公共政策分析 課件 第10 章政策終結(jié)與周期；第11章政策分析的步驟與方法；第12章系統(tǒng)分析方法

第十章政策分析的過程框架與程序本章要點：●政策分析的五種基本模式●政策分析的不同理論●政策分析的多樣化方法論●政策分析的基本構成因素●幾種有代表性的過程框架●對理性過程模式的評估●政策分析過程的程序

§1.政策分析的不同模式、理論和方法論

一、政策分析的基本模式

1.全面理性模式。全面理性模式(Comprehensive-rationalmodel)又稱純粹理性模式(Pure-rationalitymodel)，泛指決策者能夠依據(jù)完整而綜合全面的資料做出合理性的決策。很難確定是誰提出了這一模式，但是在經(jīng)濟學、管理科學、政治學及行政學等學科中可以發(fā)現(xiàn)這一模式的廣泛使用。這一模式意味著決策者能完全客觀而合乎邏輯地看問題，他心中有明確的目標；在決策過程中，他的所有行動，不斷地使他選擇有效達成目標的備選方案。

2.有限理性模式。有限理性模式(Boundedrationalitymodel)是西蒙(HerbertA.Simon)和馬奇(JamesG.March)在批評全面理性模式及對行政決策研究的基礎上提出的。它的要點是決策者在決策過程中對備選方案的選擇，所追求的不是取優(yōu)的方案，而是次優(yōu)或令人滿意的方案。決策者在“滿意”標準和有限理性之下，面對一個簡化了的決策，不必再去檢視“所有的”可能備選方案。3.漸進模式。漸進模式(Incrementalistmodel)是由美國著名經(jīng)濟學家、政策分析家林德布洛姆提出的。這一模式的大意是，政策制訂所根據(jù)的是過去的經(jīng)驗，經(jīng)過漸進變遷的過程，而獲得共同一致的政策。它以現(xiàn)行的政策作為基本方案，在與其它新方案相互比較后，制訂出對現(xiàn)行政策的修改、增加的新政策。

4.混合掃描模式?；旌蠏呙?Mixed-Sconning)模式是哥倫比亞大學社會學教授A.埃澤奧尼(AmitaiEtzioni)提出的。他的模式試圖將全面理性決策和漸進主義模式的優(yōu)點結(jié)合起來，埃澤奧尼宣稱混合掃描理論把理性決策和漸進決策兩方面都考慮到了，在一些場合，全面理性模式是合適的；而在另一些場合，漸進模式是合適的。這一理論也考慮到?jīng)Q策者能力的差別，一般而言，決策者能用來實施他們的決策的力量越大，進行越多的掃描是現(xiàn)實的；而掃描的范圍越廣，決策也就越有意義。一言以蔽之，混合掃描理論是漸進主義和理性主義相結(jié)合的產(chǎn)物。5.最優(yōu)化模式。最優(yōu)化模式(Optimalmodel)或規(guī)范最優(yōu)模式(Normativeoptimalmodel)是德洛爾提出的帶有綜合性質(zhì)的模式。德洛爾在批評全面理性模式和漸進模式并吸收這兩種模式因素的基礎上，提出了他的最優(yōu)模式。他認為，全面理性或綜合理性模式的要求過于理想化，在現(xiàn)實世界中難以達到。而漸進主義模式雖然更貼近實際，更適應于人類的本性和理論上更成熟，但是它也有著很大的局限性。德洛爾將最優(yōu)化模式的分析過程分為三個階段18個步驟。這三個階段是:(1)元政策制定；(2)政策制定；(3)后政策制定。

二、政策分析的不同理論

1.概念理論。在概念理論(Conceptualtheory)中，涉及的一個關鍵問題與如何界定政策分析或公共政策評估相關。主要因素是處理一系列所要取得的全社會目標，為取得這些目標的備選政策方案以及為了選擇或解釋最好政策，結(jié)合、配置或預見性的決策規(guī)則，有關目標和政策之間的關系。

2.認知理論。認知理論(Theoryofknowing)也稱知識獲得理論(Theoryofknowledge-acquisition)。這一理論認為，政策分析或政策評估從權威、統(tǒng)計觀察分析、演繹推理和敏感性分析等方面獲得目標政策和各種關系。一個要獲得合理政策建議的良好系統(tǒng)必須能夠處理認識過程中的各種障礙，這五個方面構成決策中的五個方法論問題。

3.因果理論。因果理論(Causaltheory)主要關心為什么一些政策建議被采納，而另一些政策建議不被采納。因果理論也關心為什么一些被采納的政策取得成功，而另一些卻遭受失敗。相關因素包括原初目標的高低，提供什么樣的誘因來保證服從，在遇到問題之前，是如何規(guī)劃和執(zhí)行分析的。

4.規(guī)范理論。規(guī)范理論(Normativetheory)部分地關心某些政策分析的職業(yè)化倫理學問題。規(guī)范理論也關心澄清全社會的價值(觀)，這些價值觀有：為最大多數(shù)人的最大幸福(這是英國功利主義者J.邊沁、J.S.密爾和美國實用主義者W.詹姆斯、J.戴維等人的觀點)，社會低層的教養(yǎng)(J.羅爾斯的觀點)，做事情要使每個人過得更好或至少不能更糟(V.帕累托的觀點)以及展開公共政策的其他新的全社會價值觀。

三、政策分析的多樣化方法論

1.數(shù)學最優(yōu)化。數(shù)學最優(yōu)化(MathematicalOptimizing)以運籌學、管理科學和決策科學為基礎。數(shù)學優(yōu)化既與數(shù)學和工程學有關——因為它是工業(yè)工程學的一部分，也與商業(yè)有關——因為它是管理科學的一部分。數(shù)學優(yōu)化有各種不同的形式，可以部分地根據(jù)它們的數(shù)學特征來加以描述。

2.計量經(jīng)濟學方法。計量經(jīng)濟學方法(Econometricapproach)以經(jīng)濟學和統(tǒng)計學為基礎(計量經(jīng)濟學是現(xiàn)代經(jīng)濟學的基礎，或說是現(xiàn)代經(jīng)濟學中最有成就的部分)，它強調(diào)統(tǒng)計回歸分析，這種方法可以用來預言。

3.準實驗方法。準實驗方法(aquasi-experimentalapproach)以心理學和社會學特別是坎貝爾(DonaldCampbell)的心理學理論、弗里曼(HowardFreeman)和羅西(PeterRossi)的社會學理論為基礎。它強調(diào)努力安排前試驗(apretest)和后試驗(aposttest)，控制團體和非隨機的、準實驗的團體。4.行為過程方法。行為過程方法(Behavioralprocessapproach)以政治科學為基礎，它深入政治科學中行為和過程方向的中心，這種方法強調(diào)政策的制定和執(zhí)行的過程。行為過程分析使政策分析對于政治可行性和管理可行性具有敏感性，因而它是有價值的。

5.多標準決策。多標準決策(Multicriteriadecision-making)是跨學科的，它以所有社會科學作為基礎。這種方法強調(diào)處理這樣一些問題:(1)所要取得的全社會目標；(2)取得這些目標的備選方案；(3)目標和備選方案的相互關系，目的是要分析最好的備選方案，并加以結(jié)合和分配。最令人激動的是有關上述五種方法的微型計算機程序的發(fā)展，這些有意義的易于使用的軟件將政策分析的多樣化方法從方法論理論的王國帶到有效應用的領域，這些方法論觀點和軟件現(xiàn)在處于迅速發(fā)展的狀態(tài)，這使政策分析領域呈現(xiàn)勃勃生機?！?.政策分析的基本因素

一般而言，政策分析的基本任務及程序是:(1)幫助決策者確定政策目標；(2)找出達成目標的各種可能的辦法；(3)分析每個備選方案的各種可能結(jié)果；(4)依一定的標準排列各種備選方案的順序。這些基本任務決定了政策分析中的各種因素及分析過程。根據(jù)奎德等人的論述，可以將政策分析的基本因素概括為如下七個方面：問題、目標、備選方案、模式、效果、標準和政治可行性。一、問題(issuesorproblems)

問題是一般科學發(fā)現(xiàn)的邏輯起點，同樣也是政策分析的邏輯起點。政策分析中的問題是指政策問題，即政策分析者所要分析、研究或處理的對象。政策分析所要處理的問題是公共問題，而非私人問題。關于什么是私人問題和公共問題，這是難以明確區(qū)分的。問題界定構成了政策分析的一個極為重要的組成部分，好的開端等于成功的一半，即成功地界定問題等于完成分析任務的一半。

