◆教學(xué)要點(diǎn)◆教學(xué)內(nèi)容

組織概說(shuō)組織理論組織結(jié)構(gòu)組織體制共五十九頁(yè)第四章

行政(xíngzhèng)組織

教學(xué)目的：

通過(guò)本章的學(xué)習(xí)，大家要了解

1、行政組織的含義、基本要素、產(chǎn)生與成立(chénglì)及其組織的種類(lèi)；

2、掌握行政組織理論；

3、認(rèn)識(shí)行政組織結(jié)構(gòu)以及行政組織體制

4、了解我國(guó)的行政組織改革。

共五十九頁(yè)第四章

行政(xíngzhèng)組織

教學(xué)要點(diǎn)：

●行政管理學(xué)所說(shuō)的行政組織，特指國(guó)家行政組織，即狹義的政府組織。

●國(guó)家行政組織是一個(gè)由若干要素組成的有機(jī)整體；而行政組織的產(chǎn)生與成立，一般指國(guó)家行政機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其合法性，它包括依據(jù)、效力(xiàolì)和規(guī)程等基本問(wèn)題。

●行政組織大體可以分為首腦機(jī)關(guān)、職能機(jī)關(guān)、幕僚機(jī)關(guān)、咨詢(xún)機(jī)關(guān)、派出機(jī)關(guān)。

共五十九頁(yè)第四章

行政(xíngzhèng)組織教學(xué)要點(diǎn)：

●結(jié)構(gòu)是組織的基本屬性之一。組織的性質(zhì)(xìngzhì)不但取決于它的組成要素，而且取決于它的結(jié)構(gòu)方式。管理幅度與管理層次是組織結(jié)構(gòu)的基本范疇?！裎覈?guó)國(guó)家行政組織即政府組織，其基本原則從根本上說(shuō)是由我國(guó)的社會(huì)主義制度所決定的。共五十九頁(yè)第四章

行政(xíngzhèng)組織教學(xué)內(nèi)容：第一節(jié)

行政組織概說(shuō)第二節(jié)

行政組織理論(lǐlùn)第三節(jié)

組織結(jié)構(gòu)第四節(jié)行政組織體制共五十九頁(yè)第一節(jié)

行政(xíngzhèng)組織概說(shuō)一、行政組織的涵義

1．含義：（1）組織：組織是社會(huì)的細(xì)胞、社會(huì)的基本單元(dānyuán)，是人們實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的工具。中文的組織是將絲麻織成布；后來(lái)，組織被引申為將一種物體的構(gòu)成部分組合成一個(gè)整體英文的組織則源于器官一詞；是指兩個(gè)以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三個(gè)要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系從詞源上共五十九頁(yè)第一節(jié)

行政(xíngzhèng)組織概說(shuō)（2）行政組織：

廣義(guǎngyì)：

包括政府、立法、司法、企業(yè)、事業(yè)及社會(huì)團(tuán)體中具有行政性職能的機(jī)構(gòu)。

狹義：專(zhuān)指為推行政務(wù)，依憲法和法律組建的國(guó)家行政機(jī)關(guān)體系，是國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分。國(guó)家行政機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院序列共五十九頁(yè)

1）人：成員2）機(jī)構(gòu)：載體(zàitǐ)3）物：物質(zhì)設(shè)備第一節(jié)

行政(xíngzhèng)組織概說(shuō)

2、基本要素

物質(zhì)要素：

精神要素---見(jiàn)課本

1）組織目標(biāo)

2）權(quán)責(zé)關(guān)系

3）法規(guī)制度共五十九頁(yè)第一節(jié)

行政(xíngzhèng)組織概說(shuō)二、國(guó)家行政(xíngzhèng)組織的特征

1．政治性與社會(huì)性2．法制性與權(quán)威性3.系統(tǒng)性與動(dòng)態(tài)性

共五十九頁(yè)第一節(jié)

行政(xíngzhèng)組織概說(shuō)三、行政組織與其他組織的區(qū)別

1．與權(quán)力(quánlì)機(jī)關(guān)4、與企業(yè)組織

2．與政黨組織5、事業(yè)組織

3．與司法組織6、與社會(huì)團(tuán)體區(qū)別體現(xiàn)：管理對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、活動(dòng)依據(jù)、活動(dòng)目的

共五十九頁(yè)第二節(jié)

行政(xíngzhèng)組織理論

一、傳統(tǒng)時(shí)期（古典行政組織理論）

1．威爾遜的行政組織思想:

代表作：《行政學(xué)研究》主要思想：

2．泰羅:

代表作：《科學(xué)管理原理(yuánlǐ)》1911主要思想

3、法約爾:代表作：《工業(yè)管理與一般管理》

1916主要思想：

4、韋伯:組織理論之父

代表作：《官僚制理論》

主要思想：

西方共五十九頁(yè)第二節(jié)

行政組織(zǔzhī)理論

5、古利克、厄威克:首次提出組織理論

古利克7項(xiàng)要素

厄威克8項(xiàng)原則

6、對(duì)傳統(tǒng)時(shí)期行政組織理論的評(píng)述(pínɡshù):

貢獻(xiàn)：不足：古利克7項(xiàng)要素PlanningOrganization

Staffing

Direction

Coordination

ReportingBudgeting

POSDCRB西方共五十九頁(yè)第二節(jié)

行政(xíngzhèng)組織理論二、行為科學(xué)時(shí)期（新古典組織理論）

1．梅奧的人際關(guān)系組織理論:

代表作：《工業(yè)文明(wénmíng)里的人的問(wèn)題》

主要思想：

2．巴納德的組織要素與平衡理論:

主要觀點(diǎn)：

共五十九頁(yè)第二節(jié)

行政組織(zǔzhī)理論

3．西蒙的決策組織理論代表作：《管理行為》

主要思想：

4、評(píng)述：貢獻(xiàn)：（1）以人為中心.

