公共經(jīng)濟(jì)學(xué)教程 課件 第3章-公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)；第4章-政府的經(jīng)濟(jì)職能

第3章公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)

2/46引子美國(guó)評(píng)論家蒂茨（Tietz,1968）寫(xiě)道：（轉(zhuǎn)引巴頓《城市經(jīng)濟(jì)學(xué)》1976，商務(wù)1984。）現(xiàn)代城市居民生活在公共醫(yī)院，在公立的學(xué)校和大學(xué)受教育，生活中的不少時(shí)間用在搭乘公共交通工具上，通過(guò)郵局和半公營(yíng)的電話系統(tǒng)通訊，飲用公營(yíng)的水，經(jīng)由公共的污染處理系統(tǒng)清除垃圾，讀公立圖書(shū)館里的書(shū)，在公園里野餐，受公安、消防、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的保護(hù)，最后死在公立醫(yī)院，可能還安葬在公墓里。盡管是思想保守的人，他每天的生活也難以避免是同政府以及許多地方公共服務(wù)的決策息息相關(guān)。3/46什么是公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)呢？西方經(jīng)濟(jì)學(xué)將所有的經(jīng)濟(jì)主體分為公共部門(mén)（PublicSector）和私人部門(mén)（PrivateSector）兩大類(lèi)，并認(rèn)為公共部門(mén)是指政府及其附屬物，私人部門(mén)是指企業(yè)和家庭。公共部門(mén)的存在和規(guī)模擴(kuò)張會(huì)減少可供私人部門(mén)使用的經(jīng)濟(jì)資源，公共部門(mén)的行為會(huì)直接或間接影響私人部門(mén)的經(jīng)濟(jì)行為，進(jìn)而影響整個(gè)社會(huì)的資源配置和使用效率。4/46目錄1234公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)的內(nèi)涵

公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)的外延

公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)的性質(zhì)

公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)的分類(lèi)

5公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)的基本經(jīng)濟(jì)問(wèn)題

5/463.1公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)的內(nèi)涵

3.1.1公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)的含義?？怂梗℉icks，1904-1989）定義：公共部門(mén)是指這樣一種提供服務(wù)和產(chǎn)品的部門(mén)，其所提供服務(wù)和產(chǎn)品的范圍與種類(lèi)不是由消費(fèi)者的直接愿望決定的，而是由政府機(jī)構(gòu)決定的，在民主社會(huì)，是由公民的代表來(lái)決定的。6/46斯蒂格利茨（Stiglitz，1943-）則通過(guò)區(qū)別公共部門(mén)與私人部門(mén)的概念來(lái)定義公共部門(mén)，他認(rèn)為公共部門(mén)與私人部門(mén)的重要區(qū)別在于兩個(gè)方面：一是經(jīng)營(yíng)公共部門(mén)的負(fù)責(zé)人所擁有職務(wù)的合法性直接或間接從政治選舉過(guò)程中產(chǎn)生；二是政府被賦予一定的強(qiáng)制力，這種權(quán)利是私人機(jī)構(gòu)所沒(méi)有的，簡(jiǎn)單地講，公共部門(mén)與私人部門(mén)的核心差異在于其是否擁有合法的強(qiáng)制力，政府是社會(huì)中唯一可以合法使用暴力的機(jī)關(guān)。

7/46我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為，公共部門(mén)是社會(huì)共同設(shè)置的、為社會(huì)公眾服務(wù)的機(jī)構(gòu)，它有廣義和狹義之分。廣義的公共部門(mén)既包括政府性公共組織（各級(jí)政府部門(mén)、各種公營(yíng)企業(yè)、公用事業(yè)部門(mén)等），也包括非政府性公共組織（各類(lèi)社會(huì)政治組織、民間公共團(tuán)體等）；狹義的公共部門(mén)僅指政府性公共組織，即預(yù)算管理下的各種政府部門(mén)。8/46公共部門(mén)的具體含義：公共部門(mén)是相對(duì)于私人部門(mén)的一種重要的組織體系，以公共權(quán)力為基礎(chǔ)。公共組織存在的合法性受到公眾的信任與支持，它們依法管理社會(huì)公共事務(wù)，不以市場(chǎng)取向或盈利為目的，其目標(biāo)是謀取社會(huì)的公共利益，對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，它不偏向于某個(gè)個(gè)人、政黨或集團(tuán)的特殊利益。因此，其產(chǎn)出是維持社會(huì)存在與發(fā)展的公共產(chǎn)品、公共秩序與安全、社會(huì)價(jià)值的分配。從這個(gè)角度出發(fā)，公共部門(mén)是指被國(guó)家授予公共權(quán)力，并以社會(huì)的公共利益為組織目標(biāo)，管理各項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù)，向全體社會(huì)成員提供法定服務(wù)的政府組織。其中，政府是公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)的最主要成員。9/463.1.2公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)與私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)的區(qū)別1．產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)不同。私人部門(mén)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)是私有產(chǎn)權(quán)，公共部門(mén)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)是公共產(chǎn)權(quán)。私有產(chǎn)權(quán)與公共產(chǎn)權(quán)的最大不同，就在于其產(chǎn)權(quán)邊界是否清晰，是否可以細(xì)分。由于界定產(chǎn)權(quán)需要一定的成本，因此，只有當(dāng)界定產(chǎn)權(quán)的收益大于成本時(shí)，產(chǎn)權(quán)界定才具有經(jīng)濟(jì)意義。對(duì)于那些產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目如果界定產(chǎn)權(quán)反而會(huì)使成本大于收益，自然就成為公共產(chǎn)權(quán)。10/462．動(dòng)力與約束機(jī)制。私人部門(mén)的行為目的是私人利益最大化，亦即消費(fèi)者在收入約束下效用最大化，生產(chǎn)者在資本約束下的利潤(rùn)最大化。公共部門(mén)的行為目的是公共利益最大化，相應(yīng)地，其預(yù)算約束是全社會(huì)擁有的資源。表面上看，兩者的區(qū)別僅僅表現(xiàn)為“公”與“私”，但由此而引起的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑和行為特征大相徑庭。11/463．決策方式。產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的區(qū)別必然導(dǎo)致決策（即行使產(chǎn)權(quán)）方式的區(qū)別。私人部門(mén)由于建立在私有產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，其決策權(quán)必然是分散地、自主地行使。而公共部門(mén)由于建立在公共產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，其決策權(quán)必然只能集中行使；至于決策形成過(guò)程，則是通過(guò)公共決策機(jī)制（行政體制）規(guī)定的。12/464．交易機(jī)制。私人部門(mén)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制，產(chǎn)權(quán)通過(guò)有償方式在私人部門(mén)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，這種有償讓渡確保了產(chǎn)權(quán)對(duì)行為主體的有效激勵(lì)與約束，從而使私人部門(mén)的資源配置至少在微觀上具有效率。而公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的交易機(jī)制一般是非市場(chǎng)機(jī)制，產(chǎn)權(quán)的讓渡可以無(wú)償?shù)剡M(jìn)行。一方面，它無(wú)償?shù)貜乃饺瞬块T(mén)取得一定的資源，另一方面，它又無(wú)償?shù)靥峁┕蚕M(fèi)的商品與服務(wù)。13/463.2公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)的外延3.2.1三大部門(mén)的分類(lèi)與區(qū)別從研究不同社會(huì)部門(mén)管理規(guī)律的視角出發(fā)，美國(guó)學(xué)者萊斯特·塞拉蒙（LesterSalamon）用“政府部門(mén)——營(yíng)利部門(mén)——非營(yíng)利部門(mén)”的“三元模式”將整個(gè)社會(huì)部門(mén)區(qū)分為三大部門(mén)，亦即通常意義上所說(shuō)的“第一部門(mén)”、“第二部門(mén)”和“第三部門(mén)”。第一部門(mén)第二部門(mén)第三部門(mén)公益私益志愿強(qiáng)制圖3-1社會(huì)領(lǐng)域關(guān)于公共部門(mén)的分類(lèi)14/46在現(xiàn)實(shí)生活中，存在著三類(lèi)不同的部門(mén)（如表3-1所示）。第一部門(mén)為政府組織，即純粹的公共部門(mén)，主要包括政府及其附屬機(jī)構(gòu)，如各級(jí)政府和各委辦局、法院、環(huán)保、氣象、學(xué)校、醫(yī)院等公立機(jī)構(gòu)。它是以服務(wù)公共利益并不以營(yíng)利為目的，提供的是純粹公共產(chǎn)品，政府的活動(dòng)對(duì)所轄區(qū)的公民都會(huì)發(fā)生巨大影響，追求的是國(guó)家利益或者是行政區(qū)域利益最大化。第二部門(mén)為工商企業(yè)，即純粹的私人部門(mén)，它提供的公共產(chǎn)品是純粹的私人產(chǎn)品，是以實(shí)現(xiàn)私人利益最大化為目標(biāo)，為了盈利根據(jù)消費(fèi)者的需要組織經(jīng)濟(jì)資源，展開(kāi)種種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織；第三部門(mén)是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門(mén)，即非營(yíng)利組織，它是以會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)、民間捐款或政府財(cái)政撥款等非營(yíng)利性收入從事前兩者無(wú)力、無(wú)法或無(wú)意作為的社會(huì)公共事業(yè)，提供的是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。15/46因素部門(mén)第一部門(mén)（公共組織）第二部門(mén)（私人組織）第三部門(mén)（非營(yíng)利組織）環(huán)境市場(chǎng)市場(chǎng)由監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成人們的購(gòu)買(mǎi)行為決定了市場(chǎng)市場(chǎng)由監(jiān)督機(jī)構(gòu)和委托人的購(gòu)買(mǎi)行為構(gòu)成提供同一服務(wù)的組織相互合作為提供某項(xiàng)服務(wù)相互競(jìng)爭(zhēng)相互默認(rèn)或談判而達(dá)成各自只為某一特定市場(chǎng)區(qū)域提供服務(wù)的協(xié)議資金來(lái)源依賴財(cái)政撥款（免費(fèi)服務(wù)）資金來(lái)源依賴于收費(fèi)資金來(lái)源既依賴財(cái)政撥款，又依賴于服務(wù)收費(fèi)和稅金市場(chǎng)信號(hào)弱市場(chǎng)信號(hào)清晰有的市場(chǎng)信號(hào)清晰，有的模糊交易制約指令和義務(wù)限制了自主權(quán)和靈活性自主權(quán)和靈活性只受到法律和內(nèi)部多數(shù)人意見(jiàn)的限制簽約限制了自主權(quán)和靈活性（例如，醫(yī)院的醫(yī)生、表演藝術(shù)中心的用戶）所有者公民經(jīng)常以所有者身份向組織及其執(zhí)行提出期望和要求；無(wú)所不在的利益相關(guān)者所有權(quán)屬于股東，他們的利益可以用財(cái)務(wù)指標(biāo)來(lái)衡量；除了股東之外，幾乎沒(méi)有利益相關(guān)者所有權(quán)屬于促進(jìn)了他們利益的使用者（如醫(yī)院的醫(yī)生）；許多利益相關(guān)者組織程序目標(biāo)長(zhǎng)期和短期目標(biāo)不斷變化、復(fù)雜、相互沖突且難以界定清楚的、大家認(rèn)同的目標(biāo)多重長(zhǎng)期目標(biāo)，很難將它們按照優(yōu)先順序排列，使得短期目標(biāo)不清權(quán)力限制政府控制下的機(jī)構(gòu)管理基本不受外界影響的機(jī)構(gòu)管理權(quán)威控制下的機(jī)構(gòu)管理表3-1三大部門(mén)的具體區(qū)別