二、目標(goalsorobjectives)

目標或目的是決策者憑借決策手段所要取得或達成的東西。分析者遇到的一個困難是弄清楚決策者真正所要達成的目標。因為這些目標往往被決策者以抽象的語句或籠統(tǒng)的方式所陳述或隱含，以至于相當模糊。如果決策者還沒有一定的目標的話，那么分析者就應認真地分析研究，并在目標應該是什么的問題上與決策者或當事人達成一致。三、備選方案(alternatives)

備選方案是決策者用來達到目標的選擇或手段。在不同的場合，它們可以是政策、策略、項目或行動等。備選方案之間不必是明顯地相互排斥(相互取代)或起著相同作用的。備選方案不只是那些決策者從一開始就知道的選擇，而且也包括那些后來才被發(fā)現(xiàn)的選擇。

四、效果(impacts)

指明一個特殊的備選方案作為取得目標的手段意味著一系列的結(jié)果，我們稱這些結(jié)果是與備選方案相聯(lián)系的效果。有些效果是對實現(xiàn)目標的積極的貢獻，即利益；另一些效果則是與備選方案相聯(lián)系的消極的結(jié)果，即成本。與備選方案相聯(lián)系還有另一種效果，我們稱之為外在的結(jié)果，即經(jīng)濟學所講的外部效應(Externalities)。五、標準(criteria)

選擇標準又稱決策標準或決策規(guī)則，根據(jù)這些標準，我們可以“衡量各種備選方案達成目標的程度”。一般的決策標準有效能、效率、適當性、公平性、回應性和合適性等。在資源有限的條件下，政策分析常常采用成本——利益分析(損益分析)或成本——效能分析，以這兩種分析的結(jié)果作為方案比較選擇的標準。針對單一的政策目標，可資運用的標準常常不只一個。

六、模式(models)

模式不是別的，不過是一系列關于世界及其過程的概括或假定，一個關于實在的簡化了的圖像；它可以用來研究一項行為的結(jié)果，而不必采取實際的行動。模式有各種表現(xiàn)形式，如公式、物理結(jié)構、計算機程序等，甚至不過是一個心靈的圖像而已。模式不僅可以用來預測備選方案的結(jié)果，而且可以應用于問題的建構或界定，甚至可以應用于整個分析過程。七、政治可行性(politicalfeasibility)

政治可行性是指符合在解決問題的限度內(nèi)。限度指環(huán)境的因素，即影響政策結(jié)果的因素和不受政策制定者所掌握的因素。有學者將政治可行性分為三個方面:(1)政治資源限制——包括政治支持度，政治和行政技術；(2)分配限制——政治是整個社會對價值所做的權威性分配，分配的差距有一定限度；(3)制度的限制——政策分析不能為所欲為，必須在一定的制度限制之內(nèi)進行?！?.政策分析的過程框架政策分析是如何進行的？迄今為止，并沒有單一的、普遍同意的程序、框架或格式。許多研究者和實踐者提出了各種分析過程框架，其中的大部分屬于政策分析的理性主義模式。我們先來看看一些比較有影響的觀點，然后加以評論和綜合。一、幾種有代表性的框架或模式

1.奎德的模型?？略凇豆矝Q策分析》一書中認為，政策分析的過程與其他系統(tǒng)過程一樣，可以看作一個由初始階段、持續(xù)階段和終結(jié)階段所組成的過程；政策分析過程中先做什么，后做什么依賴于被研究的問題及其脈胳。分析過程一般包括如下五個邏輯上相聯(lián)系的環(huán)節(jié)：（１）規(guī)劃（Formulation）；（２）搜索（Search）；（３）預測（Forecasting）；（４）模擬（Modeling）；（５）綜合（Synthesis）。

２.瓊斯的模型。瓊斯在《公共政策研究導論》一書中認為，政策分析過程包括如下一些功能因素：（１）感知/定義（Perception/Definition）；（２）集合或累加（Aggregation）；（３）組織（Organization）；（４）代議（Representation）；（５）確定議程（Agendasetting）；（６）規(guī)劃（Formulation）；（７）合法化（Legitimation）；（８）預算（Budgeting）；（９）執(zhí)行（Implementation）；（１０）評估（Evaluating）；（１１）調(diào)整/終結(jié)（Adjustment/Termination）。

3.巴頓和沙維奇的模型。巴頓和沙維奇在《政策分析和計劃的基本方法》一書中提出了一個包括六步的過程。這六個步驟分別是：問題界定、評估標準的確定、備選方案的確認、備選方案的評估、備選方案的比較和結(jié)果的評估。

４.斯托基和扎克豪斯模型。斯托基和扎克豪斯（StokeyandRichardZeckhauser）在《政策分析入門》一書中提出了一個五步的過程模型，即決定重要問題和追求目標、確定備選的行動過程、預測每個備選方案的結(jié)果、確定衡量備選方案成就的標準，表明偏好的行動選擇。他們認為政策分析可能以從一步到另一步的順序漸進的方式進行，并且必須在各個步驟中循環(huán)反復，但在分析過程中，這些基本步驟是不可或缺的。５.西蒙的模型。西蒙（HerbertA.Simon）《管理決策新科學》一書中對決策分析活動過程進行了分析，認為任何問題的解決，都可以分成如下三個階段：（１）情報活動（intelligenceactivity）——尋找需要做出決策的環(huán)境因素；（２）設計活動（designactivity）——探索、發(fā)展和分析可能的行動方案；（３）抉擇活動（Choiceactivity）——從可行的行動方案中選擇較佳的一個。

６.索倫森的模型。索倫森（T.C.Sorensen）對美國白宮的決策實際進行了分析研究，發(fā)現(xiàn)了如下一套分析步驟：查明事實，確立目標，界定問題，根據(jù)可能牽涉的細節(jié)及其變化，對可能的解決方案作詳細的分析，列舉每個解決辦法可能產(chǎn)生的后果，推介并抉擇最后方案，抉擇后的溝通，執(zhí)行上的準備。

７.城市研究所的模型。美國著名思想庫之一的城市研究所提出了一種分析進程模型，它包括如下各步：界定問題，確認相關目的，選擇評估標準，說明當事人群體，確認備選方案，估計每個備選方案的成本，決定每個備選方案的效果和提出有關的發(fā)現(xiàn)。

二、理性過程模型的基礎及其局限性

1.理性過程模型的基礎。上述種種的分析過程模型基本上屬于理性分析模型，它們都以“理性”或“合理性”概念為基礎。政策分析過程中的理性，是指政策分析中人們能夠選擇最適當?shù)氖侄位騻溥x方案去實現(xiàn)政策目標，并使政策目標的整合價值最大化。政策分析的理性模型是指決策者和政策分析人員在分析過程或決策過程中可以使分析或決策符合邏輯且客觀；他們有清晰的目標，而且在決策過程中所有行為都能導致選擇那種最能實現(xiàn)目標的備選方案。理性的政策分析包含了如下的幾個基本假定：（１）目標取向；（２）知道所有可能的選擇方案；（３）偏好明確；（４）偏好持續(xù)不變；（５）沒有時間或成本的限制；（６）最后的抉擇將使結(jié)果最大化。2.理性模型的主要缺陷有：（１）社會上沒有一致公認的價值存在，只有特殊群體與個人的價值，而且許多價值是彼此相互沖突的，這些沖突著的價值難以比較和衡量；（２）決策者的環(huán)境尤其是權力與影響系統(tǒng)使決策者無法觀察到或正確衡量各種社會價值，決策者本身的動機和目標往往是難以捉摸的；（３）決策者有時并不擴大目標成就，只期待滿足進步的要求，他們一旦找到一個可行的方案，就不想繼續(xù)尋找最佳的途徑了；（４）決策者受個人能力、需要和資料的限制，這妨礙他們進行理性決策；（５）現(xiàn)行政策的沉積成本（投資）大大減少了決策者考慮其他政策方案的機會；（６）現(xiàn)有的科學技術尤其是社會科學的預測能力，不足以幫助決策者了解每一政策方案所產(chǎn)生的后果。所以，若要遵守政策分析的理性模式的話，理性模式與大致正確的決策之間必須妥協(xié)。3.理性模式的重要性。該模式提出理性的障礙之所在以及何以決策不能更理性的問題；它是一種理想，即使現(xiàn)實不可能完全依此行事，也提出了進行分析的基本框架。當我們解釋如何進行分析時，目的是指出它所包含的一些基本步驟，而不是說，分析的每一步都要按照這些模型或框架所說的去做。通過一個過程模型，政策分析的入門者或?qū)W生有一個關于如何進行分析的框架或指導。當我們講分析過程時，既要重視理性因素，也要重視半理性或非理性的因素。當我們采用理性分析的基本框架時，也要吸取半理性或非理性如漸進模型、綜合模型的因素，來補充理性的框架。

