行政管理學(xué)第1章 導(dǎo)論課件

第一章行政管理學(xué)導(dǎo)論煙臺大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院楊金龍行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論導(dǎo)言：講授設(shè)計(jì)與學(xué)習(xí)建議第一節(jié)行政管理學(xué)概說第二節(jié)西方公共行政學(xué)的發(fā)展第三節(jié)中國的行政管理學(xué)

本章內(nèi)容結(jié)構(gòu)行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論一、行政管理學(xué)的概念二、行政管理學(xué)的研究范疇三、行政管理學(xué)的學(xué)科特征

第一節(jié)行政管理學(xué)概說行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論（一）行政管理學(xué)教材界定：“行政”指國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國家意志、推行政務(wù)、管理社會公共事務(wù)的活動；“管理”就是調(diào)動資源和協(xié)調(diào)眾人力量實(shí)現(xiàn)共同目的的活動，側(cè)重于技術(shù)層面；“學(xué)”是系統(tǒng)化的理論、方法和知識體系。核心要素：行政管理是一種特定類型的“活動”；從事活動的“主體”是國家行政機(jī)關(guān)，因?yàn)樾姓芾硇枰矙?quán)威機(jī)構(gòu)；活動對象即“客體”是社會公共事務(wù)。“學(xué)”就是研究行政管理活動運(yùn)行規(guī)律的學(xué)問。

一、行政管理學(xué)的概念行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論

一、行政管理學(xué)的概念行政管理側(cè)重“行政機(jī)關(guān)”，屬于廣義政府一部分，政治涉及黨政、立法/行政/司法機(jī)關(guān)的關(guān)系都涉及國家/社會關(guān)系，政治側(cè)重社會對政府的授權(quán)與制約，行政側(cè)重政府對社會的管理和服務(wù)行政側(cè)重執(zhí)行活動，比立法和決定大政方針低一層次（二）行政管理與政治行政學(xué)源于政治學(xué)，兩者都以政府為重點(diǎn)研究對象。搞清行政與政治的區(qū)別，能更好把握行政管理的內(nèi)涵。注意概念提法：主體是“國家行政機(jī)關(guān)”，活動特性是“執(zhí)行與管理”。由此可概括行政與政治的三點(diǎn)區(qū)別：行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論

一、行政管理學(xué)的概念（三）相關(guān)概念澄清“公共行政”與“行政管理”：沒什么區(qū)別，都譯自英文publicadministration。嚴(yán)格講譯公共行政更好，國人偏好行政管理，主要出于學(xué)科恢復(fù)時(shí)的技術(shù)考慮——與政治劃清界限，加上管理能突出其科學(xué)成分，隨后約定俗成。“行政管理”與“公共管理”：都是對公共事務(wù)的管理活動，主要區(qū)別是，行政管理突出政府作為管理主體，而公共管理還包括其他主體，如社會自治和自我管理。行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論一、行政管理學(xué)的概念私域私域私域ABC司法機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)立法機(jī)關(guān)政府（廣義）社會自治、自我管理公共管理行政管理（四）相互關(guān)系圖解行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論

二、行政管理學(xué)的研究范疇國家行政機(jī)關(guān)部門政策與管理公共組織內(nèi)部管理社會自治自我管理社會公共事務(wù)自身管理（一）知識體系基本板塊行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論