16/463.2.2公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)的構(gòu)成狹義的公共部門(mén)僅僅包括第一部門(mén)的范疇，即政府部門(mén)及其附屬物，是指通過(guò)政治程序設(shè)立的、在特定的區(qū)域范圍內(nèi)獨(dú)立行使立法、行政、司法權(quán)的實(shí)體。廣義的公共部門(mén)可以看做除了第二部門(mén)（市場(chǎng)）之外的社會(huì)領(lǐng)域的其他組成部分，即第一部門(mén)以及包括公共企業(yè)和某些第三部門(mén)在內(nèi)的組織的綜合體。亦即廣義的公共部門(mén)不僅包括政府部門(mén)及其附屬機(jī)構(gòu)，而且包括各個(gè)企事業(yè)部門(mén)。前者主要包括行使國(guó)家權(quán)力的各類(lèi)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位；后者主要包括由中央銀行和政府擁有的商業(yè)銀行等金融公共企業(yè)和政府出資興辦的保險(xiǎn)、證券等非金融公共企業(yè)（見(jiàn)圖3-2）。17/46公共部門(mén)政府部門(mén)公共企業(yè)部門(mén)職能機(jī)關(guān)事業(yè)單位金融公共企業(yè)非金融公共企業(yè)圖3-2廣義公共部門(mén)的構(gòu)成18/46就業(yè)部門(mén)年份公共管理和社會(huì)組織[1]教育業(yè)衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)福利業(yè)科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)200620082010201220141257.51328.81415.61528.61585.11448.01481.91517.41567.21602.7466.8501.2562.6639.5703.9193.0201.6219.6232.5224.8165.4172.8189.9208.9211.9

[1]公共管理與社會(huì)組織主要包括中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)構(gòu)、人民政協(xié)和民主黨派、群眾社團(tuán)、社會(huì)團(tuán)體、宗教組織等。表3-2我國(guó)主要國(guó)有公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)的就業(yè)人數(shù)（單位：萬(wàn)人）

19/463.3公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)的性質(zhì)3.3.1公共部門(mén)的合法性私人部門(mén)的經(jīng)營(yíng)管理或由所有者自己來(lái)承擔(dān)，或由公司股東們指定代理者。而公共部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)者則主要通過(guò)政治選舉產(chǎn)生，或是由政治當(dāng)選人任命的方式來(lái)產(chǎn)生。正是由于公共部門(mén)的產(chǎn)生建立在政治選舉方式基礎(chǔ)上，才使得它所擁有的權(quán)力具有合法性，才能獲得超越私人部門(mén)的權(quán)威，并可以對(duì)私人部門(mén)的活動(dòng)進(jìn)行管理。公共部門(mén)的合法性在日常運(yùn)行中主要體現(xiàn)在公共部門(mén)的權(quán)力由法律規(guī)定并依法授予，同時(shí)也必須按法律相關(guān)規(guī)定行使權(quán)力而不得濫用職權(quán)；如果違反法律，必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，在工作中要接受公眾、司法和立法機(jī)關(guān)的合法監(jiān)督等。

20/463.3.2狹義公共部門(mén)擁有強(qiáng)制力狹義公共部門(mén)的公共權(quán)力產(chǎn)生于社會(huì)，并凌駕于社會(huì)，因此其具有的權(quán)力具有明顯的強(qiáng)制性。其強(qiáng)制力是以其合法性和社會(huì)成員自愿遵守為基礎(chǔ)的，這也就意味著它可以做很多私人部門(mén)無(wú)法做到的事。如它可以向全體社會(huì)成員征稅，并運(yùn)用強(qiáng)制力對(duì)那些不按規(guī)定納稅者給予處罰；可以制定一些基本行為規(guī)范，要求人們遵守，如交通規(guī)則、治安條例等，違反者將受到嚴(yán)厲制裁。在必要時(shí)，它還能夠限制一個(gè)人的人身自由，如對(duì)犯罪分子的羈押。正如阿爾蒙德所說(shuō)：“政治體系不是制定和實(shí)施規(guī)章的惟一系統(tǒng)。但是，政治體系制定的規(guī)章實(shí)施是靠強(qiáng)制來(lái)支持的?！?1/463.3.3公共部門(mén)具有普遍性公共部門(mén)的強(qiáng)制力不是針對(duì)個(gè)別人或某個(gè)群體，而是針對(duì)全體社會(huì)成員和組織。公共部門(mén)是一個(gè)面向全體社會(huì)成員的普遍性組織，每一個(gè)社會(huì)成員都有資格消費(fèi)公共部門(mén)提供的產(chǎn)品和服務(wù)，如良好的社會(huì)治安、強(qiáng)大的國(guó)防、方便的道路交通等，每個(gè)社會(huì)成員都可以從中受益。另一方面，公共部門(mén)的強(qiáng)制力同樣也帶有普遍性，無(wú)論身份、職業(yè)、社會(huì)地位有什么差異，都受到來(lái)自公共部門(mén)（主要是政府）所制定法律和規(guī)章強(qiáng)制力的約束。22/463.3.4公共部門(mén)的惟一性對(duì)個(gè)人和社會(huì)來(lái)說(shuō)，公共部門(mén)是惟一的。在一些實(shí)行多黨制國(guó)家，經(jīng)常是不同黨派輪流上臺(tái)執(zhí)政，執(zhí)政者可能會(huì)變更；有時(shí)由于社會(huì)的動(dòng)亂和變遷，也存在當(dāng)前的執(zhí)政者可能被替代的情況。此時(shí)公共部門(mén)會(huì)出現(xiàn)人員更迭，但無(wú)論人員如何變換，最終在一個(gè)社會(huì)中不會(huì)有兩個(gè)公共部門(mén)并存。新的公共部門(mén)的出現(xiàn)，只能是對(duì)原公共部門(mén)的繼承或替代，不可能同時(shí)存在兩套公共部門(mén)的組織體系。因此，對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，無(wú)論是政黨競(jìng)選，還是社會(huì)變動(dòng)，最終只能面對(duì)一個(gè)處于壟斷地位的公共部門(mén)。也正是由于公共部門(mén)是惟一的，就更加增強(qiáng)了它的強(qiáng)制力，無(wú)論是否愿意，社會(huì)成員都只能接受它的管理，享用它提供的產(chǎn)品和服務(wù)。23/463.3.5公共部門(mén)的非營(yíng)利性公共部門(mén)在整個(gè)社會(huì)中承擔(dān)的是政權(quán)組織和社會(huì)管理的任務(wù)，它的存在是為了給社會(huì)提供優(yōu)秀的公共產(chǎn)品，幫助社會(huì)更好的運(yùn)轉(zhuǎn)，具有非營(yíng)利性。它運(yùn)行的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益，而私人部門(mén)的行為則是為實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。兩者之間有著本質(zhì)的差異，公共部門(mén)追求的并非利潤(rùn)最大化，而是社會(huì)安定、和諧與發(fā)展。從另一個(gè)角度來(lái)考慮，如果公共部門(mén)具有營(yíng)利性，而同時(shí)它又是一個(gè)具有強(qiáng)制力、處于壟斷地位、具有社會(huì)普遍性的組織，可以想象，整個(gè)社會(huì)的優(yōu)秀資源將會(huì)全部被吸納到公共部門(mén)里面，而其它組織則無(wú)法生存或發(fā)展，那將是一場(chǎng)災(zāi)難，這樣的組織顯然與整個(gè)社會(huì)將無(wú)法共存。需要指出的是，公共部門(mén)的非營(yíng)利性是其整體意義上的屬性特征，對(duì)于公共部門(mén)的某個(gè)特定組成部分，如國(guó)有企業(yè)卻并不如此。24/463.3.6公共部門(mén)行為的法治化在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，私人部門(mén)和公共部門(mén)都要處于法律的約束之下，都不能超越法律的規(guī)范來(lái)行動(dòng)。公共部門(mén)行為的法治化包括：公共部門(mén)的權(quán)力由法律規(guī)定并依法授予；必須按法律規(guī)定行使權(quán)力；如果違反法律，必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；要接受公眾、司法和立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督等。與私人部門(mén)相比，公共部門(mén)的法治化對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有著更為重要的意義。因?yàn)?，只有公共部門(mén)行為實(shí)現(xiàn)了法治化，才會(huì)清晰地界定公共部門(mén)和私人部門(mén)，即政府與市場(chǎng)的關(guān)系，才能將它擁有的壟斷性強(qiáng)制力約束在合理的范圍內(nèi)，從而保障市場(chǎng)能夠健康地運(yùn)行和發(fā)展。25/463.4公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)的分類(lèi)3.4.1公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)的一般分類(lèi)從活動(dòng)范圍看，公共部門(mén)包括所有不屬于私人部門(mén)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。從行為主體看，廣義公共部門(mén)的行為主體是政府部門(mén)和公共企業(yè)部門(mén)。從配置機(jī)制看，公共部門(mén)被看作為不同于市場(chǎng)機(jī)制的另一種配置機(jī)制。從預(yù)算歸屬看，公共部門(mén)包括所有非私人預(yù)算的領(lǐng)域，或者說(shuō)，凡是實(shí)行公共預(yù)算或預(yù)算來(lái)源于政府的部門(mén)，都可以劃入公共部門(mén)。26/463.4.2公共產(chǎn)品供給主體視角下的公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)分類(lèi)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中公共產(chǎn)品的供給者是多元的，公共經(jīng)濟(jì)的主體已呈現(xiàn)多中心趨勢(shì)，政府已不再是公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的唯一主體，私人部門(mén)、社區(qū)、第三部門(mén)和國(guó)際組織等都已廣泛參與到公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中，成為公共經(jīng)濟(jì)的主體。公共經(jīng)濟(jì)主體政府私人部門(mén)社區(qū)第三部門(mén)國(guó)際組織事業(yè)單位職能機(jī)關(guān)公司或企業(yè)個(gè)人或家庭政府間國(guó)際組織非政府間國(guó)際組織圖3-3公共經(jīng)濟(jì)主體的分類(lèi)

