2024年政府引導基金專題研究報告

CVINFO投中信息本報告所稱政府引導基金，是指由各級政府通過預算安排，政府引導基金主要目標是提高財政資金使用效益，發(fā)揮財本報告旨在總結政府引導基金發(fā)展新趨勢，并幫助各級政府引導基金及其主管部門與受托管理機構對標優(yōu)秀實踐，進而促進2報告核心發(fā)現(xiàn)3?厘清政府引導基金定位，加強頂層管理機制設計，明確職責與權?分配?鼓勵跨區(qū)域合作，制定激勵約束機制，落實返投標準?退出難題仍需解決，盡職免責機制后續(xù)安排待商榷，考核可基于基金目標分類評價?多項重磅會議、政策文件鼓勵壯大耐心資本，為政府引導基金指引方向?創(chuàng)投十七條明確基金投資導向和管理優(yōu)化要求，以提升引導基金運作效率?國辦發(fā)1號文完善政府投資基金頂層設計，針對基金各堵點精準施策?延長子基金存續(xù)期、放寬子基金管理人注冊?提升政府引導基金出資?例上限，增強對子CVINFO投中信息CVINFO投中信息政府引導基金重要政策動態(tài)6政策動態(tài)：多政策強調壯大耐心資本，指引政府引導基金發(fā)展方向發(fā)展耐心資本已成為創(chuàng)投領域主旋律，為政府引導基金提供方向指引，多措并舉發(fā)揮引導鼓勵和規(guī)范發(fā)展天使投資、風險投資、私募股權投資，更好發(fā)揮政府投資基金作用，發(fā)健全多層次金融服務體系，壯大耐心資本，研究促進政府投資基金高質量發(fā)展政策舉措型基金差異化管理機制。要健全權責一致、激勵約束相容的責任機制，營造鼓勵創(chuàng)新多次在重磅會議、政策文件上這一基調為政府引導基金發(fā)展期延長、投資布局調整等多方7政策動態(tài)：創(chuàng)投十七條明確優(yōu)化政府出資基金的管理運作創(chuàng)投十七條從基金投向、考核、退出等方面提出優(yōu)化改革，以充分發(fā)揮政府出資的創(chuàng)業(yè)投資基金作用創(chuàng)投十七條從基金投向、考核、退出等方面提出優(yōu)化改革，以充分發(fā)揮政府出資的創(chuàng)業(yè)投資基金作用2024年6月25日，國務院辦公廳發(fā)布2024年6月25日，國務院辦公廳發(fā)布《促進創(chuàng)業(yè)投資高質量發(fā)展的若干政策措施》(國辦發(fā)〔2024〕31號)（“創(chuàng)投十七條”提出優(yōu)化創(chuàng)投行業(yè)“募投管退”全鏈條，其中，對政府出資的基金在運作和考核方面亦明確了要求。改革完善考核、容錯免責機制，改革完善考核、容錯免責機制，健全績效評價制度“創(chuàng)投十七條”第（三）條要求，優(yōu)化政府出資的創(chuàng)業(yè)投資基金管理，改革完善基金考核、容錯免責機制，健全績效系統(tǒng)研究解決基金集中到期退出問題研究解決政府出資的創(chuàng)業(yè)投資基金集中市場化運作，多方式組合布局，指引投向“創(chuàng)投十七條”第（三）條提出，充分發(fā)揮引導基金作用，進一步做優(yōu)做強，提高市場化運作效率，通過“母基金+參股+直投”方式支持戰(zhàn)略性新興產業(yè)8政策動態(tài)：1號文完善政府投資基金的頂層設計，針對堵點精準施策2025年1月7日,2025年1月7日,國務院辦公廳發(fā)布《關于促進政府投資基金高質量發(fā)展的指導意見》(國辦發(fā)(2025)1號),從設立、投資、管理、退出、考核等多方面完善頂層設計,是對創(chuàng)投十七條關于政府引導基金政策內容的進一步深化和具體落實,為政府投資基金發(fā)展以服務國家戰(zhàn)略、推動產業(yè)升級、促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指示方向。