三、政策分析過程的程序綜合政策分析家們的觀點，我們提出一個包括如下六步的政策分析過程模型：即問題界定、目標（標準）設定、備選方案搜尋、未來預測、方案比較、結(jié)果評估。這一模型如下圖所示：

(政策分析過程的基本步驟

)(政策分析過程的基本步驟)問題界定標準設立方案搜尋未來預測結(jié)果評估方案比較[思考題]1.簡述政策分析的五種基本模式。2.簡述政策分析的不同理論和多樣性方法論。3.政策分析的基本構成因素有哪些？4.簡評理性過程模式。5.應如何劃分政策分析過程的步驟？第十一章政策分析過程各步中常用的方法本章要點：●問題界定及其困難●問題界定的方法●澄清和確立目標的途徑與方法●備選方案產(chǎn)生的步驟與方法●政策分析中的預測●外推預測、理論預測和直覺預測的方法●方案比較中的績效標準●技術、經(jīng)濟和政治的可行性比較●政策效果與評估標準●政策評估的方法§1.問題界定的方法

一、什么是政策問題界定問題界定或問題構造是政策分析過程的邏輯起點，也是政策分析過程中最關鍵而又困難的一步。所謂的問題界定或問題構造，就是用來產(chǎn)生關于問題性質(zhì)及其潛在解決辦法的政策分析方法。關于政策問題的性質(zhì)、范圍和嚴重性是由使用問題構造的分析程序提供的。問題界定是一個中央指導系統(tǒng)或影響政策分析過程所有后面各個階段的調(diào)節(jié)機制，它也在政策分析過程的這些后來階段中不斷重現(xiàn)。問題界定之所以重要，原因之一是，分析的失敗往往不是為正確的問題提供錯誤的解決辦法，而是解決了錯誤的問題。

政策問題不僅僅是一種客觀存在的“事實”或狀況，而且也是一咱主觀感知及集體行動為的產(chǎn)物。它是一種由相當數(shù)量的社會成員感覺到的與人的利益、價值和要求相聯(lián)系的，并由團體活動所界定的，以及為政府所認可，認為必須加以解決的社會問題。政策問題有如下一些基本構成要素，即：（１）一種客觀條件或情況；（２）它是被感知的；（３）是大多數(shù)人所感知到的一種情況；（４）價值、利益、要求的沖突；（５）需要、受剝奪、不滿足感；（６）團體活動過程；（７）權威當局認為有必要采取行動加以解決。

二、問題界定的過程問題界定是一個復雜的過程，它依賴被研究的具體政策問題而有所不同，不存在著一個一成不變的程序或圖式，它是一個創(chuàng)造性思維的過程。然而，我們?nèi)匀豢梢詮膫€別概括出一般，抽象出問題界定過程的各個基本步驟。巴頓和沙維奇認為，政策問題的界定過程包括了下列七個步驟：

1.思考問題。必須構造我們的思維，把我們所知道的所有的東西弄清楚，并將可利用的數(shù)據(jù)分門別類（形成目錄）。這個步驟的結(jié)果應是盡量形成完全和準確的關于經(jīng)驗情況的陳述。因為問題意味著不應該如此的東西，所以必須弄清楚作為問題界定基礎的價值（觀），弄清當事人、分析者和被影響的公民和團體的價值是如何形成問題的。

2．描述問題的邊界。查明問題的所在，它已存在了多久以及形成問題的歷史事件；必須弄清被分析問題與其他問題的聯(lián)系。因為這些別的問題一旦惡化或被解決都將對我們所要分析的問題產(chǎn)生影響。

3．發(fā)展一個事實基礎。問題界定需要一些基本信息。簡便的計算方法（back-of-envelop）幫助產(chǎn)生這些信息。必須查詢各種數(shù)據(jù)來源并使用幾種評估技術對數(shù)據(jù)加以驗證，并將之與已確定了的數(shù)據(jù)加以比較，收集的事實可以由問題的陳述派生出來。

4．列出目標和目的?？赡艿慕鉀Q辦法依賴于各個行動所要達成的目標和目的，有些目標或目的必須試探性地加以陳述并隨著分析的進展而加以修改；另一些目標和目的則必須加以推導。然而，必須準備一般的目標陳述和一系列的目的，否則，我們便可能面臨不能很好界定問題的危險。

5．查明政策范圍。所謂的政策范圍是指一個問題中所要考慮的變項的范圍，它對實際上被檢驗的備選方案將會產(chǎn)生影響。有時它是由起作用的脈胳背景所決定的；有時則是由時間和可利用的資源所決定的。分析者可以從社區(qū)、關注團體和其他行動者中得到關于政策范圍大小的重要線索。

6．展示潛在的利益和成本。可以用報告、圖表等形式來表示有關的活動者或團體的損益情況。如果要解決問題，就必須弄清楚每個行動者將得到什么或失去什么。

7．對問題的評論。問題被允許有所行動的方式陳述了嗎？有沒有足夠的關于發(fā)現(xiàn)備選方案線索的見解？此外，要對已有的假定提出挑戰(zhàn)。

三、問題界定的方法

1．邊界分析（BoundaryAnalysis）一系列的問題規(guī)劃的相對完全性可以用如下的三步來加以估計：（１）飽和抽樣。我們可以通過一個多階段的過程來獲得有關政策相關者的飽和抽樣（或滾雪球抽樣）；（２）問題表述的啟發(fā)。具體說明這些問題表述的證據(jù)可以從面對面的交談或從電話交談中獲得，并從飽和抽樣階段中的相關者獲得所需的文件；（３）邊界估計。這個第三步是要估計元問題的邊界。

巴頓和沙維奇在《政策分析和計劃的基本方法》一書中提出了確定問題邊界的所謂簡便計算方法（Back-of-theenvelopeCalculation）。簡便計算方法的基本步驟是：第一，使用參考來源。檢查數(shù)字推導的細節(jié)，使用各種來源，少使用或不使用那些沒有提供操作定義的來源。第二，運用相關調(diào)查數(shù)據(jù)。分析者通常沒有時間去作一個新的、正式的調(diào)查，但有許多全國性或地方的調(diào)查材料可以提供有關的數(shù)據(jù)。第三，猜測。有各種猜測方法，如那些不因時間地點變化的比率可以用來猜測一個絕對數(shù)；可以應用某些學科已建立起來的姆指規(guī)則；一個已知的變項可以用來猜測另一個變項（假如兩者的關系為已知的話）；從相似的現(xiàn)象中借用比率進行測量；因素累加得出估計總數(shù)等。第四，使用專家。向?qū)＜艺埥?，但必須保證他們是真正的專家。有各種由專家使用的估計方法可以用來減少估計所產(chǎn)生的可能錯誤。

2．分類分析（ClassificationalAnalysis）分類分析是一種澄清概念——即那些用來界定和分類問題情景的概念——的技術。在感知到一種問題的情況下，分析者必須或多或少地對他們的經(jīng)驗（體驗）加以分類，即使最簡單的問題情景的描述方式，也憑借歸納推理的經(jīng)驗分類作為基礎。分類分析有兩種基本程序：邏輯劃分（logicaldivision）和邏輯歸類（logicalclassification）。邏輯劃分是我們選擇一個類，并將它分解成其構成因素；相反的過程則是邏輯歸類，即把許多情況、事物和人組成一個更大的團體或類別的過程。任何一種分類都依據(jù)于分析者的目的，而分析者的目的則依賴于關于問題情境的實質(zhì)知識。