27/461．政府政府是公共產(chǎn)品提供的主體，包括中央政府和各級(jí)地方政府。中央政府主要負(fù)責(zé)涉及全國(guó)范圍內(nèi)公共產(chǎn)品的提供，如國(guó)防、外交、全國(guó)性的公共設(shè)施及一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所必需的制度、規(guī)則以及框架的制定等。地方政府主要負(fù)責(zé)涉及本地區(qū)公共產(chǎn)品的提供及按照國(guó)家統(tǒng)一的法律和政策，制定和實(shí)施地區(qū)性經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方針、政策及規(guī)劃等。同時(shí)，政府也由一系列職能部門(mén)組成，每個(gè)政府部門(mén)按分工相應(yīng)負(fù)責(zé)某類(lèi)公共產(chǎn)品（如社會(huì)治安、教育、科技、公共衛(wèi)生與保健等）的提供。28/462．私人部門(mén)傳統(tǒng)的理論將私人部門(mén)完全排斥在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)之外，可能并不十分恰當(dāng)，作為私人部門(mén)的廠商目前為了非營(yíng)利目的而生產(chǎn)公共產(chǎn)品的現(xiàn)象盡管不是主流，但也已相當(dāng)普遍。其原因可能有這樣幾個(gè)方面：（1）廠商生產(chǎn)公共產(chǎn)品是自身價(jià)值的體現(xiàn)，一些私人廠商在取得經(jīng)濟(jì)成就之后愿意回報(bào)社會(huì)，當(dāng)資本積累到一定規(guī)模，自身的生產(chǎn)和消費(fèi)都需要緩沖的時(shí)候，將一部分或一些盈利外溢于社會(huì)，既可獲得好名聲，贏得人們的尊重，滿足精神上的需求，又不影響自己的經(jīng)濟(jì)利益。廠商對(duì)這些公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，如捐贈(zèng)一所學(xué)校、造一座橋梁、承包一片社區(qū)綠地之類(lèi)的事，還是愿意干的。29/46（2）間接服務(wù)于經(jīng)濟(jì)利益，但這種經(jīng)濟(jì)利益并不具有可預(yù)見(jiàn)性或必然性，只能說(shuō)可為經(jīng)濟(jì)利益的獲得做一些鋪墊。對(duì)廠商而言能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益最好，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益也無(wú)傷大雅。這時(shí)的廠商從理論上說(shuō)較前更熱衷于這些活動(dòng)：捐錢(qián)捐物，做個(gè)公益廣告，支持公益性演出，資助醫(yī)生到社區(qū)義務(wù)看診等，既可擴(kuò)大企業(yè)影響，改善企業(yè)形象，又可在社區(qū)內(nèi)推銷(xiāo)相關(guān)方面的業(yè)務(wù)。（3）為企業(yè)未來(lái)服務(wù)，到學(xué)校設(shè)獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金，免費(fèi)為大中專學(xué)生建實(shí)驗(yàn)基地，資助在企業(yè)建博士后流動(dòng)站，并與個(gè)人簽訂今后科研成果轉(zhuǎn)讓協(xié)議、人才流動(dòng)的協(xié)議等。這些活動(dòng)總體來(lái)說(shuō)既不一定能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益，但也有可能對(duì)企業(yè)今后的發(fā)展有利。30/46案例——

私人提供公共產(chǎn)品：政府募集私人資金修古橋視頻131/463．社區(qū)社區(qū)是進(jìn)行一定的社會(huì)活動(dòng)，具有某種互動(dòng)關(guān)系和共同文化維系力的人類(lèi)群體及其活動(dòng)區(qū)域。社區(qū)作為一個(gè)獨(dú)立的公共經(jīng)濟(jì)主體，必然有它不同于政府和私人企業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征。它提供公共產(chǎn)品的特點(diǎn)在于，社區(qū)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)是基于生活聚集區(qū)居民的實(shí)際需要，由居民根據(jù)協(xié)商原則集資完成，居民繳納的資金并不出于利潤(rùn)的目的。32/46社區(qū)與政府參與公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的區(qū)別主要表現(xiàn)在：首先，社區(qū)不具有強(qiáng)制性和普遍性，而具有自愿基礎(chǔ)上的契約性。其次，從資金的來(lái)源來(lái)看，政府主要通過(guò)稅收籌集資金；社區(qū)則通過(guò)居民自愿籌集資金。再次，社區(qū)通過(guò)自愿協(xié)商和產(chǎn)前契約使居民的個(gè)人偏好能夠較好地顯示出來(lái)；而政府與個(gè)人之間的一對(duì)多的關(guān)系無(wú)法真實(shí)地表達(dá)每個(gè)人的偏好。最后，政府向全體國(guó)民提供公共產(chǎn)品，而社區(qū)僅僅向社區(qū)內(nèi)的人員提供。因此，社區(qū)在一定范圍內(nèi)能使公共產(chǎn)品具有排他性，成本——收益偏離不大。33/46作為公共經(jīng)濟(jì)主體之一，社區(qū)供給公共產(chǎn)品有一種的特殊的方式——自愿供給，自愿者要么自愿付出時(shí)間，要么自愿付出金錢(qián)，為社區(qū)提供公共產(chǎn)品。如在美國(guó)，沿海和救生艇的服務(wù)是自愿供給的，許多醫(yī)療研究是靠捐贈(zèng)進(jìn)行的，許多劇院、交響樂(lè)團(tuán)、體育俱樂(lè)部也都是靠捐贈(zèng)維持的；而新加坡、臺(tái)灣等地市民自愿小組、義工等組織和個(gè)人提供助殘、消防安全、住宅安全、成人教育等公共服務(wù)。34/464．第三部門(mén)總體來(lái)看，第三部門(mén)是介于第一部門(mén)（政府）、第二部門(mén)（企業(yè)）之間的組織或部門(mén)，主要包括志愿團(tuán)體、社會(huì)組織或民間協(xié)會(huì)等，具有組織性、自愿性、自治性、非營(yíng)利性等特征。由第三部門(mén)提供公共產(chǎn)品源自于一系列來(lái)自公民個(gè)人、政府以外以及政府本身的壓力。它反映了自20世紀(jì)70~80年代以來(lái)的一系列獨(dú)特的社會(huì)和技術(shù)的新的變化和特征，以及醞釀已久的對(duì)政府能力的信心危機(jī)。在傳統(tǒng)意義上，由政府或者國(guó)有企業(yè)提供公共產(chǎn)品是天經(jīng)地義的，特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，受到凱恩斯主義的影響，在世界范圍內(nèi)，政府或國(guó)有企業(yè)在提供公共產(chǎn)品中占了絕對(duì)的地位，人們無(wú)時(shí)無(wú)刻不在感受到政府的存在。但是，從70年代開(kāi)始，這種形勢(shì)發(fā)生了變化，由于市場(chǎng)和政府在提供公共產(chǎn)品上的無(wú)能或缺位、公民意識(shí)的覺(jué)醒以及信息技術(shù)的革命，第三部門(mén)發(fā)展迅猛，在文化、教育、研究、衛(wèi)生、醫(yī)院與健康、診所、危機(jī)防范、社會(huì)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、扶貧等各個(gè)領(lǐng)域，都能看到第三部門(mén)的身影。由于具有創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)、貼近基層優(yōu)勢(shì)、靈活優(yōu)勢(shì)和效率優(yōu)勢(shì)，第三部門(mén)已經(jīng)成為公共產(chǎn)品提供的重要主體之一。35/465．國(guó)際組織隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的不斷深入發(fā)展，世界各國(guó)之間的聯(lián)系越來(lái)越密切，國(guó)家之間的政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系也相互影響，相互作用，與此同時(shí)，國(guó)家之間會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。過(guò)去幾十年中，像自然災(zāi)害、環(huán)境污染、全球變暖、金融動(dòng)蕩等具有全球影響的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。對(duì)這些問(wèn)題，單個(gè)國(guó)家不愿而且往往也無(wú)力解決，并且這些問(wèn)題的解決都具有正外部性，所有國(guó)家都能夠從任何一個(gè)問(wèn)題的解決中獲得收益。聯(lián)合國(guó)在《執(zhí)行（聯(lián)合國(guó)千年宣言）的行進(jìn)圖》報(bào)告中指出，在全球領(lǐng)域，需要集中供給10類(lèi)公共產(chǎn)品：基本人權(quán)、對(duì)國(guó)家主權(quán)的尊重、全球公共衛(wèi)生、全球安全、全球和平、跨越國(guó)界的通信與運(yùn)輸體系、協(xié)調(diào)跨國(guó)界的制度基礎(chǔ)設(shè)施、知識(shí)的集中管理、全球公地的集中管理、多邊談判國(guó)際論壇的有效性。36/46據(jù)估計(jì)，每年由于全球公共產(chǎn)品供應(yīng)不足造成的損失不可估量。在一國(guó)之內(nèi)，公共產(chǎn)品由政府提供。政府獲得納稅人的稅收，從而為納稅人提供必要的公共產(chǎn)品。但是在世界范圍內(nèi)并不存在一個(gè)凌駕于各國(guó)之上的政府，至少不存在一個(gè)與民族國(guó)家政府具有同等權(quán)威或合法性的全球政府。那么，誰(shuí)來(lái)提供全球公共產(chǎn)品呢？37/46世界范圍內(nèi)存在的大量國(guó)際組織，這些國(guó)際組織是伴隨世界上國(guó)與國(guó)之間的關(guān)系越來(lái)越緊密，為解決國(guó)際各種問(wèn)題應(yīng)運(yùn)而生的一種非營(yíng)利性組織，它們提供的國(guó)際公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，比如國(guó)際貿(mào)易體系、國(guó)際法準(zhǔn)則、保護(hù)環(huán)境行動(dòng)、國(guó)際的人道主義救護(hù)以及國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)等等，都是為世界所需人群服務(wù)的，在一定范圍內(nèi)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。國(guó)際組織可以促進(jìn)國(guó)家間的合作，共同為全球或國(guó)際公共產(chǎn)品的供給融資。在世界范圍內(nèi)，聯(lián)合國(guó)、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、世界衛(wèi)生組織等國(guó)際組織在全球公共產(chǎn)品的供給中起了非常重要的作用。38/46公共經(jīng)濟(jì)主體的多中心趨勢(shì)對(duì)政府的治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重要影響。它意味著政府存在自身的限度，并不是公共經(jīng)濟(jì)的唯一主體，不是公共產(chǎn)品的唯一供給者，在政府之外還有其他公共經(jīng)濟(jì)主體的存在。正如文森特·奧斯特羅姆（Vin-centOstrom）所指出的，“每一公民都不由‘一個(gè)’政府服務(wù)，而是由大量的各不相同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)所服務(wù)。……大多數(shù)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)都有重要的私人成分”

