公共管理學(xué)原理 課件 第一章 導(dǎo)論

公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材公共管理學(xué)原理

（修訂版）

陳振明等著第1章導(dǎo)論本章重點(diǎn)·公共管理的概念·公共管理學(xué)的范式變化·公共管理的學(xué)科定位與學(xué)科發(fā)展公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.1“公共管理”與“公共行政”公共行政公共行政”是政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人(政治家)所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)是過程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并以內(nèi)部定向，關(guān)心機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理。公共管理公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.2“公共部門”和“公共物品”公共部門公共部門是公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義上的公共部門包括政府機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義上的公共部門僅包括政府機(jī)構(gòu)以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。第三部門第三部門主要是一些從事公益事業(yè)的組織，第三部門市場(chǎng)化程度較低或非市場(chǎng)化，第三部門為社會(huì)提供的產(chǎn)品也往往是一種公共物品或“準(zhǔn)”公共物品，投資主體或提供資源的主體也主要是政府。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.2“公共部門”和“公共物品”將政府的基本職能概括為提供公共物品（publicgoods），這幾乎成為當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家的共識(shí)。公共物品的界定：1.“任何由集體或社會(huì)集團(tuán)決定，為了任何原因，通過集體組織提供的物品或服務(wù)?！薄伎材?.“與來自純粹的私有物品的效益不同，來自公共物品的效益牽涉到對(duì)一個(gè)人以上的不可分割的外部消費(fèi)效果。相比之下，如果一種物品能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格賣給不同的個(gè)人，而且對(duì)其他人沒有產(chǎn)生外部效果的話，那么，這種物品就是私人物品。公共物品常常要求集體行動(dòng)，而私有物品則可以通過市場(chǎng)被有效率地提供出來。”——《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（薩繆爾森）公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.2“公共部門”和“公共物品”3.“公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性的和排他性的物品。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對(duì)該物品的消費(fèi)之外。這些特征使得對(duì)公共物品的消費(fèi)進(jìn)行收費(fèi)是不可能的，因而私人提供者就沒有提供這種物品的積極性。”——《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》

由此可見，公共物品是指具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.2“公共部門”和“公共物品”公共物品可以從不同的角度來加以劃分。1.分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。凡是能嚴(yán)格滿足消費(fèi)上的非排他性等特征的物品都是純公共物品。凡是不能嚴(yán)格滿足消費(fèi)上的非排他性等特征的物品都是準(zhǔn)公共物品。2.分為有形的公共物品（硬公共物品）和無形的公共物品（軟公共物品）。有形的或“硬”的公共物品是指看得見、摸得著的公共物品，無形的或“軟”的公共物品主要是指政府所提供的法律、政策和制度一類的服務(wù)。3.分為全國性的公共物品和地方性的公共物品。全國性的公共物品是指由國家或中央政府提供的物品和服務(wù)，地方性的公共物品是指由地方政府所提供的物品或服務(wù)。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.3“公共管理”與“私人管理”公共管理在許多重要的方面是與私人管理存在著差別的。按照西方學(xué)者的概括，這些差別主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第一，公共管理與私人管理的使命不同。第二，公共管理的效率意識(shí)不強(qiáng)。第三，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。第四，公共部門的人事管理系統(tǒng)更復(fù)雜和嚴(yán)格。第五，公共部門具有明顯的政治性或公共性。1.1公共管理及其相關(guān)概念1.1.4“治理”和“善治”“治理”及“善治”日益成為公共管理的核心概念。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材治理問題是20世紀(jì)90年代以來國際社會(huì)科學(xué)界尤其是公共管理界研究的熱點(diǎn)之一。治理可泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。有最小國家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社會(huì)—控制系統(tǒng)和自組織網(wǎng)絡(luò)等六種不同的用法。20世紀(jì)90年代后，世界銀行提出了“善治”的口號(hào)，合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府構(gòu)成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)力的主要標(biāo)準(zhǔn)。1.2西方公共管理學(xué)的范式變化在百余年的發(fā)展歷程中，西方公共部門尤其是政府管理研究領(lǐng)域經(jīng)歷了多次“范式”的變化——從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到“新公共行政學(xué)”與政策科學(xué)再到“新公共管理”以及公共治理的轉(zhuǎn)換。1.2.1傳統(tǒng)的公共行政學(xué)西方公共行政學(xué)的思想基礎(chǔ)則是由伍德羅·威爾遜和馬克斯·韋伯(MaxWeber)等人所奠定的。威爾遜的行政學(xué)思想是建立在政治與行政劃分的基礎(chǔ)上的。馬克斯·韋伯的官僚制（科層制）理論構(gòu)成西方公共行政學(xué)的另一個(gè)思想基礎(chǔ)。此外，公共行政學(xué)的形成也受到了（工商）管理學(xué)的強(qiáng)烈影響，即受到20世紀(jì)一二十年代的科學(xué)管理學(xué)派的示范性影響。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.2西方公共管理學(xué)的范式變化1.2.1傳統(tǒng)的公共行政學(xué)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)主要以狹義政府（行政機(jī)關(guān)）及其行政管理活動(dòng)作為研究對(duì)象。公共行政學(xué)的傳統(tǒng)或“范式”的特征有以下幾個(gè)方面：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第一，公共行政學(xué)研究對(duì)象及主題涉及組織原理、官僚體制、人事行政、財(cái)務(wù)行政、行政法規(guī)、行政職能、行政原則、行政方法、行政效率等主題。第二，公共行政學(xué)主要采用制度或法理的研究方法或途徑，并以正式的政府組織（官僚體制）作為研究的主要領(lǐng)域。第三，就其理論基礎(chǔ)來說，傳統(tǒng)行政學(xué)堅(jiān)持政治—行政二分法觀點(diǎn)，國家或政府的職能及過程被一分為二。第四，公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以效率原則作為最高標(biāo)準(zhǔn)。1.2西方公共管理學(xué)的范式變化1.2.2“新公共行政學(xué)”與政策科學(xué)范式