如下幾條規(guī)則可以用來保證分類系統(tǒng)既與問題情境相關，又具有邏輯的一致性：一是實質(zhì)相關性——應根據(jù)分析者的目的和問題情境的性質(zhì)提出分類的基礎；二是窮盡性——分類系統(tǒng)中的子項必須窮盡，也就是說所有分析者感興趣的主題或情境必須被包涵無遺；三是排他性——子項必須相互排斥；四是一致性——每個子項應根據(jù)同一分類原則，違反這一規(guī)則就會導致子項交叉，出現(xiàn)所謂的“交叉劃分”謬誤；五是層次區(qū)別性——分類系統(tǒng)中的層次（子項、次子項和次次子項）的意義必須加以認真區(qū)別。分類分析的一個最有用的途徑是集合論思維。集合論思維包括了各集合之間的關系以及集和子集之間的關系。在這里，“集”被定義為一個明確地劃定了的事物或因素的集合。集和子集等于分類系統(tǒng)中的類和子類，并可借助凡恩圖來直觀地加以表示。

3．層次分析（HierarchyAnalysis）層次分析是一種查明問題情境的可能原因的技術。層次分析幫助分析者分清三種原因：可能的原因（possibleCauses）、似真的原因（plausibleCauses）和活動的原因（actionableCauses）?？赡艿脑蚴侵改切┎还苋绾芜b遠都可能使一種特定的問題情景出現(xiàn)的事件或行動。與此相對照，似真的原因是指根據(jù)科學研究或直接的經(jīng)驗而被認為是對一種成問題情景的出現(xiàn)產(chǎn)生重要影響的那些原因。活動的原因指的是一種受政策制定者的控制和操縱的原因。

進行層次分析的規(guī)則與分類分析的規(guī)則是相同的，即實質(zhì)相關性、窮盡性、排他性、一致性和層次區(qū)別性。類似地，邏輯劃分和歸類的程序也適應于這種分析。分類分析與層次分析的主要區(qū)別在于：分類分析包含了對一般概念的劃分和歸類，而層次分析建立起可能的、似真的和活動原因的特殊概念。然而，這兩種分析都集中于個別的分析者，并以邏輯一致性作為主要的評估問題被概念化的好壞程度的績效標準，并且它們都不能保證發(fā)現(xiàn)概念正確的實質(zhì)基礎。因此，層次分析也可能通過依靠個別的分析者而不是群體作為知識源泉而預先排除可替代的因果解釋的可能性。

4.綜攝法（Synetics）類比是一種促進對類似問題認識的方法。綜攝法表示對類似性的廣泛研究，它幫助分析者在構造政策問題時創(chuàng)造性地運用類比方法。綜攝法基于這樣的假定，即對于問題之間的相同的或相似關系的認識將極大地增加分析者解決問題的能力。在構造問題的過程中，分析者可能進行如下四種類型的類比：（1）個人類比（Personalanalogies）。在構造這種類比時，分析者試圖將自己想象為如同政策博弈者（如政策制定者或當事人團體等）一樣經(jīng)歷一個問題情境。個人類比在揭示一個問題情景的政治的方面是非常重要的，因為“除非我們愿意而且能夠進行政治上的思考，否則我們將無法進入政策制定者的現(xiàn)象世界并了解政策過程?！保?）直接類比（Directanalogies）。在構造這種類比時，分析者尋找兩個或兩個以上的問題情境之間的相似關系。例如在構造吸毒問題時，分析者可能從控制傳染病的經(jīng)驗中構造直接的類比。

（3）符號類比（Symbolicanalogies）。在構造這種類比時，分析者試圖發(fā)現(xiàn)一個特定的問題情境與某些符號過程之間的類似關系。例如，符號類比經(jīng)常取之于各種伺服機制（如恒溫器和自動駕使）和政策過程之間。在每個案例中，采納的類似過程被視為來自于環(huán)境的不斷反饋的結(jié)果。（4）幻想類比（Fantasyanalogies）。在構成這種類比時，分析者完全自由地探索問題情景與某些想象的狀況之間的相似性。例如，國防政策有時就使用幻想類比來構造對付核武器攻擊的防衛(wèi)問題。綜攝法依賴于構造適當類比的個別分析者或群體。評估一個問題被概念化的好壞程度的主要標準是比較的似真性，即特定問題情景實際上與另一個被用來類比的情景的相似性程度。

5．頭腦風暴法（BrainStorming）頭腦風暴法是一種產(chǎn)生某些有助于查明和概念化問題情景的思想、目標和戰(zhàn)略的方法。它最初是由奧斯本（AlexOsborn）設計用來加強創(chuàng)造性的一種手段，可以用來產(chǎn)生大量的有關問題的潛在解決辦法的建議。頭腦風暴法有如下幾個簡單的程序：（１）頭腦風暴小組應根據(jù)被研究問題的性質(zhì)來組成。這實際上是說，所選擇的成員應是那些對特定問題有特別知識的人，即專家。（２）思想的產(chǎn)生和思想的評估應嚴格分開，因為熱烈的小組討論可能會因不成熟的批評和爭議而被禁止。（３）在思想產(chǎn)生的階段，頭腦風暴法活動的氣氛應盡量地保持開放和隨意性。（４）僅當在第一階段（思想產(chǎn)生階段）中所有產(chǎn)生的思想無經(jīng)窮盡時，才開始進入第二階段即思想評估階段。（５）在思想評估階段結(jié)束時，小組應優(yōu)先化有關思想，并將它們結(jié)合到一個包含問題的概念及其潛在解決辦法的建議中去。

6．多面透視分析（MultiplePerspectiveAnalysis）多面透視是一種系統(tǒng)地用對問題的情景的個人的、組織的和技術的透視以獲得關于問題及其解決辦法的真知灼見的方法。作為一種取代在計劃、政策分析、技術評估、社會效果評估及其他領域中被絕對強調(diào)了的所謂的理性技術途徑的方法，多面透視分析被明確地設計來處理結(jié)構不良的問題。盡管每種透視都有許多特點，但它們的主要特點如下所述。（１）技術透視（TechnicalPerspective）。技術（Ｔ）透視根據(jù)最優(yōu)化模式來看待問題及其解決方法，并強調(diào)在概率論、損益和決策分析、計量經(jīng)濟學和系統(tǒng)分析基礎上的種種技術。（２）組織透視（OrganizationalPerspective）。組織（Ｏ）透視將問題看作從一種組織狀態(tài)到另一種組織狀態(tài)有序進展（帶有小的但暫時的危機）的一部分。標準的操作程序、規(guī)則、慣例是組織透視的主要特征，組織透視往往與技術透視相抵觸，它僅以最低限度地關心取得目標和改善績效。

（３）個人透視（PersonalPerspective）。個人透視根據(jù)的是個人的感知、需要和價值來看待問題及其解決辦法。它的主要特征是強調(diào)以直覺、魅力、領導和自利作為控制政策及其影響的主要因素。多面透視分析與在公共政策制定、公司戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展等領域發(fā)現(xiàn)的社會技術問題都是相關的。為了使用好多面透視方法，林思頓（Linston）等人提出了如下指導規(guī)則：第一，跨范式的混合；第二，各種透視之間的平衡；第三，不平衡的可重復性；第四，適當?shù)慕涣鳎坏谖?，綜合的推遲。多面透視分析已被人們廣泛地應用于技術評估領域及政策分析領域。在對外政策和知識系統(tǒng)設計基礎上發(fā)展出來的這種多面透視分析是處理如下復雜性的有效的方法——它們產(chǎn)生于社會技術系統(tǒng)的具有高科技內(nèi)容的缺乏定義的問題。

7．假設分析（AssumptionalAnalysis）假設分析是一種旨在于取得有關政策問題相沖突看法的創(chuàng)造性綜合的一種技術。它是問題構造中一種最具有綜合性的方法，因為它包含了其他的程序（方法）的應用，并可以集中于團體、個人或同時集中于這兩者。假設分析的最重要的特征是：它被明確地設計來處理結(jié)構不良的問題，即那些政策分析者、政策制定者及其他政策作用者不知如何在界定上達成一致的問題。假設分析在其運行過程中包含了如下五種程序的應用：（１）利害關系人的認定（stakeholderidentification）；（２）假定的浮現(xiàn)（AssumptionSufficing）；（３）假設的挑戰(zhàn)（AssumptionChallenging）；（４）假設的匯集（AssumptionPooling）；（５）假設的綜合（AssumptionSynthesis）。