。這意味著隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域自組織力量和自治程度的發(fā)展，政府作為公共領(lǐng)域壟斷者的單中心模式已經(jīng)發(fā)生改變，公共領(lǐng)域的治理已出現(xiàn)了多中心傾向。公共領(lǐng)域的多中心體制否認(rèn)了政府作為單中心治理者的合理性，認(rèn)為政府的作用是有限度的，主張建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)乃至國(guó)際社會(huì)多維框架下的多中心治理模式。39/46案例——

全球公共產(chǎn)品供給：《巴黎協(xié)定》開(kāi)放簽署

視頻240/463.5公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)的基本經(jīng)濟(jì)問(wèn)題根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，每個(gè)經(jīng)濟(jì)主體都必須解決三個(gè)基本經(jīng)濟(jì)問(wèn)題：生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)和為誰(shuí)生產(chǎn)。3.5.1生產(chǎn)什么首先，不同市場(chǎng)主體的選擇不同。

公共部門(mén)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)主體有三類(lèi)：既包括“非市場(chǎng)主體”的部門(mén)，如國(guó)防；又包括“市場(chǎng)主體”部門(mén)，如一般的國(guó)有企業(yè)；還包括“準(zhǔn)市場(chǎng)主體”的部門(mén)，如教育。對(duì)于“非市場(chǎng)主體”部門(mén)，生產(chǎn)什么的問(wèn)題完全取決于“公共選擇”的結(jié)果；對(duì)于“市場(chǎng)主體”部門(mén)，生產(chǎn)什么的問(wèn)題應(yīng)該由市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)來(lái)決定；對(duì)于“準(zhǔn)市場(chǎng)主體”部門(mén)，生產(chǎn)什么的問(wèn)題由“公共選擇”和市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)共同決定。41/46其次，不同產(chǎn)品的選擇不同。公共部門(mén)生產(chǎn)的產(chǎn)品包括公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和市場(chǎng)產(chǎn)品。公共產(chǎn)品如國(guó)防、公共安全；準(zhǔn)公共產(chǎn)品如教育、公共交通；市場(chǎng)產(chǎn)品如國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)的種種產(chǎn)品。不同產(chǎn)品的不同生產(chǎn)選擇途徑與不同的生產(chǎn)主體的不同生產(chǎn)選擇途徑相似。42/463.5.2如何生產(chǎn)首先，公共部門(mén)必須選擇生產(chǎn)主體。對(duì)于公共產(chǎn)品，公共部門(mén)可以選擇由公共部門(mén)的“非市場(chǎng)主體”部門(mén)生產(chǎn)，也可以選擇由公共部門(mén)的“市場(chǎng)主體”部門(mén)生產(chǎn)，甚至可以由私人部門(mén)生產(chǎn)；對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品也存在類(lèi)似的生產(chǎn)選擇問(wèn)題，如教育。有些公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品為符合社會(huì)價(jià)值原則必須由公共部門(mén)的“非市場(chǎng)主體”部門(mén)提供，如國(guó)防、公共安全和強(qiáng)制性的義務(wù)教育。這種生產(chǎn)主體的選擇同樣可以極大地影響社會(huì)的整體經(jīng)濟(jì)效益。例如，如果將強(qiáng)制性的義務(wù)教育交給公共部門(mén)的“市場(chǎng)主體”部門(mén)或私人部門(mén)生產(chǎn)的話，整個(gè)社會(huì)的教育范圍和教育水平將會(huì)發(fā)生根本性的變化，直至影響整個(gè)社會(huì)的發(fā)展水平。43/46其次，公共部門(mén)也必須選擇生產(chǎn)技術(shù)。這里涉及到公共部門(mén)的效率問(wèn)題與激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題。一方面，公共部門(mén)所提供的公共產(chǎn)品的價(jià)值由于缺乏市場(chǎng)價(jià)格而難以估計(jì)，尤其是公共部門(mén)提供的服務(wù)；另一方面，公共部門(mén)的目標(biāo)事實(shí)上是綜合目標(biāo)，像私人企業(yè)那樣用單一目標(biāo)衡量是不準(zhǔn)確的。這樣，公共部門(mén)所選擇的生產(chǎn)技術(shù)或管理方式就不能保證在經(jīng)濟(jì)意義上最有效。而最重要的，也是最復(fù)雜和難以處理的則是激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題。公共部門(mén)還可間接影響私人部門(mén)生產(chǎn)方式的選擇。如政府可以通過(guò)稅目和稅率的結(jié)構(gòu)變化影響私人企業(yè)生產(chǎn)方式的選擇；政府也可以制訂勞動(dòng)法、環(huán)境保護(hù)法、反托拉斯等法規(guī)，通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)政策或價(jià)格補(bǔ)貼等方式影響私人企業(yè)生產(chǎn)方式的選擇。44/463.5.3為誰(shuí)生產(chǎn)按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，在私人部門(mén)，收入的分配是由各生產(chǎn)要素的邊際貢獻(xiàn)所確定。各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的收入由它所提供的生產(chǎn)要素的價(jià)格（邊際貢獻(xiàn)）和它所擁有的該要素的數(shù)量（資源稟賦）共同決定。公共部門(mén)的一個(gè)主要目標(biāo)就是糾正私人部門(mén)的這一分配方式與社會(huì)公平原則之間存在的偏差。除此之外，公共部門(mén)生產(chǎn)產(chǎn)品也存在合理分配問(wèn)題。對(duì)于絕大多數(shù)公共產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，分配實(shí)際是個(gè)“公共選擇”問(wèn)題。原因在于，除了極少數(shù)公共產(chǎn)品，如國(guó)防和公共安全可以絕對(duì)平等地消費(fèi)外，大部分公共產(chǎn)品只為一部分人提供著便利。45/46這些公共產(chǎn)品，公共部門(mén)在決定生產(chǎn)的同時(shí)實(shí)際上決定了它的分配，如公共部門(mén)決定在哪里建高速公路，實(shí)際上意味著公共部門(mén)決定將該公共產(chǎn)品分配給主要使用該公路的消費(fèi)者。公共部門(mén)生產(chǎn)的公共產(chǎn)品的分配除了遵循大多數(shù)人受益的原則外，主要受不同的利益集團(tuán)所支配。由于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)必須耗費(fèi)社會(huì)資源，公共產(chǎn)品分配的不公意味著社會(huì)資源分配的不公。因此，從一定的意義上說(shuō)，公共產(chǎn)品分配的不公可能比私人部門(mén)收入分配不公在社會(huì)公平原則上來(lái)看更為惡劣。并且，由于公共產(chǎn)品的消費(fèi)不是需要付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)的，這會(huì)導(dǎo)致對(duì)公共產(chǎn)品的濫用。46THEEND第四章政府的經(jīng)濟(jì)職能第1頁(yè)引子在我們的日常生活中，政府扮演著重要的角色。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰穆勒對(duì)政府有過(guò)這樣的論斷：一個(gè)仁慈的政府應(yīng)該盡量減少干涉，政府只要管好國(guó)防、司法和公共事業(yè)就行了，政府職能行使所依據(jù)的共同理由除了增進(jìn)普遍的便利外，不可能再找到其他任何理由，也不可能用任何普遍使用的準(zhǔn)則來(lái)限制政府的干預(yù)，能限制政府干預(yù)的只有這樣一條簡(jiǎn)單而籠統(tǒng)的準(zhǔn)則，即除非政府干預(yù)能帶來(lái)很大便利，否則決不允許政府干預(yù)（AllanJA，2003）。那么，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任是什么呢？在對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的管理和監(jiān)督的過(guò)程中，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式和措施又是什么呢？具體來(lái)看，政府經(jīng)濟(jì)職能的主要內(nèi)容體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，二是政府參與市場(chǎng)生產(chǎn)，三是政府對(duì)市場(chǎng)失靈等現(xiàn)象的管制。第2頁(yè)4.1政府經(jīng)濟(jì)職能概述4.1.1政府經(jīng)濟(jì)職能內(nèi)涵美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫.斯蒂格里斯（1988）在通過(guò)對(duì)美國(guó)政府職能進(jìn)行梳理，認(rèn)為政府可以通過(guò)生產(chǎn)、購(gòu)買(mǎi)商品和服務(wù)，以及國(guó)民收入再分配等形式干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)職能；PaulASamuelson（2009）在其專著《經(jīng)濟(jì)學(xué)》中對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述，他認(rèn)為：要建立和維持一個(gè)健康的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，政府的作用至關(guān)重要。政府必須推崇法治，強(qiáng)調(diào)合同的有效性，并使其管制有利于競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新。通過(guò)對(duì)教育、醫(yī)療、交通設(shè)施的投資，政府在開(kāi)發(fā)人力資源過(guò)程中可以起到重要的作用。但在那些政府沒(méi)有比較優(yōu)勢(shì)的部門(mén)，則必須依靠私人部門(mén)。對(duì)那些市場(chǎng)不靈信號(hào)明顯的領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)集中精力加以管理；而對(duì)那些政府具有相對(duì)劣勢(shì)的部門(mén)，政府則應(yīng)該放松管制和解除干預(yù)，讓私人部門(mén)發(fā)揮作用。而如HendrikusJ.Blommestein（1994）和MuthiSamudram（2009）等經(jīng)濟(jì)學(xué)家均從政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用的角度進(jìn)行了探索。第3頁(yè)政府經(jīng)濟(jì)職能：以政府機(jī)構(gòu)為行為主體，基于全體社會(huì)成員的基本利益，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全局性的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督的過(guò)程；它是為了達(dá)到一定目標(biāo)而采取的協(xié)調(diào)和組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各種方式、方法的總稱。政府經(jīng)濟(jì)職能的特征：第一，政府經(jīng)濟(jì)職能的行為主體是政府機(jī)構(gòu)，而不是任何其他經(jīng)濟(jì)組織、單位和個(gè)人。第二，行為的目的是為達(dá)到一定的政府目標(biāo)。在不同的歷史時(shí)期，政府都是代表國(guó)家和公眾利益的，其經(jīng)濟(jì)職能也一定是為達(dá)到政府目標(biāo)和維護(hù)公眾利益而施行的。第三，行為的實(shí)施范圍是具有全局性的。第4頁(yè)4.1.2政府經(jīng)濟(jì)職能定位及歷史變遷從歷史角度來(lái)看，西方政府經(jīng)濟(jì)職能的定位與資本主義制度的產(chǎn)生和發(fā)展相吻合。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的認(rèn)識(shí)存在自由放任主義和國(guó)家干預(yù)主義兩種不同的主張；在不同的歷史時(shí)期，為適應(yīng)資本主義市場(chǎng)的發(fā)展變化及應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特定問(wèn)題，政府經(jīng)濟(jì)職能的兩種主張交替占據(jù)了主題位置。整體來(lái)看，西方政府經(jīng)濟(jì)職能的變遷主要經(jīng)歷了以下四個(gè)階段，其時(shí)間進(jìn)程如圖4-1所示：政府職能定位時(shí)間進(jìn)程重商主義全面干預(yù)保護(hù)公民權(quán)利干預(yù)最小化第5頁(yè)1.“重商主義”的政府經(jīng)濟(jì)職能定位“重商主義”產(chǎn)生于18世紀(jì)初資本主義的萌芽階段。核心內(nèi)容：這一理念認(rèn)為貨幣是財(cái)富的唯一形式，商品流通是財(cái)富產(chǎn)生的源泉，對(duì)外貿(mào)易則是增加一國(guó)財(cái)富的根本途徑，在這種假設(shè)的基礎(chǔ)上，西方國(guó)家極力主張政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)采取各種積極的干預(yù)政策：首先，在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上，政府通過(guò)國(guó)家政權(quán)的力量掃除封建割據(jù)對(duì)商業(yè)資本充分發(fā)展的障礙，積極保護(hù)商業(yè)利益，發(fā)展商品生產(chǎn)。其次，在對(duì)外貿(mào)易的過(guò)程中，政府施行貿(mào)易保護(hù)政策，采用各種手段來(lái)擴(kuò)展本國(guó)商業(yè)的銷(xiāo)售市場(chǎng)，擴(kuò)展商業(yè)資本的生存空間，以獲得更多的財(cái)富。這種理論首次提出了政府的經(jīng)濟(jì)職能即是保護(hù)本國(guó)商業(yè)，且強(qiáng)大的政權(quán)力量是國(guó)家致富的重要保證。第6頁(yè)2.“保護(hù)公民權(quán)利”的有限政府定位背景：18世紀(jì)中葉，資本主義已完成資本的原始積累，資本短缺現(xiàn)象已基本消除。隨著私有產(chǎn)權(quán)制度的牢固確立以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的健全，資本主義經(jīng)濟(jì)已經(jīng)日漸成熟，市場(chǎng)機(jī)制也已趨于完善。核心內(nèi)容：國(guó)家是人類(lèi)在由自然狀態(tài)向政治社會(huì)轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，經(jīng)過(guò)人民內(nèi)部的契約活動(dòng)而產(chǎn)生的社會(huì)共同體。政府的權(quán)力是人們?yōu)榱吮ＷC自己以及其他人的權(quán)利不受非法傷害而自愿讓渡給政府的，因此，國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中應(yīng)將其職責(zé)定位于保護(hù)個(gè)人最大程度的自由及其私有財(cái)產(chǎn)權(quán)、保護(hù)國(guó)家安全等方面，政府的經(jīng)濟(jì)職責(zé)是“有限”的，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“守夜人”和“警察”，政府應(yīng)該給予個(gè)人和企業(yè)最大限度的自由和放任。第7頁(yè)3.“全面干預(yù)”的政府職能定位背景：20世紀(jì)30年代，西方國(guó)家發(fā)生了歷史上最深刻、最持久、最廣泛的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在這一背景下，經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍對(duì)市場(chǎng)的自由調(diào)節(jié)作用產(chǎn)生了懷疑，對(duì)有限政府的職能定位進(jìn)行了新的探索，以英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家在批判自由主義的基礎(chǔ)上，提出了現(xiàn)代國(guó)家干預(yù)主義的政府職能理論。核心內(nèi)容：凱恩斯指出：由于存在信息不對(duì)稱、外部效應(yīng)、交易成本等原因，市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)并不完善，往往會(huì)存在“市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象，在市場(chǎng)失靈的情況下，政府應(yīng)當(dāng)積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)，通過(guò)各種貨幣政策、財(cái)政政策以及行政管制等手段來(lái)全面引領(lǐng)市場(chǎng)發(fā)展，提高社會(huì)的有效需求，以此克服市場(chǎng)缺陷所帶來(lái)的種種經(jīng)濟(jì)困難。第8頁(yè)4.“干預(yù)最小化”的政府職能定位背景：進(jìn)入20世紀(jì)70年代，西方各國(guó)的經(jīng)濟(jì)先后遇到了麻煩，先是通貨膨脹加劇，隨即出現(xiàn)了在物價(jià)總水平急劇上升的同時(shí)失業(yè)也大量增加的“滯脹”現(xiàn)象。這些問(wèn)題的出現(xiàn)使人們對(duì)政府干預(yù)調(diào)節(jié)的功效失去了信心，特別是70年代的兩次石油危機(jī)嚴(yán)重地打擊了西方各國(guó)的經(jīng)濟(jì)，動(dòng)搖了凱恩斯主義的基礎(chǔ)。核心內(nèi)容：由于政治家在政治活動(dòng)中同樣要追求自己利益的最大化，加上不同政黨之間存在相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，政府本身也具有各種各樣的缺陷和不足。因而，政府對(duì)于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)，并不一定能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)的失效，政府干預(yù)的范圍應(yīng)該盡可能地縮小。第9頁(yè)4.1.3政府經(jīng)濟(jì)職能定位的影響因素影響政府在公共行政中的經(jīng)濟(jì)職能定位的制度因素是多方位的，既受制度環(huán)境的影響也受制度中組織的影響，如圖4-2所示。一般來(lái)說(shuō)，決定一國(guó)政府的行政生態(tài)環(huán)境因素包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和非正式約束。其中社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響是決定性的，政治狀況的影響最為直接，而非正式約束對(duì)政府職能的制約作用是間接性的。