投資投資點領域和市場不能充分發(fā)揮作用的?鼓勵降低或取消返投?例。但在財管理?首次明確可綜合采取調整管理費、超額收益分配等措施加強績效評價接續(xù)（退出）與考核例、放寬存續(xù)期要求、延長績效評?建立以盡職合規(guī)責任豁免為核心的設立?未來縣區(qū)設立基金及管理人會更嚴?明確國家發(fā)改委及行業(yè)主管部門應CVINFO投中信息2024年政府引導基金發(fā)展情況發(fā)展概況：政府引導基金累計規(guī)模達3.35萬億華北東北西北華北東北政府引導基金數(shù)量61政府引導基金規(guī)模854政府引導基金數(shù)量61政府引導基金規(guī)模854政府引導基金數(shù)量248政府引導基金規(guī)模6,113政府引導基金規(guī)模1,131 華中政府引導基金數(shù)量167政府引導基金規(guī)模4,372政府引導基金數(shù)量167政府引導基金規(guī)模4,372西南華東西南政府引導基金數(shù)量141政府引導基金規(guī)模3,132政府引導基金數(shù)量712政府引導基金數(shù)量141政府引導基金規(guī)模3,132政府引導基金規(guī)模12,173華南政府引導基金數(shù)量220政府引導基金規(guī)模5,716數(shù)量：只規(guī)模：億元地區(qū)政府引導基金數(shù)量政府引導基金自身規(guī)模（億元）發(fā)展概況：政府引導基金新設規(guī)模下降，設立節(jié)奏趨緩億元億元億元0—-累計成立引導基金數(shù)量（右軸）0發(fā)展概況：華東地區(qū)遙遙領先，西南地區(qū)實現(xiàn)突破華東地區(qū)政府引導基金規(guī)模穩(wěn)步增加，西南地區(qū)引導基金在本年度實現(xiàn)較大突破，數(shù)量及規(guī)華東地區(qū)政府引導基金規(guī)模穩(wěn)步增加，西南地區(qū)引導基金在本年度實現(xiàn)較大突破，數(shù)量及規(guī)截至2024年末，華東地區(qū)政府引導基金以累計數(shù)量71.831.209.48華東華北華南華東華北華南華中西南2.076.35-西北東北西北東北規(guī)模增長率數(shù)量增長率規(guī)模增長率數(shù)量增長率發(fā)展概況：六大轄區(qū)基金規(guī)模集中度提升，深圳轄區(qū)單基金規(guī)模最大廣東省（不含深圳）基金累計規(guī)模位居首位，深圳市的政府引導基金數(shù)量較少但平均廣東?。ú缓钲冢┗鹄塾嬕?guī)模位居首位，深圳市的政府引導基金數(shù)量較少但平均億元0只-政府引導基金自身規(guī)模政府引導基金數(shù)量發(fā)展概況：省、市級政府引導基金占據主導地位省級政府引導基金規(guī)模顯著增長，市級政府引導基金繼續(xù)保持規(guī)模及數(shù)量占?省級政府引導基金規(guī)模顯著增長，市級政府引導基金繼續(xù)保持規(guī)模及數(shù)量占? 國家級國家級省級24.83%市級區(qū)縣級53.29%6.11%國家級國家級省級39.44%市級44.31%區(qū)縣級發(fā)展概況：集中管理背景下，高行政級別引導基金增長強勁較高行政級別的政府引導基金設立規(guī)模與數(shù)量增長顯著，此與政府引導基金集中管理的較高行政級別的政府引導基金設立規(guī)模與數(shù)量增長顯著，此與政府引導基金集中管理的0億元0國家級省級市級區(qū)縣級只0省級國家級——市級—區(qū)縣級省級國家級出資概況：出資基金規(guī)模與數(shù)量雙降，江蘇和廣東地區(qū)出資活躍政府引導基金出資基金的規(guī)模和數(shù)量雙降，出資節(jié)奏相對放緩；江蘇、廣東地區(qū)引導基金在出資數(shù)量政府引導基金出資基金的規(guī)模和數(shù)量雙降，出資節(jié)奏相對放緩；江蘇、廣東地區(qū)引導基金在出資數(shù)量他地區(qū)。