假設分析被設計來克服政策分析的如下四個局限性：（１）政策分析常常假定有單一的決策者，這個決策者有明確的價值偏好順序，這些價值可以在一個單一的時間上被認識；（２）政策分析特別不能系統(tǒng)明確地考慮各種關于問題的本質(zhì)及其解決辦法的沖突著的觀點；（３）大部分政策分析是在組織內(nèi)部進行的，組織的“自我封閉”的特征使得分析者難以或不能對流行的問題看法提出挑戰(zhàn)；（４）用來評估問題及其解決辦法的充分性標準往往只涉及表面的特征（如邏輯的一致性），而不是涉及那些構成問題概念化基礎的基本假定。

8．論證圖解（ArgumentationMapping）假設分析的方法與政策爭論的方式（權威的、統(tǒng)計的、分類的、定量分析的、因果的、直覺的、實用的和價值批判的等）相關，它們明確地以不同的假定為基礎。當這些假定與相同的政策相關信息結(jié)合在一起時，便產(chǎn)生了沖突的政策主張。假設分析的一個重要技術是應用圖表展示，以構造政策爭論因素的重要性和似真性的圖畫。這個過程的第一步是在兩個序數(shù)標尺上評估這些因素——理由、支持和反駁。根據(jù)合理的論證和由如下兩個來源——關于不同的利害關系人假定的信息和可得到的關于不同年齡組的事故和死亡率的統(tǒng)計數(shù)字——提供的證據(jù)，分析者就會應用有關的似真性標準，并斷言，這種特殊的理由有較低的似真性，理由也有高的重要性──不管它是似真的或不似真的，它是與論證的結(jié)論高度相關的。

9．問題文件法（theissuepaper）問題文件法是由ＰＰＢＳ在州和地方財政項目的應用而形成的一種界定問題的綜合性方法。它被奎德當作發(fā)起一項政策分析的基本方法，認為它試圖查明什么是真正的問題，孤立出基本目標，弄清知識中的關鍵空白，提出備選方案和恰當?shù)挠行詼y量，并探明受影響的群體；它要列出關于這個問題不同方面的政府機構和組織，發(fā)現(xiàn)和列出現(xiàn)成可應用于問題的資源。然而它僅僅止于不同備選方案的效果的比較，否則它就是整個分析過程了。巴頓等人則將這個方法視為一種關于是否進行“研究性分析”（即較復雜、需較長時間的分析，與之相對的是快速的或基本的分析）的可行性研究，它幾乎簡要地進行政策分析過程的每一步。

準備問題文件的標準程式（format）包括如下各項內(nèi)容：（１）問題的來源和背景；（２）注意的理由；（３）糾正活動所指向的團體與機構；（４）得益者和受害者；（５）相關的項目和活動；（６）目標和目的；（７）標準和有效性；（８）分析的框架；（９）備選方案；（１０）可參考的建議。

適應問題文件及問題構成階段的可供參考的建議是：（１）丟掉整個不值得進一步分析的題目；（２）繼續(xù)分析，但要在一個較低的優(yōu)先性的基礎上進行；（３）從事或繼續(xù)一個完全的研究。

§2.目標確定的方法

確立政策目標及評估標準是政策分析過程的第二個功能活動或邏輯步驟。在政策分析的這一階段，有三個密切相關的概念：即目標、指標和標準。粗略地說，目標是決策者所追求的東西或政策分析所要達成的目的；指標則是政策目標的具體化，是政策目標的具體尺度（指數(shù)、數(shù)字或其他質(zhì)的尺度）；而標準則是評估政策成果或政策目標實現(xiàn)程度的水準。

一、澄清目標在政策分析中的地位和作用在政策分析中，不能將目標看作既定的、現(xiàn)成的東西，政策分析的一個功能活動及任務是在規(guī)劃方案之前幫助決策者澄清并最終確定解決政策問題的目標。公共決策者若是需要一項分析以便幫助其做出決策或選擇一項備選方案，那么，他們應該對所要達成的目的或目標心中有數(shù)。對于許多決策場合來說，目標可能是多方面的，甚至彼此相沖突的。有些目標提直接的，有些是間接的；有些目標是無形的，不能加以量化地測量的，有些甚至難以從質(zhì)上加以具體的說明；另一些則是直接沖突或要求使用同一種資源的。決策者應盡可能明確地說出他想要達到的目的，以便對政策分析能有所幫助。從某種意義上說，當決策者規(guī)劃其目標時，實際上就隱含了他所要采取的行動過程。分析者的任務就是要使政策目標及取得目標的方案明晰起來，澄清或辨明政策目標是政策分析的一個關鍵。為了給方案的選擇提供合理的基礎，必須首先弄清楚要達到什么樣的目的。除非明確一項政策或項目所要取得的是什么目標，否則，關于備選方案、成本、利益一類的信息就沒有太大的價值。

二、澄清和確定目標的困難目標的認定在政策分析中非常重要，然而卻十分困難。這些困難主要來自于目標所隱含的價值因素、決策者政治上的考慮和目標的重要性及沖突三個方面。

1.價值因素。政策目標以特定的價值判斷作為先決條件，這種對價值因素的蘊涵使得固定的以定相當困難。政策目標應該是什么？這關鍵取決于社會以及社會成員個人的價值判斷或價值觀。價值觀或價值判斷取決于個人或集團在社會中的經(jīng)濟和政治地位、利益、倫理道德、傳統(tǒng)與歷史等因素，因而主要是一種主觀判斷。不同的個人、集團或階級具有不同的或根本對立的價值觀。2．政治原因。目標定的困難部分地來自于政治上的原因。公共政策目標是政治過程的產(chǎn)品，而不是個人決定的產(chǎn)品，因此，政治上的考慮是一種不容忽視的因素。決策者出于政治上的考慮，往往也會把目標故意弄得模糊或不明確陳述出目標。同時，利益團體的存在及其對公共決策所施加的影響也增加了目標認定的困難，決策者在確定政策目標時要受不同的利益集團的影響甚至操縱，這就使政策目標的確定出現(xiàn)困難。

3.目標的多重性及沖突。政策目標的多重性及沖突是導致目標認定困難的一個方面的原因?，F(xiàn)實的公共決策目標往往是多方面的，而不是單一的。在這些目標中，既有主要的，又有次要的；既有長期的，又有近期；有的目標可能是相互補充的，有的則可能是相互沖突的；有些目標不是定量的，而是定性的。這種多目標及目標沖突，使得確定目標十分復雜和困難。三、澄清和確定目標的途徑及方法

1．價值分析（1）價值判斷構成政策目標的基本前提或依據(jù)。價值分析在于確認某種目標或目的是否值得去爭取，獲取的手段能否被接受以及取得的結(jié)果是否“好”。它要回答的問題是：“因為什么？為了什么目的？為誰？許諾什么？有多大風險，應優(yōu)先考慮什么？價值研究通過價值的確認與分析使隱含著的價值問題清晰起來；它的假定是價值觀是人類行為或行動的一個主要決定因素。（2）價值（觀）是由復雜的歷史、地理、心理、文化和社會經(jīng)濟因素所決定的超理性或非理性的既成的東西，而不是合于理性的思考結(jié)果；生活環(huán)境、家庭、學校、生活小圈子、文化、職業(yè)范圍、社會聯(lián)系等是價值觀形成的土壤。從價值分析的角度來講，價值原表征是這些土壤所產(chǎn)生的基本信念，加上系統(tǒng)選擇、資源分配優(yōu)先順序、目標、系統(tǒng)意向、領導和管理風格、以往的政策、廣告宣傳、觀察到一定的領導偏差等等。（3）價值分析中主要涉及的東西是：政策及其目標的價值含義、價值的一致性，絕對價值和相對價值；對明確價值觀的可行性限制；價值組合、價值沖突、價值觀的加強和改變以及進一步假定的價值內(nèi)容。（4）為澄清目標而作價值分析，主要解決目標反映誰的價值觀，目標相關群體的利益等問題。因此，要著重考慮決策者及其他政策參與者的價值判斷。政策目標往往是少數(shù)人的價值觀的體現(xiàn)，因而價值分析首先要問：誰的價值觀在起作用；誰的偏好、利益得到了反映。（5）價值觀主要是一種超理性的東西，因而難以作理性的分析或定量研究。目前可以利用的最好方法有：對上述提到的各種價值表征進行行為研究；對作為規(guī)范性的價值系統(tǒng)即社會政治意識形態(tài)進行分析；決策分析（包括不同價值的敏感性進行分析）；預測分析（資源分配是價值觀的最突出的表征之一）；面談；利用德爾菲法進行詳細調(diào)查；識別出目標群體及個人價值觀的基本含義和范圍等。2．政治分析必須考慮影響政策目標的政治因素尤其是決策者的政治立場和政治需要以及各種利益團體對政策目標的影響。政治家或決策者本身是與政策目標密切相關的因素，不能假定他們是超脫于各黨派、集團利益之上的中介者或調(diào)停者，必須弄清他們的政治立場、政治需要和政治觀點，評估這些立場需要和觀點是如何影響相關的政治目標的。在政治分析中，還應考慮利益團體的政治影響，這種影響有時甚至左右政府的政策目標。在代議制民主社會中，許多決策者是利益團體的代言人，受利益集團影響的政策目標不一定能實現(xiàn)社會福利的最大化或真正反映公共利益。3．處理多重的和沖突的目標處理多重的和沖突的目標是認定目標的一個基本而又困難的任務。在這方面，學者們提出了一些分析系統(tǒng)及方法?？抡J為，如果在政策目標問題上存在著爭論，即人們不能在目標問題上達成一致或無法確定目標，那么就應努力尋找一個能取得共識的更高一級或更一般性的目標?？梢圆扇煞N另外的程序或途徑——最優(yōu)化途徑和“滿意”途徑來確定一個偏好的目標。尋求最優(yōu)化途徑是一個由如下三步組成的分析程序：（１）在目標之間確立一個相對價值和交易的系統(tǒng)；（２）確定目標的偏好順序和優(yōu)化序列；（３）除最重要的目標外，在最低限度上的目標達成共識的基礎上，將其他目標轉(zhuǎn)變?yōu)榧s束或限制。第二種途徑是所謂的“令人滿意”的途徑。它是西蒙１９６４年提出的。如果不能調(diào)和目標之間的沖突的話，那么另一個為結(jié)果放棄找到“最好的”解決方案確定各種目標的最低界限。若在這些目標上能達成共識的話，那么，將是“是夠好的”。然后，尋找一種至少能超過這些界限的解決方案。