政府經(jīng)濟(jì)職能定位社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境政府自身因素政治環(huán)境圖4-2政府經(jīng)濟(jì)職能定位影響因素第10頁(yè)1.社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境具有決定性的影響第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的影響是通過(guò)制度供給與制度需求兩種途徑實(shí)現(xiàn)的。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低決定了政府對(duì)于公共物品的供給能力的大小。其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高帶來(lái)了國(guó)民收入水平的提高，由此形成國(guó)民社會(huì)資源需求的不斷提高，從而要求政府不斷增加對(duì)社會(huì)公共資源的投入。第二，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化影響政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能。第三，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的影響。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的方式與范圍也因選擇不同的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式而各不相同，其政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的作用也不同。越發(fā)達(dá)的市場(chǎng)越要求高效率、高素質(zhì)的政府調(diào)節(jié)。特別是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，總會(huì)不斷出現(xiàn)新問(wèn)題，對(duì)于這些新問(wèn)題，已經(jīng)發(fā)育起來(lái)的市場(chǎng)總有不適應(yīng)的方面，因而要求不斷引入并完善政府調(diào)節(jié)。第11頁(yè)2.政治環(huán)境因素

第一，政治體制對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能作用的影響。人類(lèi)社會(huì)目前現(xiàn)存的政治體制主要有議會(huì)民主制和獨(dú)裁專制政體兩種。目前世界上尚有近半數(shù)的國(guó)家采用獨(dú)裁制，在這種類(lèi)型國(guó)家，究竟采用何種經(jīng)濟(jì)制度、政府在經(jīng)濟(jì)管理中應(yīng)該承擔(dān)何種職能，主要視政府的施政目標(biāo)與施政理念而定。而對(duì)議會(huì)民主制國(guó)家而言，其政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的作用則更多地受到政黨結(jié)構(gòu)與利益集團(tuán)的影響。第二，政黨狀況方面的影響。不同政黨有著不同的政治理念和不同的經(jīng)濟(jì)管理政策觀點(diǎn)。不同理念的政黨上臺(tái)執(zhí)政后必然會(huì)形成迥然不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)公共政策，并影響政府在其中的職能調(diào)整。第三，利益集團(tuán)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的影響。利益集團(tuán)存在的一個(gè)重要目的是影響政策制定過(guò)程，以便實(shí)現(xiàn)自己的目的和主張。利益集團(tuán)的力量分布狀況與博弈過(guò)程，都影響著政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中承擔(dān)的職能范圍。第12頁(yè)3.政府組織自身因素的影響第一，政府規(guī)模與政府效能的影響。政府規(guī)模及效能同社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之間是一種互動(dòng)的關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期，公眾會(huì)比較自然地選擇比較成熟的政府機(jī)構(gòu)，表現(xiàn)在政府規(guī)模比較龐大，政府雇員相對(duì)穩(wěn)定，具有較好的施政經(jīng)驗(yàn)和能力，社會(huì)成員對(duì)于政府的認(rèn)同感較好。第二，政府管理方式的影響。一般來(lái)講，實(shí)行不同的經(jīng)濟(jì)體制會(huì)影響政府對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)的范圍和力度。如我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)，政府采取行政手段對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行集中的直接控制與干預(yù)，各級(jí)政府設(shè)立了許多專業(yè)管理部門(mén)，直接管理企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；當(dāng)我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)，政府的管理方式轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控和公共管理，實(shí)行專業(yè)管理方式的目的更多體現(xiàn)在滿足社會(huì)的有效需求，從而保證社會(huì)總供給和總需求的平衡。第13頁(yè)4.2政府經(jīng)濟(jì)職能內(nèi)容——保護(hù)公民權(quán)利