（2）注重動(dòng)態(tài)研究（3）注重非正式組織研究（4）注重組織決策研究。不足：忽視組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)及環(huán)境(huánjìng)的作用共五十九頁(yè)第二節(jié)

行政組織(zǔzhī)理論三、現(xiàn)代(xiàndài)組織理論1、卡斯特和羅森茨維克的行政組織理論：代表作：《組織與管理——系統(tǒng)方法與權(quán)變方法》

主要觀點(diǎn)：2、雷格斯的生態(tài)行政組織理論：代表作：《行政生態(tài)學(xué)》1961。主要觀點(diǎn)：三種行政組織模式。3、帕金森定律：代表作：《帕金森定律》（官場(chǎng)病）共五十九頁(yè)第二節(jié)

行政(xíngzhèng)組織理論4、彼得原理5、企業(yè)家政府(zhèngfǔ)

組織理論：

代表人物：戴維.奧斯本和泰德.蓋布勒《重新創(chuàng)造政府》共五十九頁(yè)第二節(jié)

行政(xíngzhèng)組織理論6、評(píng)述

貢獻(xiàn)：注重從社會(huì)整體聯(lián)系、環(huán)境影響、發(fā)展變化等方面系統(tǒng)研究行政組織。

不足：（1）只強(qiáng)調(diào)組織被動(dòng)地適應(yīng)環(huán)境，很少研究組織應(yīng)如何主動(dòng)地去促進(jìn)環(huán)境改變。（2）過(guò)分強(qiáng)調(diào)組織的變數(shù)，而忽略了對(duì)組織的基本(jīběn)原則和運(yùn)行規(guī)律的研究。共五十九頁(yè)第二節(jié)

行政(xíngzhèng)組織理論中國(guó)(zhōnɡɡuó)鄧小平的組織理論毛澤東的組織理論一、二、共五十九頁(yè)第三節(jié)

組織(zǔzhī)結(jié)構(gòu)行政組織結(jié)構(gòu)就是行政組織的各種要素的配合(pèihé)和排列組合方式共五十九頁(yè)第三節(jié)

組織(zǔzhī)結(jié)構(gòu)一、行政組織的縱向結(jié)構(gòu)

行政組織的縱向結(jié)構(gòu)就是縱向分工(fēngōng)形成的行政組織的層級(jí)制，又稱(chēng)為直線(xiàn)式結(jié)構(gòu)。

層級(jí)越高，管轄的范圍越廣，但組織的數(shù)量越少

特點(diǎn)共五十九頁(yè)第三節(jié)

組織(zǔzhī)結(jié)構(gòu)（1）分層負(fù)責(zé)，事權(quán)集中，指揮統(tǒng)一；（2）決策及時(shí)，便于(biànyú)控制；（3）能發(fā)揮各層級(jí)行政組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地的實(shí)際情況開(kāi)展工作；（4）各級(jí)行政首長(zhǎng)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面性的行政管理人才優(yōu)點(diǎn)共五十九頁(yè)第三節(jié)

組織(zǔzhī)結(jié)構(gòu)（1）各行政首長(zhǎng)管轄事務(wù)過(guò)多，責(zé)重事繁，難以事事精通；（2）容易形成(xíngchéng)塊塊分割，不利于各地的經(jīng)濟(jì)和文化的交流；（3）易犯地方主義的錯(cuò)誤，不利于中央對(duì)地方的宏觀控制。缺點(diǎn)共五十九頁(yè)第三節(jié)

組織(zǔzhī)結(jié)構(gòu)二、行政組織(zǔzhī)的橫向結(jié)構(gòu)

行政組織的橫向結(jié)構(gòu)就是橫向分工形成的行政組織的職能制，就是行政組織的部門(mén)分工共五十九頁(yè)第三節(jié)

組織(zǔzhī)結(jié)構(gòu)（1）便于(biànyú)業(yè)務(wù)管理專(zhuān)業(yè)化；（2）各部門(mén)分工負(fù)責(zé)，便于行政首長(zhǎng)集中精力辦大事。

（1）易形成條條分割，各不同的業(yè)務(wù)部門(mén)之間難以相互溝通與協(xié)調(diào);（2）事權(quán)分散，易推諉。

優(yōu)點(diǎn)：缺點(diǎn)：共五十九頁(yè)第三節(jié)

組織(zǔzhī)結(jié)構(gòu)三、管理幅度與管理層次

1．管理幅度：是指一個(gè)單位或一個(gè)行政首長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮的下級(jí)單位或人數(shù)(rénshù)。