二、行政管理學(xué)的研究范疇行政職能行政組織行政決策行政執(zhí)行行政監(jiān)督行政領(lǐng)導(dǎo)人事行政財(cái)務(wù)行政機(jī)關(guān)管理績效管理行政技術(shù)行政文化行政改革教育公共衛(wèi)生社會保障市場監(jiān)管科技發(fā)展環(huán)境保護(hù)社會文化危機(jī)管理國防建設(shè)宏觀調(diào)控外交社會治安………（二）本課程內(nèi)容結(jié)構(gòu)行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論三、行政管理學(xué)的學(xué)科特征綜合性與獨(dú)立性的統(tǒng)一：“綜合性”即跨學(xué)科特性。這是由公共事務(wù)的龐雜性決定的。“獨(dú)立性”，即相對獨(dú)立的學(xué)科或研究領(lǐng)域，不是拼盤或大雜燴。相對獨(dú)立的對象和研究范疇，而且這些以內(nèi)在邏輯聯(lián)系在一起，形成一個(gè)體系。理論性與實(shí)用性的統(tǒng)一：“理論性”好理解?！皩?shí)用性”則強(qiáng)調(diào)，行政學(xué)是一門致用之學(xué)，具有很強(qiáng)實(shí)踐性、應(yīng)用性和操作性。研究目的不僅是解釋世界，更重要的是改變世界，解決實(shí)際問題。行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論三、行政管理學(xué)的學(xué)科特征具體性和系統(tǒng)性的統(tǒng)一：一方面研究組織、人事、財(cái)務(wù)中非常具體甚至有點(diǎn)瑣碎的東西，沒有對這些具體問題的深入研究，解決不了現(xiàn)實(shí)問題。另一方面，研究要有系統(tǒng)眼光、整體思維。規(guī)范性和發(fā)展性的統(tǒng)一：規(guī)范性兩層含義，一是學(xué)科研究有自己的語言系統(tǒng)和規(guī)矩，二是研究需要找行政實(shí)踐中的規(guī)律，按照規(guī)律辦事。發(fā)展性則強(qiáng)調(diào)進(jìn)步和創(chuàng)新，行政實(shí)踐在不斷進(jìn)步和創(chuàng)新，學(xué)科研究也要不斷進(jìn)步和創(chuàng)新。行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論第二節(jié)西方公共行政學(xué)的發(fā)展一、學(xué)科形成階段二、學(xué)科成長與發(fā)展階段三、面臨挑戰(zhàn)與調(diào)整階段四、公共行政轉(zhuǎn)型階段行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論一、學(xué)科形成階段（1887-1920年代末期）（一）學(xué)科誕生標(biāo)志：威爾遜《行政學(xué)之研究》1887政治與行政涇渭分明：政治指制定公法和公共政策，行政指系統(tǒng)地執(zhí)行公法。行政屬于“事務(wù)性領(lǐng)域”，涉及政府執(zhí)行，政府操作，是政府工作中最顯眼的部分行政體制有相對獨(dú)立性：一定程度上獨(dú)立于政治體制，具有一些自己的規(guī)律和原則，可為不同政治體制服務(wù)完善行政體制很重要：好政府不僅有好的政治體制，而且有好的行政體制，必須進(jìn)行獨(dú)立、深入研究行政學(xué)研究的主要目的：盡可能高的效率和最低可能的資金和精力成本行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論一、學(xué)科形成階段（1887-1920年代末期）（二）學(xué)科基礎(chǔ)：政治/行政兩分法古德諾的“功能”兩分法（《政治與行政》1900）

政府活動可分兩種基本類型，“國家意志的表達(dá)”（生成、宣示）和“國家意志的執(zhí)行”（貫徹落實(shí)）意志的表達(dá)屬于政治功能，是高層次的活動；意志的執(zhí)行屬于行政功能，是技術(shù)操作層次的活動行政學(xué)要研究執(zhí)行和管理性質(zhì)的活動，不管這些活動發(fā)生在政府的哪個(gè)部門行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論一、學(xué)科形成階段（1887-1920年代末期）（二）學(xué)科基礎(chǔ)：政治/行政兩分法魏洛比的“結(jié)構(gòu)”兩分法《行政學(xué)原理》1927

行政就是“政府行政部門所管轄的事務(wù)”。功能和結(jié)構(gòu)法的比較立法行政司法立法行政司法行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論一、學(xué)科形成階段（1887-1920年代末期）（三）學(xué)科體系的確立（范疇與流派）懷特的《行政學(xué)導(dǎo)論》1926：組織原理、人事行政、財(cái)務(wù)行政和行政法規(guī)。魏洛比的《行政學(xué)原理》1927

：增加了預(yù)算管理和物資管理。泰勒的科學(xué)管理思想：時(shí)間-動作研究找效率最優(yōu)點(diǎn)；標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)；計(jì)件工資提高積極性等。法約爾的原則學(xué)派：良好管理的14項(xiàng)原則，分工、權(quán)力、責(zé)任、紀(jì)律、命令一致、指揮統(tǒng)一行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論二、成長與發(fā)展階段（30-60年代后期）（一）研究視角的拓展