4.2.1保護(hù)社會(huì)安全1.社會(huì)安全概述社會(huì)是一組通過(guò)共同的認(rèn)同感聯(lián)合起來(lái)的制度化群體，是各種社會(huì)關(guān)系的總和。社會(huì)安全實(shí)際上就是認(rèn)同的安全，是指社會(huì)公眾的正常生活、切身利益乃至生命的安全。社會(huì)安全是社會(huì)穩(wěn)定程度的一種反映，是國(guó)家安全的重要內(nèi)容，是與經(jīng)濟(jì)安全、政治安全、文化安全、意識(shí)形態(tài)安全密切相關(guān)的一種安全。社會(huì)安全是影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定及構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵因素，目前傳統(tǒng)的社會(huì)安全體系受到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)變革等各方面的沖擊，社會(huì)安全面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)越來(lái)越凸現(xiàn)出來(lái)，各種安全事件頻頻發(fā)生，給國(guó)家、社會(huì)和人民帶來(lái)了重大的損失。政府對(duì)公民社會(huì)安全的保護(hù)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的前提，也是政府其他經(jīng)濟(jì)職能實(shí)施的必要條件。第14頁(yè)2.政府保護(hù)社會(huì)安全的手段政府保護(hù)社會(huì)安全主要是要求政府積極培育社會(huì)自治能力，并進(jìn)行有效的管理。落實(shí)政府的這種責(zé)任可以從以下幾個(gè)方面做起：一是，盡量降低政府對(duì)社會(huì)的干預(yù)，創(chuàng)建“有限政府”。政府應(yīng)該逐步還權(quán)于社會(huì)，減少對(duì)社會(huì)的行政干預(yù)，積極與非政府的其他社會(huì)組織合作，由社會(huì)組織承擔(dān)政府的部分職能，增強(qiáng)社會(huì)的自治能力。二是，強(qiáng)化社會(huì)性組織的職能建設(shè)。與政府相比，社會(huì)性組織具有公益性、公眾性、自治性及非盈利性的特征，其在信息服務(wù)、反映民眾訴求、引導(dǎo)社會(huì)自律等方面具有比政府更大的優(yōu)勢(shì)，可以更有效的發(fā)揮公共服務(wù)職能。強(qiáng)化社會(huì)性組織的職能建設(shè)就是降低社會(huì)性組織對(duì)政府的依賴，增強(qiáng)其自治能力，使之脫離政府附屬物的行列。第15頁(yè)三是，維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)。社會(huì)的穩(wěn)定與社會(huì)群體收入比例結(jié)構(gòu)有關(guān)，一般情況下，“橄欖型”社會(huì)結(jié)構(gòu)最為穩(wěn)定，所謂“橄欖型”是指社會(huì)群體中中等收入階層的群體所占比例最大，而高收入和低收入階層群體盡可能小。維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定就是政府通過(guò)各中手段，將偏離“橄欖型”的社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整到“橄欖型”上來(lái)，如圖4-3所示。圖4-3“橄欖型”社會(huì)結(jié)構(gòu)中等收入者低收入者高收入者第16頁(yè)4.2.2保護(hù)公民的權(quán)利保護(hù)公民權(quán)利的意義：保護(hù)公民權(quán)利是市場(chǎng)主體對(duì)政府的需求，也是政府存在的基礎(chǔ)和前提，正如洛克所言“國(guó)家是由個(gè)人組成的社會(huì)，它的目的只是為了謀求、維護(hù)、增進(jìn)公民們自己的利益；而公民利益就是生命、自由和身體的健康無(wú)恙以及諸如對(duì)金錢(qián)、土地、房屋、家具等外在財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)；政府的職責(zé)就是公正無(wú)私地執(zhí)行平等的法律，總體上保護(hù)所有的人并具體地保護(hù)每一個(gè)公民屬于今生的對(duì)這些東西的所有權(quán)”。第17頁(yè)1.保護(hù)公民基本權(quán)利公民基本權(quán)利定義：公民基本權(quán)利是一國(guó)憲法確認(rèn)的公民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人身等方面所享有的基本權(quán)利。我國(guó)憲法對(duì)公民基本權(quán)利的規(guī)定主要包括公民政治權(quán)利和自由、宗教信仰自由、人身與人格權(quán)、監(jiān)督權(quán)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)文化權(quán)利和自由等，體現(xiàn)了廣泛性、平等性、真實(shí)性以及權(quán)利和義務(wù)的一致性。保護(hù)公民權(quán)利類(lèi)型政府對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)可以分為積極和消極兩種。消極保護(hù)是指政府具有對(duì)個(gè)人的某些權(quán)利有依法保護(hù)和在任何情況下不得侵犯的義務(wù)。消極權(quán)利包括自由權(quán)（個(gè)人的行動(dòng)、安全、居住、遷徙、言論、著作、出版、信仰、請(qǐng)?jiān)?、職業(yè)、通訊、集會(huì)、結(jié)社等自由）和平等權(quán)（男女平等、宗教平等、種族平等、政治平等、經(jīng)濟(jì)平等、黨派平等、人格平等等）。積極權(quán)利是指?jìng)€(gè)人要求政府加以積極行為的權(quán)利，也即社會(huì)福利權(quán)利，主要指各種受益權(quán)（如工作權(quán)、勞動(dòng)受益權(quán)、受教育權(quán)、社會(huì)救濟(jì)權(quán)、保健權(quán)、休假權(quán)、娛樂(lè)權(quán)等），對(duì)這些權(quán)利政府不得消極無(wú)為，而必須積極地實(shí)現(xiàn)和加以保護(hù)。第18頁(yè)2.明確市場(chǎng)主體產(chǎn)權(quán)在市場(chǎng)交易中，產(chǎn)權(quán)是公民的一項(xiàng)非常重要的權(quán)利，保護(hù)產(chǎn)權(quán)也是政府的一項(xiàng)特殊經(jīng)濟(jì)職能表現(xiàn)，在市場(chǎng)化的進(jìn)程中具有非常重要的意義。（1）產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)制度產(chǎn)權(quán)是指因物的存在而產(chǎn)生的，與這些物的利用相聯(lián)系的，人們之間一種被認(rèn)可的行為性關(guān)系。產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)是人與人在物的基礎(chǔ)上的關(guān)系，是指人們是否有利用自己的財(cái)產(chǎn)采取某種行動(dòng)并造成相應(yīng)后果的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)的確定可以明確產(chǎn)品的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，從而避免市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的外部性現(xiàn)象，有效降低市場(chǎng)交易成本。所謂產(chǎn)權(quán)制度是指為產(chǎn)權(quán)的界定和使用，產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和收益而建立的制度性規(guī)則。第19頁(yè)（2）產(chǎn)權(quán)界定的意義一、產(chǎn)權(quán)的界定可以誘導(dǎo)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為，在市場(chǎng)環(huán)境的各種約束下，激勵(lì)市場(chǎng)主體做出理性選擇。在市場(chǎng)交易中，市場(chǎng)主體需要面對(duì)環(huán)境的不確定性，但是在不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的背景下，市場(chǎng)主體之間信息是不對(duì)稱的，并且各經(jīng)濟(jì)主體對(duì)環(huán)境的反應(yīng)和行為方式也存在有限理性的特征，產(chǎn)權(quán)的界定就是通過(guò)一系列的制度和規(guī)則減少環(huán)境的不確定性及信息的不對(duì)稱，提高市場(chǎng)主體對(duì)環(huán)境的認(rèn)知能力，減少市場(chǎng)對(duì)其行為的約束，進(jìn)而做出理性選擇。二、產(chǎn)權(quán)的界定還可使經(jīng)濟(jì)的外部性內(nèi)部化。經(jīng)濟(jì)的外部性會(huì)使市場(chǎng)中存在“搭便車(chē)”等機(jī)會(huì)主義行為。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與產(chǎn)權(quán)的不清晰有很大關(guān)系，在產(chǎn)權(quán)不清晰的情況下，市場(chǎng)主體難以對(duì)其經(jīng)濟(jì)行為的效果進(jìn)行合理預(yù)期，也不能對(duì)其經(jīng)濟(jì)行為享有（承擔(dān)）完全的收益（責(zé)任），從而導(dǎo)致各市場(chǎng)主體對(duì)財(cái)產(chǎn)的爭(zhēng)奪或?qū)蠊奶颖堋６挥挟?dāng)產(chǎn)權(quán)清晰的時(shí)候，各市場(chǎng)主體才能將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)瞄準(zhǔn)生產(chǎn)效率的提升和創(chuàng)新發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。第20頁(yè)（3）政府在界定及實(shí)施產(chǎn)權(quán)中的作用對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定及實(shí)施過(guò)程中并非只有政府發(fā)揮作用，習(xí)俗和道德，契約和市場(chǎng)等都會(huì)從某一層面約束市場(chǎng)主體的行為。相比其他方式的制約，政府在產(chǎn)權(quán)的界定和實(shí)施過(guò)程中有著更為重要的作用，這主要體現(xiàn)為政府是一種被高度認(rèn)可且具有合法使用強(qiáng)制性手段的社會(huì)機(jī)構(gòu)，是一種具有較高權(quán)威的仲裁者，可以彌補(bǔ)其他方式強(qiáng)制性不足的問(wèn)題。第21頁(yè)4.3

政府經(jīng)濟(jì)職能內(nèi)容——政府生產(chǎn)一般情況下，政府主要參與生產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身無(wú)法有效完成的任務(wù)，如公共物品的生產(chǎn)；政府通過(guò)使用和消耗物質(zhì)資料和行政費(fèi)用，生產(chǎn)并向社會(huì)提供公共物品，解決市場(chǎng)在公共物品領(lǐng)域的失靈問(wèn)題。第22頁(yè)4.3.1政府生產(chǎn)必要性

一、克服市場(chǎng)缺陷政府生產(chǎn)主要用來(lái)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)、個(gè)人不能或不能有效解決的問(wèn)題，用來(lái)克服市場(chǎng)缺陷，滿足社會(huì)公共需要。二、公共物品要求存在政府生產(chǎn)公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)存在天然的缺陷，是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域。在沒(méi)有政府主體參與的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，公共物品因其自身存在的正外部性，公共物品的私人生產(chǎn)難以從市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制中得到合適的回報(bào)，在這種情況下，社會(huì)將面臨公共物品供給短缺，或者公共物品的利用不足等問(wèn)題。政府參與公共物品的生產(chǎn)可以克服這一市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象。三、提供基礎(chǔ)服務(wù)政府在進(jìn)行區(qū)域社會(huì)治理的過(guò)程中，需要為區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)服務(wù)以及良好的制度生存環(huán)境，而這些服務(wù)和環(huán)境的有效發(fā)揮均要求政府完成公共物品的充分供應(yīng)?？梢哉f(shuō)，政府參與公共物品的生產(chǎn)是政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要手段，也是發(fā)揮政府職能的重要條件。第23頁(yè)4.3.2政府生產(chǎn)的有限性