2．管理層次：就是行政組織縱向結(jié)構(gòu)的等級(jí)層次。

3、二者的關(guān)系：反比共五十九頁(yè)第三節(jié)

組織(zǔzhī)結(jié)構(gòu)4、如何處理二者關(guān)系：（1）下屬工作性質(zhì)及難易成都制約著管理幅度與管理層次；（2）領(lǐng)導(dǎo)者的水平與能力直接制約著管理幅度；（3）被管理者的素質(zhì)高低(gāodī)也制約著管理幅度（4）集權(quán)、分權(quán)與授權(quán)程度；（5）科技水平和工作條件。共五十九頁(yè)第四節(jié)

行政(xíngzhèng)組織體制體制(tǐzhì)行政組織體制一般指某一組織的制度及運(yùn)行方式，其實(shí)質(zhì)是權(quán)力關(guān)系的制度化、程序化就是行政組織內(nèi)部各個(gè)層級(jí)各個(gè)部門(mén)之間的權(quán)力分配關(guān)系的制度化、程序化共五十九頁(yè)第四節(jié)

行政(xíngzhèng)組織體制一、首長(zhǎng)制、委員制和混合制

（1）首長(zhǎng)制：法定最高決策權(quán)由行政首長(zhǎng)一人執(zhí)掌---美國(guó)

（2）委員制：法定最高決策權(quán)由兩人以上組成的集體(jítǐ)或委員會(huì)執(zhí)掌---瑞士

（3）混合制：行政組織的事權(quán)一部分由委員會(huì)集體討論決定，另一部分由行政首長(zhǎng)個(gè)人決定---我國(guó)建國(guó)初按執(zhí)掌最高決策人數(shù)的多寡

共五十九頁(yè)第四節(jié)

行政(xíngzhèng)組織體制二、集權(quán)(jíquán)制、分權(quán)制、均權(quán)制1、集權(quán)制：行政決策權(quán)主要集中于中央，中央對(duì)地方有完全的指揮、監(jiān)督之權(quán)力，地方接受中央的命令。法國(guó)2、分權(quán)制：地方對(duì)轄區(qū)內(nèi)的行政事務(wù)由自主決定權(quán)，中央一般不予干涉。美國(guó)3、均權(quán)制：不偏于集權(quán)，也不偏于分權(quán)。共五十九頁(yè)第四節(jié)

行政(xíngzhèng)組織體制

三、完整(wánzhěng)制與分離制

（1）完整制：同一層級(jí)地方政府的各個(gè)行政部門(mén)均受同一行政組織首腦機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)---美國(guó)各州

（2）分離制：同一層級(jí)地方政府的各個(gè)行政部門(mén)分屬兩個(gè)以上的行政組織領(lǐng)導(dǎo)---我國(guó)

按同一層級(jí)各個(gè)行政部門(mén)所隸屬領(lǐng)導(dǎo)的不同

共五十九頁(yè)第四節(jié)

行政(xíngzhèng)組織體制四、名義(míngyì)市長(zhǎng)制與市經(jīng)理制

（1）名義市長(zhǎng)制：城市政府僅設(shè)立一名名義市長(zhǎng)，行政及立法實(shí)權(quán)都由民選的市議會(huì)或民選的委員會(huì)所指掌。

（2）市經(jīng)理制：城市的立法權(quán)由民選的市議會(huì)所執(zhí)掌，再由市議會(huì)聘一名市經(jīng)理執(zhí)掌行政權(quán)。

按城市政府行政首長(zhǎng)的產(chǎn)生及職權(quán)不同共五十九頁(yè)第五節(jié)編制(biānzhì)管理一、編制(biānzhì)的含義法定社會(huì)組織內(nèi)人員的數(shù)額及職位的配置狹義法定社會(huì)組織的職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、規(guī)格級(jí)別、人員數(shù)額及職位的配置廣義共五十九頁(yè)二、編制管理(guǎnlǐ)的原則1、精簡(jiǎn)原則2、統(tǒng)一原則3、編制立法原則共五十九頁(yè)三、基本方法1、行政(xíngzhèng)方法2、經(jīng)濟(jì)方法3、法律方法共五十九頁(yè)

課后作業(yè)(zuòyè)

思考題：

1．試述國(guó)家行政組織的特征。

2．試述國(guó)家行政組織的基本要素。

3．怎樣理解(lǐjiě)管理幅度與管理層次？

4．試述行政組織體制的基本類(lèi)型。共五十九頁(yè)閱讀材料一：州長(zhǎng)撂挑子

政府(zhèngfǔ)全

關(guān)門(mén)

7月1日，新澤西州州長(zhǎng)喬恩·科贊發(fā)布了一道罕見(jiàn)的“停工令”，關(guān)閉該州政府機(jī)關(guān)，數(shù)萬(wàn)雇員也因此陷入“無(wú)限期下崗”。至于政府什么時(shí)候恢復(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)，就要看州長(zhǎng)和州議會(huì)之間的預(yù)算案博弈何時(shí)能見(jiàn)分曉了。據(jù)悉，這是美國(guó)(měiɡuó)州政府第一次因?yàn)轭A(yù)算糾紛而關(guān)門(mén)歇業(yè)