20世紀(jì)60年代中期以后，出現(xiàn)了兩種取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的嘗試：一種是以弗雷德里克森(HGFrederickson)等人為代表的“新公共行政學(xué)”(NewPublicAdministration)，它強(qiáng)調(diào)一種民主取向的公共行政學(xué)。另一種是政策分析(PolicyAnalysis）或政策科學(xué)（PublicSciences)。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.2西方公共管理學(xué)的范式變化1.2.3“新公共管理”范式

自20世紀(jì)70年代開始，西方公共管理的理論與實(shí)踐發(fā)生了深刻的變化，特別是出現(xiàn)了聲勢(shì)浩大的公共部門改革或政府改革浪潮（“新公共管理”“管理主義”“重塑政府”或“企業(yè)化政府”運(yùn)動(dòng)）。在過去的一二十年，公共管理的實(shí)踐進(jìn)入了所謂“后新公共管理”的時(shí)代。在這種背景下，發(fā)端于20世紀(jì)末的“公共治理”“新治理”“網(wǎng)絡(luò)治理”和“新公共服務(wù)”一類的理論及研究視角或途徑流行起來，以至于可以說出現(xiàn)了“公共治理”及“公共服務(wù)”的新范式。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材學(xué)科發(fā)展的機(jī)遇巨大的現(xiàn)實(shí)與理論需求促進(jìn)了我國公共管理學(xué)科的迅速發(fā)展。學(xué)術(shù)研究的進(jìn)展學(xué)科社會(huì)建制的成熟近10年來，本領(lǐng)域發(fā)表的論文和其他研究成果數(shù)量有了顯著增加。學(xué)科社會(huì)建制即學(xué)科的制度化建設(shè)。成果應(yīng)用的加強(qiáng)目前，我國公共管理研究機(jī)構(gòu)以及學(xué)者活躍在黨和政府決策的各個(gè)領(lǐng)域，1.3中國公共管理學(xué)的研究現(xiàn)狀公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.3中國公共管理學(xué)的研究現(xiàn)狀目前我國公共管理學(xué)科的教學(xué)與研究較為突出的問題包括：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第三，理論建構(gòu)及學(xué)術(shù)創(chuàng)新不足。第一，學(xué)科研究范式的不成熟。第二，嚴(yán)謹(jǐn)研究方法的缺乏。第四，學(xué)科的本土化有待加強(qiáng)。問題1.4為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界1.4.1對(duì)作為一個(gè)學(xué)科的公共管理學(xué)的三種不同理解公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材一是將“公共管理學(xué)”等同于“公共行政學(xué)”，這種用法常見于日常公共部門管理活動(dòng)中，也來自堅(jiān)持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學(xué)者們。二是把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科。三是將公共管理學(xué)看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。1.4為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界1.4.2公共管理學(xué)的對(duì)象與性質(zhì)公共管理學(xué)可以被界定為一門綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來研究公共事務(wù)管理，即公共組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué)科。公共管理的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效地提供公共服務(wù)。公共管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)可以歸納為：第一，就研究對(duì)象與范圍來說，公共管理學(xué)把研究對(duì)象擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)(立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān))和非營(yíng)利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科、綜合性的特點(diǎn)。