行為科學(xué)-人際關(guān)系學(xué)派（1933）：先前研究側(cè)重組織結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度、紀(jì)律和程序。行為科學(xué)認(rèn)為人格尊重、參與、員工士氣等更重要。開拓了以人的行為和人際關(guān)系為中心的新視角、新研究領(lǐng)域西蒙的決策理論（1947）：先前研究偏重組織而輕視決策，重結(jié)構(gòu)而忽視過程，西蒙強(qiáng)調(diào)對決策心理、行為的研究，同時(shí)開始研究決策過程行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論二、成長與發(fā)展階段（30-60年代后期）（二）研究方法的進(jìn)展突出實(shí)用性：西蒙對“行政諺語”的批評，抽象籠統(tǒng)，沒錯(cuò)但實(shí)用性差。滿足于原則，行政學(xué)的價(jià)值大打折扣從規(guī)范到實(shí)證：規(guī)范研究靠歸納、邏輯演繹、推理等，實(shí)證研究強(qiáng)調(diào)以事實(shí)說話，描述基礎(chǔ)上進(jìn)行歸納和解釋。行為科學(xué)的“霍桑實(shí)驗(yàn)”是典型從靜態(tài)到動態(tài)：靜態(tài)研究側(cè)重組織結(jié)構(gòu)和制度規(guī)則，動態(tài)則強(qiáng)調(diào)過程，特別是決策、管理運(yùn)作過程行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論二、成長與發(fā)展階段（30-60年代后期）（三）分支領(lǐng)域和理論的發(fā)展政策科學(xué)：既是分支領(lǐng)域，又是研究路徑—從政策角度研究行政，界定學(xué)科界限和研究范疇比較行政學(xué)：國家間比較尋找行政通則和一般規(guī)律生態(tài)行政學(xué)：用生態(tài)理論和模式解釋行政現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)行政與環(huán)境的互動和動態(tài)平衡韋伯的官僚制理論（1947年譯成英文）：理想政府模式以“理性權(quán)威”為基礎(chǔ)，金字塔式的“科層制”結(jié)構(gòu)。韋伯的理性官僚制被稱為“公共行政的經(jīng)典或傳統(tǒng)模型”行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論二、成長與發(fā)展階段（30-60年代后期）（四）學(xué)科研究的基本特征強(qiáng)調(diào)科學(xué)性：這與關(guān)注低層次的管理技術(shù)問題有關(guān)強(qiáng)調(diào)價(jià)值和行政的分離：價(jià)值中立，站在中立立場上客觀描述和解釋，不要因個(gè)人價(jià)值觀和情感影響科學(xué)性普通管理學(xué)的研究取向：認(rèn)為管理有普適性和共通性，行之有效的原則和技術(shù)，可應(yīng)用于任何類型的組織，不管是公共還是私營部門。三大合流：主要代表人物；研究內(nèi)容與側(cè)重點(diǎn)；研究視角、方法方面的潮流和時(shí)尚。這一時(shí)期的行政學(xué)有脫離政治學(xué)的趨勢，更象管理學(xué)的一個(gè)分支。行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論三、面臨挑戰(zhàn)與方向調(diào)整階段（60末-70年代）（一）前期發(fā)展中的問題忽視行政研究的公共性：與普通管理學(xué)趨同太多，忽視公共部門特殊性質(zhì)、特殊環(huán)境、特殊目標(biāo)忽視高層次的問題：聚焦低層次的技術(shù)，忽視公平、正義等高層次問題，在母學(xué)科政治學(xué)中被視為二等公民科學(xué)性心有余而力不足：研究手段和工具當(dāng)時(shí)還不發(fā)達(dá)，許多研究結(jié)論在實(shí)際中使用效果不佳與政治學(xué)的摩擦：行政學(xué)更像管理學(xué)的一個(gè)分支，但絕大多數(shù)研究人員又屬于政治學(xué)系一部分，處境尷尬行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論三、面臨挑戰(zhàn)與方向調(diào)整階段（60末-70年代）（二）遇到的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑身份危機(jī)：10年前的巨人，如今作為一個(gè)研究領(lǐng)域似乎消失了；失去了一個(gè)帝國，還沒有確定自己的角色思想危機(jī)：公共行政學(xué)研究處在一種混亂狀態(tài)，因而趨于衰落學(xué)術(shù)危機(jī)：學(xué)術(shù)的不毛之地；一系列研究主題，正在尋求成為一個(gè)學(xué)科行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論三、面臨挑戰(zhàn)與方向調(diào)整階段（60末-70年代）（三）應(yīng)對策略與方向調(diào)整理論發(fā)展：“系統(tǒng)論”力圖用綜合、全面、相互關(guān)聯(lián)的觀點(diǎn)來研究行政；“權(quán)變理論”強(qiáng)調(diào)個(gè)性化，隨機(jī)應(yīng)變，一切以時(shí)間、地點(diǎn)和條件為轉(zhuǎn)移新公共行政學(xué)：突出行政的“公共”性質(zhì)，公共利益與公共目標(biāo)、公共義務(wù)和公共責(zé)任；社會正義和公平是公共行政的核心價(jià)值；研究聚焦于公眾、政策、政府官員相關(guān)的問題上民主行政學(xué)：強(qiáng)調(diào)公共政策和管理中的民主參與行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論四、公共行政的轉(zhuǎn)型階段（80年代初至今）（一）轉(zhuǎn)型背景：當(dāng)代改革及其特征改革的廣泛性與激進(jìn)性：“重塑”、“再造”、“脫胎換骨大手術(shù)”等，體現(xiàn)了根本性的方向性調(diào)整。