4.5萬(wàn)雇員放大假據(jù)美聯(lián)社報(bào)道，科贊在1日上午9時(shí)30分簽署了關(guān)閉州政府的行政命令。幾分鐘后，州內(nèi)公路建設(shè)項(xiàng)目就已接到停工通知，州法院也將處于“停工”狀態(tài)，除非有特殊情況亟待處理。而州屬的海灘、公園、名勝古跡景點(diǎn)將在7月4日“獨(dú)立日”后關(guān)閉。賭場(chǎng)由于需要州政府的監(jiān)管，因此也可能被迫停業(yè)。這意味著大約4.5萬(wàn)政府雇員可以放假回家了。共五十九頁(yè)閱讀(yuèdú)材料一：州長(zhǎng)撂挑子

政府全

關(guān)門(mén)

不過(guò)，這項(xiàng)命令要求州警察局、監(jiān)獄、精神病院和兒童福利機(jī)構(gòu)繼續(xù)運(yùn)作，大約3.6萬(wàn)雇員將在欠薪的情況下堅(jiān)守崗位。由于上周以來(lái)的暴雨使得流經(jīng)新澤西部分地區(qū)的特拉華河水急漲，該州有4個(gè)縣進(jìn)入了緊急狀態(tài)，大批居民需要轉(zhuǎn)移(zhuǎnyí)。如果救援的警察在這時(shí)候甩手不干，那可真要亂套了。撂挑子旨在施壓.

新澤西州政府的關(guān)閉可謂州長(zhǎng)與州議會(huì)之間預(yù)算案之爭(zhēng)的最高潮。州長(zhǎng)科贊提出將州銷(xiāo)售稅從目前的6%提高到7%，以平衡45億美元的財(cái)政赤字，但卻遭到了州眾議院的強(qiáng)烈反對(duì)。根據(jù)憲法規(guī)定，這項(xiàng)預(yù)算案必須在7月1日之前通過(guò)，如果沒(méi)有通過(guò)，政府就沒(méi)有財(cái)政開(kāi)支權(quán)。在過(guò)于5年中，新澤西州有4次都沒(méi)能在最后期限前確定預(yù)算案，不過(guò)最晚也沒(méi)有超過(guò)7月2日上午，而此前也沒(méi)發(fā)生過(guò)州長(zhǎng)如此較真的情況。共五十九頁(yè)閱讀(yuèdú)材料一：州長(zhǎng)撂挑子

政府全

關(guān)門(mén)

科贊這次簽署“停工令”顯然有些負(fù)氣的成分，并可借此向國(guó)會(huì)施壓。他抱怨說(shuō)：“快樂(lè)、滿(mǎn)足、做必做之事的權(quán)利，他們什么也不給我?！辟€場(chǎng)損失高達(dá)730萬(wàn).

不過(guò)，最受這一事件打擊還是新澤西州的賭場(chǎng)。根據(jù)新澤西州法律，賭場(chǎng)營(yíng)業(yè)時(shí)必須有州政府派出的監(jiān)督員負(fù)責(zé)監(jiān)督，而州長(zhǎng)叫停大多數(shù)政府部門(mén)運(yùn)行后，賭場(chǎng)將不具備營(yíng)業(yè)的前提條件。根據(jù)新澤西賭場(chǎng)協(xié)會(huì)的估計(jì)，如果新澤西州的所有賭場(chǎng)停止?fàn)I業(yè)，新澤西州政府(zhèngfǔ)每個(gè)普通日子將失去130萬(wàn)美元的賭場(chǎng)營(yíng)業(yè)稅，如果從這一天算到“獨(dú)立日”假期的話(huà)，預(yù)計(jì)稅收損失將達(dá)到730萬(wàn)美元。共五十九頁(yè)閱讀材料(cáiliào)二：18歲、月薪250美元的市長(zhǎng)

250美元的月薪，沒(méi)有辦公室，沒(méi)有秘書(shū)。那么這個(gè)管理著8200人的城市(chéngshì)市長(zhǎng)擁有什么？

在MSNBC的脫口秀——大衛(wèi)·萊特曼深夜秀節(jié)目中，塞申斯宣讀了《18歲當(dāng)市長(zhǎng)的十大好處》的清單：10.如果父母對(duì)我指手畫(huà)腳，那我就要加他們的稅；9.每晚都會(huì)有不同的市政廳人員幫我做功課；8.每個(gè)青少年都有的夢(mèng)想：更改法律和規(guī)則的權(quán)力；7.再見(jiàn)，教育預(yù)算。你好，全新的X－box游戲；6.黛米·摩爾（好萊塢著名女影星）給我打電話(huà)了；5.可以在市政廳拍攝MTV節(jié)目；4.不用在快餐廳排隊(duì)了；3.學(xué)校里專(zhuān)門(mén)欺負(fù)弱小的壞學(xué)生現(xiàn)在得和政府官員打交道；2.“男人”這個(gè)詞的解釋中將包括成功的演講；1.布什總統(tǒng)打電話(huà)給我向我征詢(xún)建議，令我受寵若驚。共五十九頁(yè)