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨說(shuō)：“政府是否應(yīng)該提供公共物品，這似乎已沒(méi)有什么疑問(wèn)，但是，政府不應(yīng)該大包大攬企圖成為公共物品供應(yīng)的惟一主體，政府在公共物品的供應(yīng)方面應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)力量和其他社會(huì)組織的作用”。政府生產(chǎn)范圍的有限性受以下幾個(gè)方面的影響。第24頁(yè)1.政府能力的有限性一是政府能力是社會(huì)生產(chǎn)能力的組成部分，政府能力的提升受限于社會(huì)整體生產(chǎn)能力的提升；而社會(huì)整體生產(chǎn)能力又是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展的結(jié)果，是有限的，因此，政府能力也不可能是無(wú)限的；二是政府能力的提升小于社會(huì)需求的增長(zhǎng)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制在逐步完善和改進(jìn)，政府能力呈現(xiàn)持續(xù)上升的態(tài)勢(shì)。然而，在同一時(shí)期，社會(huì)需求的數(shù)量及類(lèi)型也在不斷提高。盡管政府生產(chǎn)范圍不斷擴(kuò)大，但仍有大量非政府供應(yīng)的產(chǎn)品逐漸滲透到了政府的生產(chǎn)范圍；第25頁(yè)三是政府財(cái)政收入的有限性決定了政府生產(chǎn)范圍的有限性。政府生產(chǎn)需要財(cái)政資金的支撐，從生產(chǎn)資料的采購(gòu)，到社會(huì)產(chǎn)品的加工生產(chǎn)，再到社會(huì)產(chǎn)品的維修和保養(yǎng)都需要政府資金的投入；不僅如此，政府職能的正常發(fā)揮，需要多層次管理人員的加入，政府的管理經(jīng)費(fèi)也是必不可少的。這一切政府支出都需要政府通過(guò)政治權(quán)力，強(qiáng)制性地征收一部分社會(huì)產(chǎn)品，也即通過(guò)稅收的方式籌集資金。受限于選民對(duì)政府的投票，在任何社會(huì)中，政府稅收的范圍和規(guī)模都是有限的，因此，政府財(cái)政收入的有限性決定了政府生產(chǎn)范圍是有限的。第26頁(yè)2.政府生產(chǎn)主體的特殊性政府生產(chǎn)主體的特殊性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是，生產(chǎn)主體強(qiáng)制性。政府作為商品的生產(chǎn)主體，所生產(chǎn)產(chǎn)品與私人產(chǎn)品在商品性質(zhì)上并無(wú)差別，都是需要通過(guò)物質(zhì)資源的消耗產(chǎn)生的，但是，產(chǎn)品的私人主體并不具備政府的強(qiáng)制力，在同一生產(chǎn)資料的競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位。二是，政府與其他經(jīng)濟(jì)主體之間具有競(jìng)爭(zhēng)性。并非所有公共物品都需要通過(guò)政府的行為參與生產(chǎn)，市場(chǎng)力量和其他社會(huì)組織有能力，也有動(dòng)力提供某些公共物品。也即在某些公共物品的生產(chǎn)中，政府和其他經(jīng)濟(jì)主體之間存在一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，政府沒(méi)有必要取代和排斥市場(chǎng)力量和其他社會(huì)組織而成為公共物品的惟一供應(yīng)者，沒(méi)有必要提供所有的公共物品。第27頁(yè)3.政府生產(chǎn)的低效性

一、政府生產(chǎn)會(huì)損害社會(huì)公平這一層面的表現(xiàn)與公共物品的公共性程度有關(guān)，有些政府產(chǎn)品的受益人是全體國(guó)民，而有些政府產(chǎn)品的使用存在較高的門(mén)檻和限制，其受益人或消費(fèi)者只是一部分人，如一個(gè)社區(qū)的居民，一個(gè)城市的居民等。因此，社會(huì)對(duì)公平性也要求政府生產(chǎn)的范圍必須是有限的。二、政府生產(chǎn)還具有低效率的特征由于行為目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)方式、激勵(lì)制度、軟預(yù)算約束、效率評(píng)價(jià)困難等方面的原因，往往效率不高，世界上許多國(guó)家都試圖通過(guò)改革來(lái)提高政府供應(yīng)公共物品的效率。退一步講，假設(shè)政府供應(yīng)范圍是無(wú)限性，在這種情況下，政府將面臨管理層次多、管理復(fù)雜程度高、監(jiān)督成本高昂或監(jiān)督機(jī)制缺乏等問(wèn)題，從而造成低效率的管理；同時(shí)由于政府供應(yīng)所有公共物品，難以避免消費(fèi)者對(duì)公共物品的浪費(fèi)性使用或者漠視公共物品的有效利用，這也將造成整體社會(huì)福利的下降。第28頁(yè)4.3.3政府生產(chǎn)的內(nèi)容

政府生產(chǎn)的有限性決定了政府生產(chǎn)內(nèi)容必須是有選擇的。一般情況下，政府生產(chǎn)的內(nèi)容應(yīng)該圍繞在以下幾個(gè)方面：1.公共性程度高的公共物品2.其他市場(chǎng)主體生產(chǎn)可能損害社會(huì)安全的公共物品3.正外部性較強(qiáng)而又不具排他性的公共物品第29頁(yè)1.

公共性程度高的公共物品由公共物品的性質(zhì)可知，一種公共物品的受益人或者消費(fèi)者的人數(shù)越多，則公共性程度越高，反之，則公共程度越低。公共程度越高的物品，其外部的影響性也越大，因此，政府應(yīng)該首先選擇生產(chǎn)公共程度高的純公共物品，隨著政府自身能力的增長(zhǎng)，再逐漸擴(kuò)大范圍，生產(chǎn)公共程度較低的公共物品。第30頁(yè)2.其他市場(chǎng)主體生產(chǎn)可能損害社會(huì)安全的公共物品

在現(xiàn)實(shí)生活中，有的公共物品也可以由非政府的其他市場(chǎng)主體進(jìn)行提供，但由于非政府的其他市場(chǎng)主體僅代表了某一群體的利益，由他們生產(chǎn)特定類(lèi)型的公共物品可能會(huì)造成社會(huì)穩(wěn)定的危害。比如國(guó)防建設(shè)和司法建設(shè)，前者可能直接威脅社會(huì)的穩(wěn)定，造成國(guó)家動(dòng)亂，并且多市場(chǎng)主體擁有國(guó)防力量，會(huì)使其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中擁有強(qiáng)制性力量，造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不公平性；后者則可能使某些市場(chǎng)主體成為少數(shù)人謀取私利，而損害大多數(shù)人利益的工具。第31頁(yè)3.正外部性較強(qiáng)而又不具排他性的公共物品

大部分公共物品具有很強(qiáng)的正外部性，但不具有排他性，如傳染病防治、基礎(chǔ)科學(xué)研究等，類(lèi)似公共產(chǎn)品難以從市場(chǎng)價(jià)格中體現(xiàn)其真正的價(jià)值，“搭便車(chē)”現(xiàn)象普遍，市場(chǎng)主體不能從這類(lèi)公共物品的生產(chǎn)中獲取應(yīng)有的利益，因此其并無(wú)生產(chǎn)的偏好。除此之外，此類(lèi)公共物品往往需要大量的成本投入，這也是一般市場(chǎng)主體所不能承擔(dān)的，在政府不進(jìn)行干預(yù)的情況下，此類(lèi)公共物品會(huì)出現(xiàn)供不應(yīng)求的局面。第32頁(yè)4.3.4政府生產(chǎn)的方式1.免費(fèi)生產(chǎn)與有償生產(chǎn)政府生產(chǎn)方式存在免費(fèi)供應(yīng)和有償供應(yīng)兩種，前者是指政府通過(guò)征稅等手段籌集資金，進(jìn)行直接生產(chǎn)或購(gòu)買(mǎi)某種產(chǎn)品，然后無(wú)償提供給消費(fèi)者的生產(chǎn)供應(yīng)方式；而后者則是政府直接生產(chǎn)或購(gòu)買(mǎi)某種產(chǎn)品后，通過(guò)直接或間接向消費(fèi)者收取一定使用費(fèi)用的生產(chǎn)供應(yīng)方式。政府選擇是否收費(fèi)的生產(chǎn)過(guò)程中應(yīng)考慮兩個(gè)方面的因素：一是，政府產(chǎn)品的公共性程度對(duì)于純公共產(chǎn)品應(yīng)采用免費(fèi)供應(yīng)的方式；公共性程度低的產(chǎn)品可采用有償供應(yīng)的方式，以更大程度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。二是，政府自身能力政府在生產(chǎn)產(chǎn)品時(shí)應(yīng)首先考慮產(chǎn)品供應(yīng)的均衡性，然后再依照公共性程度的高低決定是否免費(fèi)供應(yīng)；除此之外，對(duì)于有償供應(yīng)的政府產(chǎn)品，應(yīng)該根據(jù)政府的供應(yīng)能力、供應(yīng)成本、公共物品的外部性等來(lái)決定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)第33頁(yè)2.直接生產(chǎn)與非直接生產(chǎn)政府生產(chǎn)還存在直接生產(chǎn)和非直接生產(chǎn)兩種方式。對(duì)這兩種生產(chǎn)方式的選擇應(yīng)考慮以下幾個(gè)因素：一是政府產(chǎn)品的公共性程度，公共性程度越高，非排他性越強(qiáng)，則政府越應(yīng)該直接生產(chǎn)。二是政府產(chǎn)品的外部性程度，外部性程度越大，越應(yīng)由政府直接生產(chǎn)。三是政府生產(chǎn)的成本與效率問(wèn)題某些政府產(chǎn)品既可由政府直接生產(chǎn)也可以進(jìn)行間接生產(chǎn)，在這種情況下，應(yīng)綜合考慮兩種生產(chǎn)方式的成本與效率，政府生產(chǎn)過(guò)程中，應(yīng)該選擇成本更低，效率更高的生產(chǎn)方式。如果一項(xiàng)政府產(chǎn)品的供應(yīng)，間接供應(yīng)的成本低于直接供應(yīng)，效率高于直接供應(yīng)，則應(yīng)該選擇間接供應(yīng)，反之，則應(yīng)該選擇直接供應(yīng)。第34頁(yè)3.直接經(jīng)營(yíng)與委托經(jīng)營(yíng)政府產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)束后可由政府直接經(jīng)營(yíng)，也可由政府委托給非政府機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)。對(duì)政府產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)方式的選擇需做如下考慮：一是不同經(jīng)營(yíng)方式的后果，如國(guó)防、司法等政府產(chǎn)品就不便實(shí)行委托經(jīng)營(yíng)，因?yàn)橐坏┦芡腥艘蚰撤N原因而不提供服務(wù)，就會(huì)失去國(guó)家安全。二是經(jīng)營(yíng)方式的效率比較，經(jīng)營(yíng)方式不同，提供同樣數(shù)量和質(zhì)量的公共物品，所需要耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)資源、運(yùn)作效率會(huì)存在差別，政府應(yīng)該進(jìn)行比較，選擇效率高的經(jīng)營(yíng)方式。第35頁(yè)4.4政府經(jīng)濟(jì)職能內(nèi)容——政府管制