浙江、北京、安徽三地緊隨其后，累計出資事件數(shù)量相近?；谧踊鸬淖缘囟鄶?shù)限制在域內的背景，設立于這些地區(qū)的子基金億元0起0—-出資基金事件數(shù)量（右軸）江蘇省江蘇省廣東省浙江省北京市安徽省上海市湖北省山東省四川省福建省出資概況：國資、頭部基金管理人最受政府引導基金青睞件數(shù)量位列第一。另外，頭部基金管理人也是政府引導基金開展合作的重要選擇，借助其專業(yè)能?和豐富經驗，政府引導基金能夠50%45%40%35%30%25%50%45%40%35%30%25%中金資本深創(chuàng)投粵科母基金中信建投資本松禾資本紫金科創(chuàng)達晨財智基石資本同創(chuàng)偉業(yè)復健資本投資概況：北京、長三角地區(qū)積極擴展引導基金直投業(yè)務本年度政府引導基金直投數(shù)量保持增長；北京、長三角地區(qū)政府引導基金積極開展直投業(yè)務以更精準推本年度政府引導基金直投數(shù)量保持增長；北京、長三角地區(qū)政府引導基金積極開展直投業(yè)務以更精準推北京地區(qū)引導基金的直投事件數(shù)量高居首位，起- 9.5%22.9%20.4%26.1%●直接投資事件數(shù)量（左軸）直接投資事件數(shù)量占出資基金與直接投資事件數(shù)量之和的?重（右軸）30%20%0%北京市安徽省江蘇省浙江省上海市廣東省貴州省四川省陜西省重慶市投資概況：直投方向與“投早、投小”策略保持一致政府引導基金直投持續(xù)向早期階段發(fā)?，契合“投早、投小”的政府引導基金直投持續(xù)向早期階段發(fā)?，契合“投早、投小”的Buyout,1.4%種子輪/天使輪,20.0%非控制權收購,5.0%Buyout,1.4%種子輪/天使輪,20.0%非控制權收購,5.0%39.4%4.3%12.3%2%41.2%種子輪/天使輪D輪及以后上市及以后u非控制權收購uBuyoutu戰(zhàn)略融資u定向增發(fā)未披露種子輪/天使輪種子輪/天使輪種子輪/天使輪D輪及以后上市及以后非控制權收購37.6%Buyout戰(zhàn)略融資定向增發(fā)未披露37.6%政府引導基金在開展直接投資時，呈現(xiàn)出更加聚焦早期企業(yè)、注重投早投小的趨勢，積極促進創(chuàng)新成果轉化和新興產業(yè)培育。2015-2024年投資概況：引導基金直投趨勢向硬科技細分賽道傾斜政府引導基金重點投向電子信息、先進制造、醫(yī)療健康行業(yè)，近年來瞄準硬科技政府引導基金重點投向電子信息、先進制造、醫(yī)療健康行業(yè)，近年來瞄準硬科技起 9.5%VS21.7% 起 9.5%VS21.7% 0先進制造傳統(tǒng)制造汽車交通能源及礦業(yè)消費文娛傳媒長久以來，電子信息是政府引導基金直接投資布局最多的行業(yè)，投資數(shù)量持續(xù)上升，且遠勝于其他行業(yè)。在其細分領域中，引導基金主要投向半導體領域，而人工智2015年以來，先進制造行業(yè)的投資數(shù)量呈現(xiàn)波動上升趨勢，至2021年躍至第二位，近三年引導基金對先進制造醫(yī)療健康行業(yè)亦是私募股權投資領域重點關注的投資方滑，但自2022年后又逐漸回升。雖生物醫(yī)藥仍是醫(yī)療健康中最受關注的細分領域，但引導基金對醫(yī)療器械的投退出概況：2020年后份額轉讓退出數(shù)量激增在引導基金退出需求集中爆發(fā)背景下，2024年共有96從歷史數(shù)據來看，政府引導基金份額轉讓退出的交易對手方主要為與其不在同一體系內的投資者，包括市場化投資機構、企業(yè)、個人投資者起80604020028728780%60%40%20%交易對手方為引導基金同一體系內投資者減資退出無交易對手交易對手方為引導基金同一體系內投資者減資退出無交易對手。