雖然這十大好處的清單是脫口秀節(jié)目的創(chuàng)作(chuàngzuò)，但18歲當(dāng)市長(zhǎng)的故事確實(shí)對(duì)塞申斯的同齡人是一個(gè)很大的刺激。

“我的朋友們?cè)谀慷昧宋腋?jìng)選成功以后，現(xiàn)在對(duì)政治都很感興趣。他們開(kāi)始探討一些政府究竟是干什么的話(huà)題了。這種感覺(jué)太棒了，因?yàn)槲易屓藗?，特別是這些年輕人，開(kāi)始對(duì)政治感興趣?！比晁垢嬖V記者。幫助塞申斯參加競(jìng)選的好朋友杰夫·馬克思費(fèi)爾德說(shuō)，“當(dāng)塞申斯還在高二的時(shí)候，他就說(shuō)他可能會(huì)在高三時(shí)競(jìng)選市長(zhǎng)?！薄耙恢币詠?lái)，我對(duì)政治都很感興趣。我看父親參加了很多次總統(tǒng)競(jìng)選的投票，我覺(jué)得都非常有趣?！比晁拐f(shuō)。去年，他的一個(gè)堂兄在密歇根州首府蘭辛的政府辦公室實(shí)習(xí)，塞申斯就一直跟著他。

明年7月塞申斯就要從學(xué)校畢業(yè)了，他打算繼續(xù)留在小城上學(xué)，并選擇希爾斯代爾學(xué)院的政治學(xué)專(zhuān)業(yè)。他的朋友甚至說(shuō)他都開(kāi)始考慮連任的問(wèn)題了。

共五十九頁(yè)

塞申斯的任期將在4年后結(jié)束，到時(shí)候他將是個(gè)22歲的青年了。很多居民(jūmín)認(rèn)為塞申斯的政治前途無(wú)可限量。

“我會(huì)循序漸進(jìn)，一次只走一步。我不知道能不能在較短的時(shí)間內(nèi)通過(guò)層層政治角色的考驗(yàn)?！比晁垢嬖V記者。共五十九頁(yè)案例(ànlì)分析一：非常設(shè)機(jī)構(gòu)為何撤而復(fù)增

A縣縣委、縣人民政府根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于清理非常設(shè)機(jī)構(gòu)的通知精神，決定對(duì)縣級(jí)機(jī)關(guān)的委員會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)小組、辦公室等非常設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次清理，該合并的合并，該保留的保留，該撤銷(xiāo)的撤銷(xiāo)。經(jīng)縣常委會(huì)議和常務(wù)會(huì)議認(rèn)真討論后決定將60個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu)砍掉40個(gè)，并分別將這些機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能落實(shí)到有關(guān)部門(mén)去承擔(dān)。

但是，時(shí)隔不久，麻煩來(lái)了。首先碰到的是退伍軍人和軍隊(duì)離休、退休干部要從部隊(duì)轉(zhuǎn)到地方，安置任務(wù)特別(tèbié)繁重。以前遇到這種情況，一般都是以縣政府的一位領(lǐng)導(dǎo)為首的領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)。共五十九頁(yè)這次非常設(shè)機(jī)構(gòu)被撤銷(xiāo)，這項(xiàng)工作交由縣民政局和勞動(dòng)人事局負(fù)責(zé)以后，帶來(lái)了一系列問(wèn)題，而且這些問(wèn)題都牽涉到不少縣級(jí)部門(mén)(bùmén)。比如，離休干部建設(shè)住房所需的基建指標(biāo)和經(jīng)費(fèi)，分別涉及到計(jì)委和財(cái)政局；建房所需"三大建材"涉及到物資部門(mén)；離休、退休干部轉(zhuǎn)業(yè)按規(guī)定隨遷的家屬、子女的戶(hù)口和工作安排涉及到公安部門(mén)；隨遷子女的轉(zhuǎn)學(xué)、升學(xué)需要教育部門(mén)幫助落實(shí)；醫(yī)療保健等又涉及到衛(wèi)生局。如此大量的工作，要通過(guò)這么多的環(huán)節(jié)，光靠民政、勞動(dòng)人事兩個(gè)部門(mén)實(shí)在難以招架，更何況這兩個(gè)部門(mén)與其他局都屬同一級(jí)別。于是，民政局、勞動(dòng)人事局便要求恢復(fù)縣退伍軍人和軍隊(duì)離退休干部安置領(lǐng)導(dǎo)小組。報(bào)告送到縣政府，領(lǐng)導(dǎo)只得同意。

共五十九頁(yè)緊接而來(lái)的是地方病防治領(lǐng)導(dǎo)小組，省里有這么一個(gè)機(jī)構(gòu)，且每年掌握有一大筆經(jīng)費(fèi)?？h里的相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組一撤銷(xiāo)，上級(jí)就發(fā)來(lái)通知，聲稱(chēng)如果沒(méi)有這一機(jī)構(gòu)，每年給縣的經(jīng)費(fèi)就停止下?lián)?。這樣一來(lái)，縣委、縣政府又不得不考慮該機(jī)構(gòu)的命運(yùn)，經(jīng)醞釀再三，還是決定恢復(fù)縣地方病防治領(lǐng)導(dǎo)小組。