4．目標最優(yōu)化的方法及技術多目標的最優(yōu)化問題實質(zhì)上是在各種目標和各種限制條件（約束）之間尋求一個合理的妥協(xié)問題。在一般決策分析以及公共決策分析中，人們提出種種方法及技術來解決多目標決策問題。早在１８９６年帕累托就提出這個問題，他把許多本質(zhì)上不可比較的目標化成一個單一的目標；１９５１年庫普查爾斯和庫珀提出目標規(guī)劃，不僅使一些目標最優(yōu)，且盡量與原定目標值靠近；１９６３年托德從控制論的角度提出多目標問題；７０年代以后又提出了許多新的方法。根據(jù)陳湛勻在《現(xiàn)代決策分析概論》一書中的討論，目前常用的多目標決策分析的方法和技術及其應用如下：（１）化多為少法；（２）重排次序法；（３）分層列序法；（４）直接求非劣解法；（５）層次分析法。§3.方案搜尋的方法

一、備選方案的必要性與來源

1．備選方案的必要性備選方案（alternatives）是決策者用來解決政策問題，達成政策目標的可供利用的手段、措施或辦法。依政策問題性質(zhì)的不同，備選方案可以表現(xiàn)為政策、策略或各種行動過程。從選擇程序上看，備選方案的搜尋或設計構成了政策分析過程中的一個中介環(huán)節(jié)。一旦我們界定了問題的性質(zhì)與邊界，并確立了政策的目標及評估標準，我們就開始擬定各種解決問題的方案或辦法，為方案的比較及抉擇作好準備。從現(xiàn)實的政策決策的實踐看，找到盡可能多的備選方案，是合理決策、提高公共政策制定質(zhì)量的一個重要條件。只有找到足夠多的解決問題的可能辦法，才有可能作充分的比較和擇優(yōu)。2．備選方案的來源政策分析者和決策者的備選方案來自于何處?或者說，這些備選方案是如何被派生、發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造的?這是政策分析過程的這一階段首先必須弄清楚的問題。鄧恩在《公共政策分析導論》中列舉了備選方案的如下八個來源：（1）權威；（2）見識；（3）方法；（4）科學理論；（5）動機；（6）相似案例；（7）類比；（8）倫理體系。備選方案的主要來源有：由政策問題的性質(zhì)以及政策目標所派生；現(xiàn)有的政策（它本身是一個應考慮的方案，也是許多新方案產(chǎn)生的基礎）；從別人或別的地方處理相同問題的經(jīng)驗中得到借鑒；某些特殊政策案例的啟示；從類似的問題中加以類比或推廣；向?qū)＜艺埥?；根?jù)權威的要求；從政策參與者的價值觀及信念、法律的規(guī)定和科技知識中進行推導等。

二、備選方案產(chǎn)生的步驟與方法

1．搜尋與發(fā)現(xiàn)在備選方案產(chǎn)生的這個階段，應盡可能地在上述的來源中弄清備選方案的可能范圍和種類，能夠產(chǎn)生越多的解決辦法或備選方案當然就越好。有各種查明潛在備選方案的方法。這些方法包括：無所作為的分析、文獻評論、快速的調(diào)查、類比的使用、頭腦風暴法、理想的解決方案的檢查等。無所作為的分析考察現(xiàn)狀，以判斷隨時間的推移，問題能否消失或緩解，并為新方案的產(chǎn)生和測量提供基點；文獻評論可以顯示別人或別處的成功解決辦法；快速的調(diào)查可以產(chǎn)生類似的信息；用類比方法可發(fā)現(xiàn)類似問題和它的解決辦法以幫助查明備選方案；頭腦風暴法可以產(chǎn)生真知灼見，產(chǎn)生一些隱蔽的思想和解決辦法；理想的解決辦法的檢驗，讓我們更好地確定備選可能性的范圍，并引起更廣泛的思考。(1)無所作為（保持現(xiàn)狀）的分析。為了在各種方案中作出抉擇，必須弄清每一種備選方案改變現(xiàn)狀的有效性程度；而首先需要弄清所要采取的一項行動會出現(xiàn)什么情況，不采取這項行動又會出現(xiàn)什么情況。為了作出這種判斷，必須對無所作為（保持現(xiàn)狀）方案下功夫加以分析研究。發(fā)展出一個詳細的無所作為或不采取行動的方案并預測它的結(jié)果為測量所有的備選方案提供了一個基點。這種分析還有其他的理由：首先，潛在的預算的削減和預算的重新分配要求對不采取任何行動（保持現(xiàn)狀）這一備選方案進行認真的分析；其次，不采取任何行動的分析有助于澄清項目或政策的目標；再次，它可以突出采取行動的必要性（或非必要性）；最后，接受不采取任何行動可以是最好的解決辦法的可能性就等于承認問題界定的內(nèi)在困難以及存在著問題沒有最優(yōu)解決辦法的可能性。

（2）快速的調(diào)查。分析者應有一個交往的網(wǎng)絡，與你的同事、同學、朋友或其他人士保持接觸，通過交談、拜訪或電話聯(lián)系，征詢交往網(wǎng)絡中的人員的意見，尤其是注意其他政策分析者、專家和從事相關領域的政策執(zhí)行或制定官員的意見；這種快速調(diào)查的范圍也包括記錄、分類和整理在各種會議上人們提出的解決相關問題的建議等。這種快速調(diào)查可能會產(chǎn)生大量的備選方案的建議，使你獲得解決問題的一些思路。（3）文獻評論。在備選方案的搜尋中，忽視文獻評論將是一個錯誤。公共政策研究的文獻（雜志和書籍）可能記載著解決相關政策問題的備選方案或案例分析；問題所在的實質(zhì)領域（如住房、教育、環(huán)保等）的文獻也可能記載其他地方解決相同或相似問題的嘗試?？傊?，文獻評論是獲得政策備選方案的一個來源。（4）實踐經(jīng)驗的比較。通過快速調(diào)查和文獻評論，分析者既獲得政策方案的思想，又獲得真實世界的經(jīng)驗。因而，有必要將這些真實世界的經(jīng)驗單獨分離出來，加以分析比較。備選方案本身可能是一個有價值的思想。但是，如果我們能夠掌握它為什么會被采納，別的方案為何被拋棄，它在執(zhí)行過程中是否被修改過?誰支持和誰反對?它的進展如何等方面的信息，那么它的相對價值就會更大。