政府引導基金份額轉讓退出事件數(shù)量（左軸）。發(fā)生份額轉讓退出的政府引導基金數(shù)量（右軸）*同一體系內：交易對手方與引導基金在股權結構或控制關系上存在直接或間接關聯(lián)關系 *交易對手方類型占?的統(tǒng)計口徑：若一只引導基金在經份額轉讓方式退出同一只子基金時存在多個交易對退出概況：廣東地區(qū)退出事件數(shù)量居首，長三角地區(qū)退出頻次亦較高廣東地區(qū)引導基金退出事件數(shù)量高居首位，長三角地區(qū)亦是引導基金份額轉讓廣東地區(qū)引導基金退出事件數(shù)量高居首位，長三角地區(qū)亦是引導基金份額轉讓從歸屬地區(qū)來看，廣東、湖北、上海、江蘇、四川、浙江六大地區(qū)設立的政府引導基金采取份額轉讓方式累計退出事件數(shù)量較多，占整體規(guī)起0●7●●7●8●●●廣東省湖北省上海市江蘇省四川省浙江省只0CVINFO投中信息新增和修訂政府引導基金管理辦法分析政府引導基金管理辦法新增和修訂的情況與趨勢分析新增和修訂情況?通過公開信息檢索和依申請公開的方式，本報告共取得27?其中新增管理辦法15份，修訂管理辦法12份。覆蓋省(26%)、市(41%)和區(qū)縣(33%)三級。地區(qū)分布上，華東地區(qū)占?30%，其余地區(qū)占?分別為華北19%，華南與華中0101?加強頂層設計，明確管理層面各方職責?差異化設置返投要求，廣泛調動投資積極性?普遍建立免責與激勵機制，鼓勵創(chuàng)新嘗試0202?延長子基金存續(xù)期、放寬子基金管理人注冊?提升政府引導基金出資?例上限，增強對子引導基金管理：三級管理架構為主，政府指導+專業(yè)機構管理高效協(xié)同各地政府引導基金在管理辦法中均明確了管理架構與職責分工，其中，59%的政府引導基金設立“領導小組+各行業(yè)部門+受托管理實際運作中，領導小組為臨時機構，可能受地方發(fā)展規(guī)劃而發(fā)生變動，或影響基金運作。 15%的政府引導基金還在三級架構之外，增設引導基金投資決策委員會、咨詢委員會、基金考核委員會，分別負責審議引導基金投資事項、組建專家團提供引導基金管理架構的設計旨在實現(xiàn)政府部門與專業(yè)基金管理機構的協(xié)同合作，以充分發(fā)揮政府引導基金的政策性作用，同時借助市場化運作來提升資金使用引導基金管理：子基金+直投為主，以最大化發(fā)揮基金引導實效參股子基金+直接投資項目是政府引導基金最常見的投資方式，導基金采用該方式開展投資運作，其中有11%的引導基金在開展直接投資時，僅限于支持區(qū)內部署的或與重大發(fā)展戰(zhàn)略和關鍵領此舉是為了有效撬動更多的社會資本投入到特定領域，放大財政上海三大先導產業(yè)母基金明確通過生態(tài)運營運作方式推子基金管理：放開管理人注冊地限制，助?打破地域壁壘子基金管理人注冊地限制基本放開，但子基金注冊地仍 對子基金運作的監(jiān)管和控制，帶動就業(yè)與稅收，但卻不2024年新增或修訂的政府引導基金管理辦法中僅4%明確提出對子基金管理人的注冊地限制，此舉打破地域壁壘，更有利于吸引優(yōu)質基金管理人才和機構，增強市場競爭，從而提高引導子基金管理：存續(xù)期延長以適配市場運作規(guī)律適當延長子基金存續(xù)期，適配投資項目自然發(fā)展和上市周期，實質實現(xiàn)推動企業(yè)和產業(yè)發(fā)適當延長子基金存續(xù)期，適配投資項目自然發(fā)展和上市周期，實質實現(xiàn)推動企業(yè)和產業(yè)發(fā)3%4%43%39%不超過7年不超過8年不超過10年不超過12年3%4%43%39%7%4%不超過引導基金存續(xù)期未明確規(guī)定7%4%府引導基金規(guī)定了對于參股子基金存續(xù)期的要求，其中的69%（即總數(shù)中的39%）規(guī)定參股子基金存續(xù)期原則上不得超過7年是更為常見的規(guī)定。