恢復(fù)非常設(shè)機(jī)構(gòu)的口子一開(kāi)，不少單位恢復(fù)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的報(bào)告紛至沓來(lái)。有的是因?yàn)槭±镉忻魑囊?guī)定、有的是根據(jù)(gēnjù)省里某一次會(huì)議精神或領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)、有的是因?yàn)橛型怀鲂匀蝿?wù)而提出的。這樣一來(lái)非常設(shè)機(jī)構(gòu)反而越撤越多，所不同的只是名稱(chēng)改換了一下，有的只是在某一職能部門(mén)掛一塊牌子應(yīng)付上面。

共五十九頁(yè)就這樣，A縣在不到三年的時(shí)間內(nèi)，縣級(jí)機(jī)關(guān)的非常設(shè)機(jī)構(gòu)又從20個(gè)增到55個(gè)，增加的非常設(shè)機(jī)構(gòu)中7個(gè)是恢復(fù)的，28個(gè)是新建立的，盡管現(xiàn)在又感到非常設(shè)機(jī)構(gòu)越來(lái)越多，需要抑制和整頓，但幾經(jīng)研究，覺(jué)得還是應(yīng)該尊重現(xiàn)實(shí)，以不動(dòng)為好。尤其是曾經(jīng)辦過(guò)此事的同志更是心有余悸(xīnyǒuyújì)，認(rèn)為與其興師動(dòng)眾，辛苦一場(chǎng),還不如節(jié)約一點(diǎn)人力，聽(tīng)之任之。共五十九頁(yè)[案例思考]

在政府機(jī)構(gòu)中是否有必要設(shè)置非常設(shè)機(jī)構(gòu)？A縣非常設(shè)機(jī)構(gòu)為何撤銷(xiāo)而復(fù)增？應(yīng)如何解決非常設(shè)機(jī)構(gòu)膨脹(péngzhàng)的問(wèn)題？共五十九頁(yè)

1、政府機(jī)構(gòu)中設(shè)置非常設(shè)機(jī)構(gòu)是十分必要的，主要用于完成新的臨時(shí)性任務(wù)，解決突發(fā)性的事件和協(xié)調(diào)部門(mén)與部門(mén)之間的關(guān)系。因?yàn)椋菏紫龋ぷ鞑块T(mén)是按照職能需要而設(shè)立的，在這種情況下，當(dāng)政府面臨一些跨部門(mén)的事務(wù)時(shí)，需要幾個(gè)部門(mén)共同承擔(dān)，而在部門(mén)之間的橫向協(xié)調(diào)上出現(xiàn)矛盾時(shí)，往往要設(shè)置非常設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)各部門(mén)之間的關(guān)系；其次，政府工作部門(mén)一般根據(jù)行政管理的經(jīng)常性、長(zhǎng)期性或可預(yù)見(jiàn)性的基本職能來(lái)設(shè)置的，但是行政管理實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)有一些新的、臨時(shí)性的任務(wù)或突發(fā)性事務(wù)出現(xiàn)，也使得非常設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置成為必要。但非常設(shè)機(jī)構(gòu)不能任意設(shè)置，也應(yīng)該根據(jù)具體實(shí)際來(lái)考慮。

2、A縣非常設(shè)機(jī)構(gòu)的撤而復(fù)增，從主觀原因來(lái)考察，主要是對(duì)非常設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則缺乏全面的掌握，一方面撤了不該撤的機(jī)構(gòu)，另一方面又保留或新增了不必要的機(jī)構(gòu)。

3、為了解非常設(shè)機(jī)構(gòu)膨脹的問(wèn)題，必須遵循(zūnxún)如下原則：

（1）以職能為基礎(chǔ)的原則。非常設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置要根據(jù)職能需要，必須是對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充。

（2）機(jī)動(dòng)性、靈活性原則。一旦任務(wù)完成，機(jī)構(gòu)即行撤銷(xiāo)。（3）程序化、法制化原則。共五十九頁(yè)案例二：深圳受命特別試驗(yàn)“行政(xíngzhèng)三分”再造政府2002年11月底，中共十六大閉幕后幾天。深圳市召開(kāi)了一個(gè)很小范圍的討論會(huì)，議題是十六大報(bào)告中的一句話(huà)：“按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革?！边@句話(huà)出自十六大報(bào)告中“政治建設(shè)和政治體制改革”部分，一共34個(gè)字，不注意(zhùyì)讀一晃就過(guò)去了。一位與會(huì)的官員后來(lái)指出，“但可能很少有人知道，這34個(gè)字，將指導(dǎo)一場(chǎng)震動(dòng)深圳的改革”。用“震動(dòng)深圳”可能還不足以形容這場(chǎng)改革的分量。教育部公共管理教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)委員、深圳大學(xué)的馬敬仁教授透露，“深圳是中央編制辦選定的試點(diǎn)，即將推出的深化公共行政管理體制試點(diǎn)改革方案，事實(shí)上將拉開(kāi)新一輪行政改革和政府管理創(chuàng)新的序幕”。這場(chǎng)改革的基本思路是“行政三分制”，在深圳已秘密醞釀一年多。共五十九頁(yè)政府職能一分為三