（5）被動的收集和分類。政策分析中的備選方案的搜尋不僅要靠積極、主動的追求，而且有時也要靠消極或被動的等待。當政策分析發(fā)展到一定的階段，有些備選方案可能會自動出現(xiàn)。除了積極地尋找備選方案之外，分析者對于其他人所提出的備選方案應加以系統(tǒng)的記錄和分類。這些備選方案也許就其本來形式就是適用的，或者必須加以修改。（6）類型學的發(fā)展。如果問題可以歸類，那么其內(nèi)在聯(lián)系或類似性就會變得更加清楚?？疾毂灰豁棟撛谡咚绊懙膫€人、團體或組織的類型有助于查明備選方案。這一方法的基本程序是：先查明被影響的團體；然后查明他們對每種備選方案的可能反應；最后提出有前景的備選方案（即對這些團體或個人是比較能被接受的特殊手段）。

（7）類比。類比的方法既被用于界定問題，也被用于查明問題的解決辦法。通過檢查以前被解決了的問題與現(xiàn)有問題之間存在的類似性，我們可以發(fā)現(xiàn)一些解決問題的辦法，這正是類比方法的依據(jù)。（8）頭腦風暴法。作為一種產(chǎn)生創(chuàng)造性思想的方法，頭腦風暴法在政策分析的活動中有相當廣泛的應用，它是一種會議技術，經(jīng)常被用查明問題的解決辦法。其范圍涉及從非正式的、快速的、為特定問題工作的職員會議到更正式的職員、專家和咨詢者的會議。頭腦風暴法的支持者們認為，恰當使用這種方法能夠在相當短的時間里，產(chǎn)生大量的關于問題解決辦法的好主意。（9）與理想的比較。我們先提出一個理想性方案，然后加上一些約束或限制性條件，看看是否可以接受的備選方案仍然存在著，這對于我們設計通向理想的備選方案和更好地界定偏好是有益的。通過檢查與理想方案的距離，分析者可以找到解決問題的較好方案。2．設計與創(chuàng)造通過搜尋活動，我們發(fā)現(xiàn)了一系列由別人所提出的，在不同地方使用過的或由頭腦風暴法所派生的一系列備選方案。下一步的工作是對這些方案加以綜合，提煉或修改，以便能夠把它用于實際的政策問題的解決中，并反映政策約束。這個階段的工作可以稱為備選方案的創(chuàng)造與設計。有幾種創(chuàng)造與設計備選方案的途徑及方法：

分析——綜合途徑。分析——綜合或分解—結(jié)合途徑的要點是，先將問題分解成其構成因素，分析這些構成因素的相互作用方式，再將這些部分重新組合起來而構成的一個解決方案。這種研究方法以計算機為基礎，它被用來幫助設計者系統(tǒng)地構造物理設計問題，并被實際運用于高速公路的路線、辦公室的分布和組織設計等問題的解決之中。

形態(tài)結(jié)構途徑。形態(tài)結(jié)構途徑的分析過程由五步所成：明確提出問題，并以公式表達；對能進入解中的全部參數(shù)加以鑒別，并說明其特性；由第二步鑒別過的全部參數(shù)構成一個多維矩陣（形態(tài)矩陣），該矩陣包含所有可能的問題；檢驗形態(tài)矩陣所有解的可行性，并對解能達到目標的可能性進行分析評價；對第三步鑒別出的最佳解，依照它們的可行性和所有的手段和方法，用另外的形態(tài)結(jié)構分析方法加以分析。形態(tài)結(jié)構途徑因它以系統(tǒng)的方法計算出全部組合的可能性，并能夠識別出某些不易察覺的解決問題的辦法或備選方案，因而是設計或創(chuàng)造備選方案的一個有用的方法。

可行性的處理。P·梅（PeterMay）提出了可行性的處理方法。他認為，可以對處理政策問題的各個方面進行一種較早的“可行性處理”檢驗，將這些可處理的變項結(jié)合成一個首尾一致的策略（strategies）而設計出備選方案；并且隨著問題的重新界定和評估標準的修改，進一步修正這些策略。這種途徑依據(jù)于如下假定，即分析者能夠確定可處理問題的各個變項，并要求對能做什么事情與應該做什么事情這兩者有所認識。分析者在解決了什么樣的變項是可以處理的以及每個變項能在多大程度可以處理的問題之后，能夠采取的行動可以安排為各種競爭的策略系列。

修改現(xiàn)有的解決辦法。創(chuàng)造與設計備選方案的另一個可選擇的途徑是對現(xiàn)有的解決辦法加以修改，而形成新的備選方案。奧斯本在對創(chuàng)造性思維的研究中，提出了不少“關于如何修改現(xiàn)有的解決辦法，以產(chǎn)生新的備選方案的方法，如放大、縮小、結(jié)合、重排等?，F(xiàn)有的備選方案不僅通過上述這些途徑弄得更大或更小，或被結(jié)合、取代和重排，而且可以置放個不同的地點，改變其時序、資金和組織。我們還可以通過考慮如何執(zhí)行來修改潛在的備選方案，即通過改變決策點、影響點和如何處理風險問題而揭示潛在的備選方案。3．篩選（1）通過發(fā)現(xiàn)或創(chuàng)造，我們可能獲得了相當數(shù)量的備選方案或獲得備選方案的廣泛的范圍。然而，在政策分析的下面的階段（結(jié)果預測和比較擇優(yōu)），分析者和決策者所能處理的備選方案是有限的。因此，在搜尋方案的這一階段，必須對已獲得的備選方案進行初步的篩選，找出數(shù)個較有前途的方案，以供進一步的分析研究。

(2)方案的初步篩選不是進行全面認真的分析、評價，但仍然需要快速運用某些分析方法，如經(jīng)驗分析——總結(jié)以往政策方案執(zhí)行的經(jīng)驗教訓，特別注意與目前方案有關的政策的效果，以此判定已取得的某些方案是否可以保留；比較分析——對各個案之間的技術、經(jīng)濟政治的可行性作大略的比較，舍棄明顯不可行的一些方案；抽象分析——抽取方案中的某些關鍵因素以及它們之間的聯(lián)系作粗略的分析，以初步判斷方案的優(yōu)劣，并加以取舍。(3)方案的初步篩選所考慮的因素包括成本、效益、實施條件、方案的敏感性等。為此，方案的實際篩選也可以說是對成本、效益、條件、敏感性行粗略、快速的分析或估計。成本也就是方案的實施將要耗費的人力、物力和資源；效益則是該方案實施后所能帶來的經(jīng)濟、社會以及生態(tài)方面所帶來的正面影響；條件指的是政策執(zhí)行所必備的主客觀條件尤其是資源、組織條件；敏感性指的是方案在遇到條件變化尤其是意外的反常情況出現(xiàn)時，方案的應變性程度。

三、若干應注意的事項在搜尋、發(fā)現(xiàn)或創(chuàng)造備選方案的過程中，沒有一致公認的規(guī)則可以保證我們找到合適的或理想的備選方案，但是了解這一過程可能出現(xiàn)的陷阱，提出一些應注意的事項或分析的基本要求，無疑可以增加我們找到合適的備選方案的機會。這里，我們列出一些具體的應注意事項：

1．不要過分依賴于過去的經(jīng)驗；

2．不要急于批評別人的意見，不讓好的主意溜掉；

3．避免過早鎖定問題定義；

4．避免過早形成偏好；

5．防止未經(jīng)評估而排除備選方案；

6．注意在條件發(fā)生變化時，重新考慮以前被排除了的備選方案。§4.結(jié)果預測的方法

政策結(jié)果是政策分析過程的另一個關鍵環(huán)節(jié)，它構成政策方案的評估、比較與抉擇的基礎。對政策的未來或結(jié)果的預測能力及水平的高低直接影響政策分析能否成功以及政策執(zhí)行能否取得預期結(jié)果。通過預測，我們可以獲得有關政策方案的前景及結(jié)果的信息，加深對政策問題、目標和方案的認識。但是，預測畢竟是在政策執(zhí)行前、在行動的進程及結(jié)果發(fā)生以前進行的。社會行動是一個復雜的過程，其中存在著各種各樣的難以預料的事件或情況，加上預測的理論、假定、措施、方法和技術也遠非是盡善盡美的，因而政策前景的預測是一項困難而又易錯的工作。