政府管制是指政府以治理市場(chǎng)失靈為己任，以法律為依據(jù)，以頒布法律、法規(guī)、規(guī)章、命令及裁決為手段，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的不完全公正的市場(chǎng)交易行為進(jìn)行直接的控制和干預(yù)。從整體上看，政府主要是對(duì)市場(chǎng)失靈的內(nèi)容進(jìn)行管制，包括對(duì)市場(chǎng)壟斷行為、市場(chǎng)交易中信息的不對(duì)稱性、經(jīng)濟(jì)行為的負(fù)外部性，以及經(jīng)濟(jì)成果分配層面的管制。第36頁(yè)4.4.1市場(chǎng)壟斷行為管制

市場(chǎng)機(jī)制只有在充分競(jìng)爭(zhēng)的情況下，才能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，但是，在競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，生產(chǎn)會(huì)逐漸集聚和集中，從而形成壟斷。為了防止壟斷力量過(guò)分破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，政府需要利用各種手段對(duì)市場(chǎng)壟斷現(xiàn)象進(jìn)行管制。第37頁(yè)1.市場(chǎng)壟斷行為的影響壟斷行為帶來(lái)的影響主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是，社會(huì)福利水平下降由于壟斷生產(chǎn)者是產(chǎn)品價(jià)格的控制者而非價(jià)格的接受者，在生產(chǎn)過(guò)程中，壟斷主體可以通過(guò)降低產(chǎn)量而抬高價(jià)格的方式獲得更多的壟斷利潤(rùn)，這種情況下，消費(fèi)者剩余大量損失，造成整個(gè)社會(huì)福利的降低。二是，壟斷生產(chǎn)中資源配置無(wú)效率在壟斷的條件下，市場(chǎng)主體可以憑借其壟斷優(yōu)勢(shì)獲取額外利潤(rùn)，而不會(huì)受到其他市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)，因此，壟斷主體沒(méi)有主觀降低生產(chǎn)成本及管理成本的意愿，從而造成生產(chǎn)過(guò)程中資源配置無(wú)效率。三是，壟斷會(huì)滋生尋租現(xiàn)象壟斷主體為了持續(xù)獲得超額的壟斷利潤(rùn)，會(huì)通過(guò)游說(shuō)、行賄等手段捕獲政府政策的支持，從而產(chǎn)生了尋租現(xiàn)象；由于尋租行為并不能增加任何社會(huì)財(cái)富，只是社會(huì)財(cái)富的再分配形式，第38頁(yè)2.政府管制手段市場(chǎng)壟斷阻礙了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，降低了市場(chǎng)效率，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，因而需要政府對(duì)壟斷行為進(jìn)行管制。反壟斷也是政府經(jīng)濟(jì)行為的重要組成部分，當(dāng)前，政府主要依托反壟斷法規(guī)并配合其他經(jīng)濟(jì)和行政手段對(duì)市場(chǎng)壟斷行為進(jìn)行管制，具體來(lái)看政府管制手段主要包括：第39頁(yè)（1）管制壟斷價(jià)格管制壟斷價(jià)格的核心是對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行正確的定價(jià)，并運(yùn)用行政及法律手段對(duì)壟斷行業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制實(shí)施。當(dāng)前，對(duì)壟斷價(jià)格進(jìn)行管制的辦法有兩種：一是合理收益定價(jià)法合理收益率定價(jià)方法起源于19世紀(jì)的美國(guó)，目前在美國(guó)、日本、瑞士等國(guó)家得到廣泛運(yùn)用。這種方法通過(guò)限制企業(yè)資本投資收益率來(lái)使企業(yè)獲得公正的報(bào)酬。在收益率規(guī)制下，允許企業(yè)的投資獲得公正的收益，但不允許企業(yè)獲得超過(guò)公正收益率水平以上的利潤(rùn)。根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯格和采爾哈特的研究，投資收益率定價(jià)方法包括三部分內(nèi)容：第一，評(píng)價(jià)企業(yè)的成本，消除不必要的成本；第二，保證收益率對(duì)特定行業(yè)是公正的；第三，設(shè)定價(jià)格以使收入能夠超過(guò)成本，并且獲得一個(gè)公正的收益率。二是價(jià)格上限定價(jià)法價(jià)格上限定價(jià)方法起源于上個(gè)世紀(jì)80年代的英國(guó)。這種方法規(guī)定，被規(guī)制企業(yè)價(jià)格的平均增長(zhǎng)率不得超過(guò)零售物價(jià)指數(shù)與技術(shù)進(jìn)步率之差。通過(guò)設(shè)定價(jià)格上限，一方面可以防止壟斷企業(yè)通過(guò)壟斷地位設(shè)置壟斷高價(jià)，另一方面還可以通過(guò)合理確定技術(shù)進(jìn)步率來(lái)激勵(lì)企業(yè)降低成本、提高效率。企業(yè)只要通過(guò)努力使自己的效率提高到超過(guò)規(guī)定技術(shù)進(jìn)步率的水平，就可以獲得相應(yīng)的超額利潤(rùn)。第40頁(yè)（2）防止破壞性競(jìng)爭(zhēng)

這一層面的政府管制主要出現(xiàn)在由政府授予特權(quán)而產(chǎn)生的自然壟斷上。自然壟斷具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、投資成本沉淀等經(jīng)濟(jì)特征。自然壟斷行業(yè)大多集中在電信、電力、鐵路、煤氣、供水等公益性行業(yè)。這些行業(yè)一般需要巨額投資，投資回收期較長(zhǎng)，資產(chǎn)具有很強(qiáng)的專用性，只有由一家或少數(shù)幾家進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng)才能使效率最大化，過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)反而會(huì)造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。政府對(duì)這類(lèi)壟斷行為進(jìn)行管制就是避免其他企業(yè)進(jìn)行破壞性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致重復(fù)投資和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，從而影響社會(huì)的整體福利。第41頁(yè)4.2.2信息不對(duì)稱行為管制信息不對(duì)稱是指在市場(chǎng)交易的過(guò)程中，交易一方比另一方擁有更多關(guān)于交易對(duì)象及內(nèi)容的信息狀況。政府管制信息不對(duì)稱的原因在信息不對(duì)稱的情況下，市場(chǎng)信息難以有效引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體做出經(jīng)濟(jì)決策，從而影響資源的配置效率，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，面對(duì)信息不對(duì)稱性，市場(chǎng)本身會(huì)產(chǎn)生一些應(yīng)對(duì)機(jī)制和方法，但是都具有很大的局限性，需要政府介入，靠政府的力量對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行干預(yù)。信息不對(duì)稱會(huì)產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”兩種低效率的市場(chǎng)行為，造成市場(chǎng)交易雙方利益失衡，影響社會(huì)公平及市場(chǎng)配置資源的效率。第42頁(yè)1.信息不對(duì)稱會(huì)產(chǎn)生以下一些經(jīng)濟(jì)影響：（1）劣幣驅(qū)逐良幣效應(yīng)劣幣驅(qū)逐良幣是指當(dāng)一個(gè)國(guó)家同時(shí)流通兩種實(shí)際價(jià)值不同而法定比價(jià)不變的貨幣時(shí)，實(shí)際價(jià)值高的貨幣（良幣）必然要被融化，收藏或輸出而退出流通領(lǐng)域，而實(shí)際價(jià)值低的貨幣（劣幣）反而充斥市場(chǎng)。信息不對(duì)稱也會(huì)帶來(lái)類(lèi)似效應(yīng)。在商品市場(chǎng)上，如果買(mǎi)賣(mài)雙方均擁有產(chǎn)品質(zhì)量的完全信息，價(jià)廉物美的商品將逐漸贏得市場(chǎng)。但是，在現(xiàn)實(shí)的交易過(guò)程中，消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品的信息掌握的并不全面，難以有效區(qū)分產(chǎn)品的真假及優(yōu)劣。當(dāng)面臨貨幣投票時(shí)，往往對(duì)真貨及假貨做出相同的選擇，也即市場(chǎng)上“良幣”與“劣幣”面臨這相同的市場(chǎng)價(jià)格。在這種情況下，生產(chǎn)優(yōu)良產(chǎn)品的廠商其利潤(rùn)將大大低于生產(chǎn)劣質(zhì)產(chǎn)品的廠家，優(yōu)良產(chǎn)品的生產(chǎn)就會(huì)逐漸減少，甚至消失，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象發(fā)生。第43頁(yè)（2）市場(chǎng)萎縮及需求不足在市場(chǎng)交易中，買(mǎi)方往往處于信息劣勢(shì)地位。在購(gòu)買(mǎi)某種商品時(shí)，買(mǎi)家通過(guò)有限信息辨識(shí)良貨及劣貨的能力較低。在這種情況下，為了避免買(mǎi)到劣質(zhì)產(chǎn)品，一些買(mǎi)家將會(huì)選擇“一律拒買(mǎi)”的消費(fèi)行為。其結(jié)果會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的需求降低，相關(guān)市場(chǎng)也會(huì)逐漸萎縮。如在2004年發(fā)生的高致病禽流感時(shí)間，就曾使消費(fèi)者拒絕購(gòu)買(mǎi)所有的畜禽產(chǎn)品，曾導(dǎo)致一些地區(qū)的雞鴨及蛋品市場(chǎng)消失或萎縮。（3）市場(chǎng)交易的公平性難以保障信息對(duì)稱是市場(chǎng)進(jìn)行公平交易和競(jìng)爭(zhēng)的必要條件，如果在市場(chǎng)交易中雙方的信息不對(duì)稱，具有信息優(yōu)勢(shì)的乙方就會(huì)利用其信息優(yōu)勢(shì)欺詐對(duì)方，實(shí)施不公平的交易行為，從而損害對(duì)方的經(jīng)濟(jì)利益，也即所謂的“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題。而信息弱勢(shì)一方由于缺乏必要信息，在選擇購(gòu)買(mǎi)商品時(shí)會(huì)出現(xiàn)“逆向選擇”的差錯(cuò)。第44頁(yè)2.政府對(duì)信息不對(duì)稱的管制一般情況下，政府對(duì)信息不對(duì)稱管制的方式包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是政府通過(guò)立法的形式強(qiáng)制生產(chǎn)商向消費(fèi)者提供足夠的商品信息。二是政府制定統(tǒng)一的商品標(biāo)準(zhǔn)，并建立商品的出售審核制度。三是對(duì)利用信息優(yōu)勢(shì)進(jìn)行不公平交易的行為進(jìn)行處罰，從而保障消費(fèi)者的安全。四是政府制定和實(shí)施經(jīng)濟(jì)合同法。第45頁(yè)4.4.3外部性問(wèn)題管制一、外部性定義及影響：外部性又稱為溢出效應(yīng)、外部影響或外差效應(yīng)，指一