這種延長趨勢的背后，是培育在2024年出臺或更新管理辦法的政府引導基金在2024年出臺或更新管理辦法的政府引導基金如，哈爾濱產業(yè)發(fā)展引導基金在管理辦法中規(guī)定，子基金存續(xù)期限原則上不超過10年引導基金管理：出資上限提升，激活創(chuàng)投市場政府引導基金高出資?例上限占?提升，對天使類子基金的財政支持政府引導基金高出資?例上限占?提升，對天使類子基金的財政支持不超過子基金認繳金額的50%不超過子基金認繳金額的40%7%不超過子基金認繳金額的30%26%不超過子基金認繳金額的20%26%30%根據子基金類型規(guī)定30%無規(guī)定4%不超過子基金認繳金額的80%4%7%不超過子基金認繳金額的70%7%不超過子基金認繳金額的50%不超過子基金認繳金額的50%50%7%不超過子基金認繳金額的40%7%無規(guī)定只9876543210天使類創(chuàng)投類產業(yè)類不超過子基金認繳金額的50%不超過子基金認繳金額的40%不超過子基金認繳金額的30%不超過子基金認繳金額的25%33%的政府引導基金在管理辦法中將子基金按例上限依次遞減，天使類子基金通常能獲得50%上限，這一舉子基金管理：平均返投?例進一步下調至1.3倍，下降態(tài)勢持續(xù)政府引導基金的返投要求通常以倍數(shù)要求的形式體另有18%的政府引導基金會根據所投子基金類型、子基金注冊區(qū)域等條件設置差異化返投要求，最高當前，政策明確要求引導基金要“聚焦重大戰(zhàn)略、重點領域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)”，設立返投機制是引導基金發(fā)揮作用的保障措施，但應需對返投認定標準有所要求，切實圍繞當?shù)禺a業(yè)發(fā)展合理制定，以最大化發(fā)揮引子基金管理：返投口徑靈活多樣，整體趨向寬松返投認定口徑持續(xù)多樣化發(fā)展，整體趨向寬松返投認定口徑持續(xù)多樣化發(fā)展，整體趨向寬松2024年，67%的政府引導基金明確了返投計算口徑。在本年度修訂的管理辦法中，有17%更新了返投認定口徑相關的要求，主要更新哈爾濱產業(yè)發(fā)展引導基金明確“子基金管理機構為市引進落地的法人企業(yè)”返投口徑的創(chuàng)新不僅體現(xiàn)了相關部門在政府引導基金適應市場化進程中的決心，也顯示了其在促進政府引導基金優(yōu)質發(fā)展、實現(xiàn)政策域外企業(yè)被區(qū)內企業(yè)收購域外企業(yè)在區(qū)內新設或落戶子公司、區(qū)域總部、生產研發(fā)基地等域外企業(yè)或子公司遷入投資于域內企業(yè)未明確規(guī)定其他經協(xié)商審議可被認定的情形子基金管理機構為引進落地的企業(yè)對招商引資有重大貢獻的域外企業(yè)企業(yè)注冊在域外，但被域內企業(yè)控股所投資的域外企業(yè)再投向域內企業(yè)子基金管理機構或其關聯(lián)主體在管的其他基金或自有資金投資00引導基金管理：退出條款明確，助?提升基金運作效率過半數(shù)引導基金明確設置退出條款，轉讓為最常見退出方式，提前退出的前提條件是過半數(shù)引導基金明確設置退出條款，轉讓為最常見退出方式，提前退出的前提條件是22%39%29%22%39%29%30%70%轉讓回購減資到期清算有受讓人時可隨時退出23%達成預期達成預期77%*此處統(tǒng)計的提前退出條款，不包括發(fā)生強制退出情形時導致的提前退出。掛鉤方式參考價格一定期限內超過一定期限和期限掛鉤政府引導基金出資期限I.