一、政策分析中的預測

1.預測的概念、種類與意義

(1)什么是預測?在預測學的文獻中，預測（forecasting）一般被界定為對所研究的事件的未來前景作出估計或推測，即由過去、現(xiàn)在推斷未來。政策分析中的預測可以界定為一種程序或方法，它依據(jù)先前政策分析的各階段所掌握的關于政策問題、目標和方案的信息或知識，對政策（方案）的未來前景作出估計、推測或判斷。

（2）預測的類型。預測可以從不同的側(cè)面或根據(jù)（標準）出發(fā)而劃分為不同的類型。國內(nèi)外學者提出各種不同的分類方法。瓊斯（H·Jones）和特維斯（B·Twiss）在《計劃決策中的技術預測》一書根據(jù)預測要素而將預測分為定性預測、定量預測、定時預測和概率預測四種；鄧恩在《公共政策分析導論》中將政策分析中的預測分為三種類型（形式），即投射、預定和猜測三種形式。鄧恩認為，政策預測的上述三種形式可以用來估計政策的未來前景（即未來的社會狀況）。他進而區(qū)分了三種類型的未來：潛在的未來（potentialfuture）、可能的未來（plausiblefuture）和規(guī)范的未來（normativefuture）。

（3）預測的意義。首先，預測提供關于政策的未來變化及結(jié)果的信息；其次，預測使我們更好地了解以前的政策及其結(jié)果；再次，由于關注未來，政策預測可能作為傳統(tǒng)的社會科學各學科的一種有益的補充（目前后者的預測是以過去和現(xiàn)在的價值作為基礎的）。

(4)預測的困難。預測的準確性受許多因素的制約，如問題的性質(zhì)、資料或數(shù)據(jù)的充分和可靠性、預測的時限、脈絡背景、體制、預測的方法、技術、模型及其包含的假定等。這使得預測的準確性更成問題。2．預測的過程或程序（1）確定預測目標、分析其所處的環(huán)境。首先是確定要預測什么的問題。在確定好預測目標之后，要對它所處的環(huán)境及背景作分析，即研究有關的政治、經(jīng)濟、文化等各種因素對預測對象所能產(chǎn)生的影響。（2）搜集與整理數(shù)據(jù)，編制假想腳本。數(shù)據(jù)的獲取是預測的前提，必須對預測對象及其所處的環(huán)境的各個方面的數(shù)據(jù)進行較全面的收集、整理和分析。（3）選擇預測方法，建構預測模型。在掌握充分數(shù)據(jù)，并作定性分析的基礎上，我們可以選擇合適的預測方法；必須根據(jù)有關的理論與變量之間的關系建立模型，以抽象地描述各種變量之間的關系。

(4)總結(jié)預測結(jié)果，編寫預測報告。在預測的這個最后階段，要以報告的形式將結(jié)果提交給決策者或委托人。3．預測的方法論基礎及其邏輯依據(jù)鄧恩認為，預測的方法論根據(jù)是一系列用來建立對現(xiàn)有的或新的政策、新政策的內(nèi)容和政策參與者行為的似真性假定數(shù)據(jù)。預測方法論的主要基礎是趨勢外推、理論假定和靈通判斷三種，它們分別與上述的投射、預言和猜測三種預測方式相聯(lián)系。（1）趨勢外推（trendextrapolation）。趨勢外推把過去觀察到的趨勢擴展到未來。它假定，過去發(fā)生的事情在未來也將會發(fā)生，只要沒有新的政策或出乎意料之外的事件的干預而改變了事件的進程。趨勢外推的根據(jù)是歸納選擇，即一種從特殊的觀察陳述（如時間序列數(shù)據(jù)）到一般結(jié)論或論斷的推理過程。

(2)理論假定（theoreticalassumption）。理論假定是系統(tǒng)地建構了的經(jīng)驗上可以檢驗的系列定律和命題——它們基于另一個（些）事件而做出一個事件出現(xiàn)的預測。理論假定在形式上是因果性的，其特別作用是解釋和預言；它們以演繹邏輯為基礎，即一種從一般的陳述、命題或定理推出一系列的信息或結(jié)論的推理過程。(3)靈通的判斷（informedjudgments）。靈通的知識指經(jīng)驗、見識、靈感、直覺一類的知識，而不是靠歸納推理或演繹推理得來的知識。這種判斷通常是由專家或有識之士所表達的，并被用于理論或經(jīng)驗數(shù)據(jù)缺乏或不充分的場合。專家判斷，通常以回溯邏輯（reproductionlogic）作為基礎，這是一種從關于未來的論斷開始，然后向后追溯而推出支持論斷的必要信息和假定的推理過程。

二、外推預測的方法借助于外推預測的方法及技術，政策分析者可以根據(jù)現(xiàn)在和歷史的數(shù)據(jù)，做出關于未來社會狀況的投射，即把現(xiàn)在的發(fā)展趨勢外推到未來。外推預測方法及技術已被廣泛運用于經(jīng)濟增長、人口衰減、能量消費、生活質(zhì)量和公共機構工作量等方面的趨勢投射上。外推預測的方法及技術主要來自于統(tǒng)計學，尤其是以時間序列（或稱時間數(shù)列）分析和回歸分析作為基礎。我們著重介紹如下兩類外推預測方法：

1．古典時間序列分析方法古典時間序列分析方法的要點，是將預測目標的歷史數(shù)據(jù)按照時間的順序排列成為時間序列，然后分析它隨時間的變化趨勢，外推預測目標的未來值。因而，影響預測目標變化的一切因素都由“時間”綜合起來描述了。時間序列實際上是指某種統(tǒng)計指標的數(shù)值，是按照時間先后順序排列起來的數(shù)列。在這種方法中，時間序列有如下四種基本因素或變動形式：長期趨勢（T）、季節(jié)變化（S）、周期性波動（C）和不規(guī)則運動（I）。2．回歸分析方法外推趨勢的一個標準方法或技術是回歸分析（Regressionanalysis）。所謂的回歸分析就是對具有相關關系的變量進行估計或預測的一種分析方法。由回歸分析求出的關系式稱為回歸模型或回歸方程?；貧w模型可以從不同的角度或側(cè)面來加以分類。常見的分類方法有：（1）根據(jù)回歸模型中的變量的多少，可以將回歸模型分為一元回歸模型和多元回歸模型，前者只包含一個自變量，后者包含兩個或兩個以上的自變量；（2）根據(jù)回歸模型是否為線性，將它劃分為線性回歸模型和非線性回歸模型：在前者中，因變量與自變量的關系呈直線型，在后者中，因變量與自變量的關系呈曲線型；（3）根據(jù)回歸模型中是否包含虛擬變量，可以將它分為普通的回歸模型和帶虛擬變量回歸模型：前者的自變量都是數(shù)量變量，而后者既有數(shù)量變量，也有非數(shù)量（質(zhì)）變量；（4）根據(jù)回歸模型是否用滯后的因變量作自變量，可以將它分為無自回歸現(xiàn)象的回歸模型和自回歸模型。

三、理論預測的方法理論預測根據(jù)理論假定以及現(xiàn)在和歷史的數(shù)據(jù)對未來社會狀況做出判斷。與外推預測不同——它的假定是過去出現(xiàn)的東西將在未來重現(xiàn)或可能在未來發(fā)生，理論預測根據(jù)各種理論中所包含的因果關系進行預測。外推預測的邏輯在本質(zhì)上歸納的，而理論預測的邏輯在本質(zhì)上是演繹的，它主要采用了演繹推理的形式，即從一般的陳述（公理、定律、命題）推出特殊的陳述。在政策分析中，人們經(jīng)常通過演繹推理來做出“如果一個事件（x）出現(xiàn)，那么另一個事件（y）也會隨著出現(xiàn)”一類的論證。鄧恩在《公共政策分析導論》中介紹了幾種常見的理論預測技術，即理論圖解、因果模型、回歸分析、區(qū)間估計和相關分析等。下面我們主要介紹前三種方法。1．理論圖解（TheoryMapping）理論圖解是一種用于幫助分析者查明和安排一個理論或因果論證中的關鍵假定的技術。它可以有助于揭示下列的四種因果論證：收斂的、發(fā)散的、系列的和周期的論證。收斂論證是指兩個或兩個以上的關于因果關系的假定被用來支持一個結(jié)論或論斷的論證；發(fā)散的論證是指一個單獨的假定支持一個以上的結(jié)論或論斷的論證。反之，系列的論證是指一個結(jié)論或論證被用來作為一個假