據(jù)了解，行政三分制的主要內(nèi)容，是將行政管理職能分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分，在相對(duì)分離的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)(shíxiàn)三者的相輔相成、相互制約、相互協(xié)調(diào)。馬敬仁教授認(rèn)為，這是二戰(zhàn)后各國(guó)對(duì)“大政府”進(jìn)行改革過(guò)程中形成的一種普適性管理模式，已為大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家所采用。其實(shí)，“行政三分制”這個(gè)詞是馬敬仁的概括，他顯然對(duì)此十分滿(mǎn)意。之前曾有媒體稱(chēng)為“三權(quán)分離”，他認(rèn)為不夠準(zhǔn)確，“容易被誤為三權(quán)分立，而且不能體現(xiàn)十六大報(bào)告中的‘協(xié)調(diào)’二字的確切內(nèi)涵”。馬敬仁是深圳改革試點(diǎn)方案的起草人之一，他和深圳市委黨校的卞蘇徽教授作為專(zhuān)家，參與設(shè)計(jì)方案的框架體系和整體思路，而深圳市人事局的兩位官員則負(fù)責(zé)方案的執(zhí)筆細(xì)化。在他們的身后，是深圳市市長(zhǎng)于幼軍掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組，成員來(lái)自市政府辦公廳、人事局、體改辦、法制局等諸多部門(mén)。在深圳市背后，中央編制辦等部門(mén)直接監(jiān)控整個(gè)試點(diǎn)工作的進(jìn)展。共五十九頁(yè)自1982年以來(lái)，中國(guó)進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革。深圳市法制局的一位官員認(rèn)為，“與前幾次相比，深圳即將推出的‘行政三分制’，將從政府管理結(jié)構(gòu)、功能、運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，因此具有‘革命’意義”。一位參與者則透露，方案主要借鑒香港特區(qū)和英聯(lián)邦國(guó)家行政改革的經(jīng)驗(yàn)。但在運(yùn)作機(jī)制上，會(huì)引入美國(guó)、北歐等國(guó)家的一些(yīxiē)經(jīng)驗(yàn)，例如對(duì)公務(wù)員的績(jī)效管理。據(jù)綜合多渠道消息獲知，深圳推出的“行政三分制”，傾向性比較高的方案，是在事務(wù)分析、職能分析的基礎(chǔ)上，以大行業(yè)、大系統(tǒng)的方式設(shè)立決策部門(mén)，并就每個(gè)決策部門(mén)關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)設(shè)若干個(gè)執(zhí)行局，決策權(quán)在決策局，執(zhí)行權(quán)、審批權(quán)在執(zhí)行局；決策局只管決策，而執(zhí)行局則是單一的執(zhí)行。與此相配套，是建立三至五個(gè)公共行政管理系統(tǒng)平臺(tái)，作為所有政府部門(mén)共享的內(nèi)務(wù)管理和服務(wù)系統(tǒng)，其職責(zé)是為所有政府機(jī)構(gòu)提供有效的管理和服務(wù)，如公共財(cái)政、綜合法制、公共人力資源、公共信息等。至于監(jiān)督那一部分，深圳市監(jiān)察局的一位負(fù)責(zé)人表示，‘‘深圳是全國(guó)惟一單獨(dú)設(shè)立監(jiān)察局的城市”，“監(jiān)督功能可以很方便地轉(zhuǎn)化，關(guān)鍵是授予多大權(quán)力的問(wèn)題”。共五十九頁(yè)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分框架建立后，應(yīng)運(yùn)而生的還有一大批法定組織。馬敬仁指出，“比如立法規(guī)定，每個(gè)決策局將設(shè)服務(wù)于局長(zhǎng)和制約局長(zhǎng)權(quán)力的兩類(lèi)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，其組織形式可以是委員會(huì)、中心、審議會(huì)等，其成員將包括專(zhuān)家、市民和相關(guān)領(lǐng)域的資深退休干部”。為了配合“行政三分制”的推行，深圳將大力健全社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)(xìtǒng)，培育中介組織和其他社會(huì)公共組織。深圳市委黨校卞蘇徽教授認(rèn)為，深圳的改革，事實(shí)上就是致力于建設(shè)“現(xiàn)代公共型政府”，在這一管理體系下，政府職能將重新定位，主要表現(xiàn)在從全能型轉(zhuǎn)為有限型，從權(quán)威行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政，從人治行政轉(zhuǎn)向依法行政，從“部門(mén)性”轉(zhuǎn)向“公共性”。從集權(quán)到分權(quán)共五十九頁(yè)深圳市委黨校副教授李榮華認(rèn)為，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)沿襲的是前蘇聯(lián)的權(quán)力集中模式，在這種模式下，政府部門(mén)融決策、執(zhí)行、監(jiān)督為一體，自定規(guī)則、自己執(zhí)行、自我監(jiān)督，事實(shí)上形成“權(quán)力壟斷”，往往造成“弱政府、強(qiáng)部門(mén)”的格局。比如，深圳市出租車(chē)運(yùn)價(jià)全國(guó)最貴，便是這一弊端下的產(chǎn)物。據(jù)有關(guān)資料記載，深圳現(xiàn)行出租車(chē)運(yùn)價(jià)是1994年、1996年制定的標(biāo)準(zhǔn)，市政府早就提出2002年降價(jià)，但到現(xiàn)在仍無(wú)動(dòng)靜。深圳市政府辦公廳一位處長(zhǎng)認(rèn)為，“降價(jià)需要相關(guān)部門(mén)減免收費(fèi)，涉及具體利益，反彈就很大”。分權(quán)可以削弱“強(qiáng)部門(mén)”，但要根除部門(mén)利益，就有賴(lài)于公共財(cái)政體制的建立，李榮華說(shuō)，“這是建立公共型政府的前提”。他認(rèn)為，從制度上讓權(quán)力與利益脫鉤，部門(mén)沒(méi)有了“小金庫(kù)”動(dòng)力，才會(huì)從“部門(mén)性”回到“公共性”。中國(guó)的政治與行政文化一向諱言分權(quán)，在馬敬仁教授眼里，此次改革因此更具有符號(hào)意義。決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開(kāi)之后，“事實(shí)上改變了權(quán)力運(yùn)作的傳統(tǒng)規(guī)則”，“以權(quán)力來(lái)制約權(quán)力”，才可能最大程度地維護(hù)公眾利益，實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。馬敬仁指出，從邏輯上講，一個(gè)領(lǐng)域的事務(wù)有三個(gè)局長(zhǎng)盯著，出錯(cuò)概率自然小多了，即使一時(shí)難以杜絕腐敗(fǔbài)或官僚主義，也會(huì)大大增加其難度和代價(jià)。共五十九頁(yè)讓決策“慢下來(lái)”“拍腦袋決策”，是傳統(tǒng)行政體制的另一個(gè)痼疾。深圳市法制局一位處長(zhǎng)這樣描述(miáoshù)部門(mén)決策：往往是派幾個(gè)人作調(diào)研，然后在酒店中租個(gè)房，住上幾天拿出方案，再送領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)討論決定。他認(rèn)為，這種重執(zhí)行輕決策的做法，往往帶來(lái)巨大的社會(huì)成本付出。馬敬仁認(rèn)為，“決策短平快，根本原因是政府里沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的決策機(jī)構(gòu)，在中國(guó)當(dāng)市長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)太大了，因?yàn)轶w制要求你是‘萬(wàn)能首長(zhǎng)’，事事能拍板，而且不能出錯(cuò)”。在香港考察時(shí)，一個(gè)細(xì)節(jié)給考察團(tuán)留下了深刻印象：公交車(chē)漲價(jià)1毛多錢(qián)，提交決策的論證方案足足100多頁(yè)。決策的過(guò)程拖得很長(zhǎng)，但執(zhí)行起來(lái)卻很順暢，因?yàn)榉椒矫婷娴目赡苄远家芽紤]。這一慢一快，與內(nèi)地的慣常做法形成鮮明對(duì)比。馬敬仁認(rèn)為，建立“行政三分制”的政府管理體制后，決策應(yīng)該“慢下來(lái)”，通過(guò)聽(tīng)證、議政、民意調(diào)查、專(zhuān)家咨詢(xún)、市民參與等行政參與新方式，廣泛吸納民意和民智，在充分論證的基礎(chǔ)上，形成多個(gè)決策方案，供決策者抉擇，可以減少?zèng)Q策失誤，大大提高決策質(zhì)量和決策水平。