第三，公共管理學(xué)將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉薄９补芾韺W(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.4為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界第四，公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)沒有涉及的其他主題。第五，公共管理學(xué)既是實(shí)證的(重視經(jīng)驗(yàn)研究，從經(jīng)驗(yàn)中汲取知識(shí))，又是規(guī)范的(提倡研究“應(yīng)該不應(yīng)該”的問題，用以規(guī)范公共管理行為)。第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實(shí)踐尤其是國家或政府治理變革的實(shí)踐基礎(chǔ)上，是從這種實(shí)踐中產(chǎn)生的新理論范式，反過來成為指導(dǎo)這種實(shí)踐的模式。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.4為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界1.4.3公共管理學(xué)的主題范圍從二級(jí)學(xué)科或?qū)I(yè)設(shè)置的角度，1996年公布的我國公共管理一級(jí)學(xué)科下設(shè)行政管理、社會(huì)保障、教育經(jīng)濟(jì)與管理、社會(huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理、土地資源管理五個(gè)二級(jí)學(xué)科或?qū)I(yè)。筆者主張將公共管理劃分為公共組織理論、政府改革與治理、公共政策分析、財(cái)政預(yù)算與管理、公共部門人力資源管理、公共部門戰(zhàn)略管理、公共部門績(jī)效管理、公共部門管理倫理、非營(yíng)利（第三部門）管理、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、危機(jī)管理（應(yīng)急管理）、社會(huì)管理（社會(huì)政策）、公共服務(wù)管理、公共管理與法律、比較和國際公共行政、數(shù)據(jù)管理與研究方法、政府間關(guān)系、政府工具、司法行政、政治管理等相對(duì)獨(dú)立的主題領(lǐng)域或分支。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1.4為公共管理學(xué)的學(xué)科劃界1.4.4公共管理學(xué)的研究途徑公共行政學(xué)在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。公共管理學(xué)是一個(gè)跨學(xué)科、綜合性的研究領(lǐng)域，它可以有不同的研究途徑、方法或觀點(diǎn)。美國學(xué)者戴維·Ｈ.羅森布魯姆認(rèn)為，公共行政學(xué)的研究有三種主要的研究途徑：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材管理途徑法律途徑政治途徑1.5公共管理學(xué)科發(fā)展前瞻1.5.1為公共管理學(xué)“劃界”公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材為公共管理學(xué)“劃界”就是要弄清公共管理的學(xué)科性質(zhì)，限定研究范圍，梳理核心的研究領(lǐng)域和提煉重要主題。公共管理學(xué)或公共行政學(xué)是一個(gè)跨學(xué)科而又分散的知識(shí)領(lǐng)域，許多學(xué)科為其發(fā)展做出貢獻(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為，有兩個(gè)核心議題貫穿公共行政學(xué)發(fā)展歷史的始終：一是公私部門的異同以及公共行政區(qū)別于工商管理的特點(diǎn)；二是政治—行政的分界。1.5公共管理學(xué)科發(fā)展前瞻1.5.2引入多樣化的研究方法公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材針對(duì)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)研究方法的問題，學(xué)界應(yīng)該加強(qiáng)公共管理研究方法論的探索，引入多樣化的研究方法和分析技術(shù)，這包括從問題或假說的提出到理論的形成、檢驗(yàn)和發(fā)展的整個(gè)研究過程所使用的基本方法及技術(shù)。當(dāng)前，要特別關(guān)注大數(shù)據(jù)和智能化時(shí)代來臨及其所引起的思維方式與認(rèn)知方式的革命性變