按原始出資II.按原始出資額與一定利率計算的收益之和I.按原始出資額與一定利率計算的收II.按市場化方式協(xié)商子基金注冊期限?1年期貸款市場報價利率?1年期存款基準利率?同期存款基準利率?固定利率?5年期貸款市場報價利率?同期貸款基準利率?固定利率其他基金存續(xù)期內，以不低于原始出資額的價格轉讓引導基金管理：盡職免責機制普遍建立，有?化解“不敢投”困局盡職免責機制已初步建立，明確量化標準和操作細則仍待進管理辦法中列舉了適用盡職免責的情形，但這些情形的界定往往較90%80%70%50%40%85%30%20%0% 4%≤75%對盡職免責機制有相關規(guī)定的對盡職免責機制無相關規(guī)定的引導基金管理：建立激勵約束機制以充分調動積極性對參股子基金管理團隊和引導基金受托管理團隊主要分別采用超額收益分配、管理費掛鉤考評結果方式進行激明確了引導基金可通過讓利政策激勵子基金管理團隊u未明確引導基金可通過讓利政策激勵子基金管理團隊33%33%44%44%56%u明確了引導基金對受托管理機構的激勵約束機制未明確引導基金對受托管理機構的激勵約束機制通過讓利政策對參股子基金管理團隊實行激勵，并且其中的如，東城區(qū)政府投資引導基金管理辦法規(guī)定倍以上的，可將超額收益讓渡給基金管理人或社會出后，結合引導基金管理機構管理績效以及區(qū)級財政資CVINFO投中信息政府引導基金調研共識調研共識：引導基金管理運作層面仍需優(yōu)化提升從管理運作角度，引導基金的定位、目標、管理權責存在界定不清晰等運作難點，仍需制定相應制從管理運作角度，引導基金的定位、目標、管理權責存在界定不清晰等運作難點，仍需制定相應制引導基金定位與目標不明引導基金監(jiān)管部門職責權限界定模糊?厘清引導基金的政策目標和定位，確保其與國家和地?政策目標與經濟效益均應保持重視，可將超額收益讓?政府制定長期發(fā)展規(guī)劃，確保政策的連貫性和一致性。頂層設計、權責一致?加強頂層管理機制設計，明確職責與權?分配，要求權責一致。?明確決策流程，加強市場化運作，在合理范圍內授權和監(jiān)督。調研共識：優(yōu)化政府引導基金運作需解決出資、退出與考核難題為提高政府引導基金的運作效率與績效評價的科學性，建議從多元化資金合作、實質性返投保障和分為提高政府引導基金的運作效率與績效評價的科學性，建議從多元化資金合作、實質性返投保障和分設立與投資設立與投資?在政策目標為主、盡職免責機制出臺背景下，基金管理人投?制定激勵約束機制，在實現(xiàn)收益基礎上實行有限度的差異化讓利。?返投應有實質性，應實際帶動地方就業(yè)、稅收等，可定期退出與考核退出與考核?部分績效考核評價存在缺乏明晰執(zhí)行標準，指標設計?S基金是一項退出渠道，但其估值定價問題仍待解決。?根據引導基金設立目標與投向進行分類調研共識：組織形式各有特色，應根據引導基金特點和運作需求來選擇公司制基金適合需要獨立法人地位的基金，有限合伙公司制基金適合需要獨立法人地位的基金，有限合伙???調研共識：基金架構設計應與引導基金目標需求及管理運作能?相適應兩級架構引導基金便于管理運作，三級架構更深入產業(yè)且具兩級架構引導基金便于管理運作，三級架構更深入產業(yè)且具政府引導基金的母-分母-子基金三級架構主要為，引導基金作為母基金，向下投資基于產業(yè)或地域等設立的分政府引導基金的母子基金架構是指，引導基金作為母基金，?財政資金兩級放大：增加分母層級，可進一步發(fā)對其選擇不當或其管理不?，可能會導致政策CVINFO投中信息優(yōu)秀政府引導基金案例案例分析：湖北省政府引導基金1°聚焦重點產業(yè)領域與區(qū)域規(guī)劃發(fā)展構建基金矩陣，撬動社會資本，助?發(fā)展新質生產?和現(xiàn)代化產業(yè)聚焦重點產業(yè)領域與區(qū)域規(guī)劃