與過去改革在總方向上相反：30-70年代政府改革總趨勢是政府職能擴(kuò)張，當(dāng)代則突出市場化和社會化，實(shí)現(xiàn)“政府戰(zhàn)線的全方位退卻”。特殊時(shí)期特殊意義：社會轉(zhuǎn)型工業(yè)社會到后工業(yè)社會，標(biāo)志全球化、知識經(jīng)濟(jì)、信息化等。改革負(fù)有探討未來政府管理模式的新使命行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論四、公共行政的轉(zhuǎn)型階段（80年代初至今）（二）行政學(xué)研究新特點(diǎn)話語系統(tǒng)轉(zhuǎn)換：以前多與政治學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)，現(xiàn)在更多用經(jīng)濟(jì)學(xué)概念和理論，如公共產(chǎn)品、制度選擇、交易成本、外部性等研究視野的擴(kuò)大：傳統(tǒng)致力于完善政府本身，當(dāng)代關(guān)注中心是政府/社會關(guān)系，行動責(zé)任從國家向市場和社會轉(zhuǎn)移向普通管理學(xué)的回歸：新公共行政、民主行政突出公共性，當(dāng)代側(cè)重管理技術(shù)層次，國外宏觀體制和結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，改革側(cè)重新技術(shù)、新方法在政府的應(yīng)用行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論四、公共行政的轉(zhuǎn)型階段（80年代初至今）（三）對未來行政模式的理論探討巴澤雷《突破官僚制：政府管理的新愿景》1992：呼吁打破傳統(tǒng)政府管理的官僚制模式奧斯本和蓋布勒《改革政府：企業(yè)精神如何改革公共部門》1992：提出“企業(yè)型政府”的十大原則，如掌舵而不是劃槳等彼得斯《政府未來的治理模式》1996：未來行政模式的總結(jié)和預(yù)測，包括市場模式、參與模式、靈活政府模式、解制型政府模式。行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論第三節(jié)中國的行政管理學(xué)一、行政管理的學(xué)科發(fā)展二、行政管理的學(xué)科結(jié)構(gòu)三、學(xué)科發(fā)展的未來挑戰(zhàn)行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論一、行政管理的學(xué)科發(fā)展（一）行政實(shí)踐與行政管理學(xué)歷史悠久文明古國，中國行政管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，政府職能分工、機(jī)構(gòu)設(shè)置、科舉制、監(jiān)督控制機(jī)制等，都產(chǎn)生很大影響，中國經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是行政學(xué)的寶貴財(cái)富作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科進(jìn)行專門系統(tǒng)研究，還是學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達(dá)國家中國行政管理學(xué)話語體系、內(nèi)容結(jié)構(gòu)、研究視角和方法等，受西方影響很自然行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論一、行政管理的學(xué)科發(fā)展（二）行政管理學(xué)的簡要?dú)v史1920年代就引進(jìn)了西方的公共行政學(xué)1950年代學(xué)科調(diào)整，政治學(xué)被撤銷，行政學(xué)隨之消失1980年代恢復(fù)重建，得益中國行政管理體制改革的實(shí)踐需求，學(xué)科經(jīng)歷了持續(xù)快速發(fā)展目前狀況：本科設(shè)行政管理專業(yè)高校全國300多家；全日制碩士點(diǎn)100多個(gè)；專業(yè)碩士MPA100多家；博士點(diǎn)近20個(gè)；此外還有龐大的省、市行政學(xué)院系統(tǒng)行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論二、行政管理的學(xué)科結(jié)構(gòu)公共管理行政管理公共衛(wèi)生管理教育經(jīng)濟(jì)與管理土地資源管理社會保障（一）學(xué)科歸類行政管理學(xué)第1章導(dǎo)論二、行政管理的學(xué)科結(jié)構(gòu)（二）內(nèi)部結(jié)構(gòu)公共組織內(nèi)部管理：公立學(xué)校、醫(yī)院、科研單位的內(nèi)部管理社會自治自我管理：慈善組織、社會團(tuán)體、業(yè)主委員會等行政技術(shù)行政改革行政文化績效管理機(jī)關(guān)管理財(cái)務(wù)行政人事行政行政領(lǐng)導(dǎo)行政監(jiān)督行政執(zhí)行行政決策行政組織行政職能自身管理…………市場監(jiān)管外交事務(wù)社會治安宏觀調(diào)控國防建設(shè)危機(jī)管理社會文化環(huán)境保護(hù)科技發(fā)展土地資源社會保障公共衛(wèi)生教育管理部門管理…………