共五十九頁(yè)由此，在每個(gè)決策中，局長(zhǎng)和他的咨詢(xún)班子都將成為市長(zhǎng)的得力助手。簡(jiǎn)言之，行政三分制下的決策體系，事實(shí)上是一個(gè)開(kāi)放式的公共權(quán)力運(yùn)作過(guò)程，每一步都是集體決策、策，并在這一過(guò)程中形成有效的責(zé)任機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。破除阻礙的過(guò)程和以往的其他改革(gǎigé)一樣，本次改革(gǎigé)同樣必然涉及利益的重大調(diào)整，如何突破改革(gǎigé)阻礙，以達(dá)成妥協(xié)和共識(shí)便顯得極為重要。據(jù)了解，深圳是2001年11月被確定為試點(diǎn)的，當(dāng)時(shí)中編辦的意圖是年底出方案，2002年一季度開(kāi)始實(shí)施，三季度總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。但是，一位官員毫不掩飾地說(shuō)，“時(shí)間太緊了”。隨后，深圳組織的考察團(tuán)馬不停蹄地到中國(guó)香港、新加坡、英國(guó)去考察，“每個(gè)地方最長(zhǎng)都只呆了一個(gè)星期”。而按照深圳市領(lǐng)導(dǎo)的要求，是希望他們盡可能多呆些時(shí)間，了解充分一點(diǎn)。但這個(gè)時(shí)間表隨即作廢，實(shí)施時(shí)間從3月延到6月，然后推到9月，再推到12月。據(jù)深圳市人事局行政編制辦孫福金處長(zhǎng)的說(shuō)法，一拖再拖的原因是，雖然大的框架確定了，但在具體的政府部門(mén)設(shè)置上面臨強(qiáng)大的阻力。市政府一位官員指出，“阻力來(lái)自