PPP模式手冊資料

ppp模式手冊

殷紅

書目

一、產(chǎn)生背景

二、PPP模式簡介

三、PPP模式分類

四、PPP模式的優(yōu)勢

五、PPP模式風險管理

六、PPP運作流程解析

七、PPP運作的典型案例

一、產(chǎn)生背景

社會背景：截至2023年底，地方債余額為15.4萬億：而將來6年城鎮(zhèn)化的成本預料達42萬億元。

十二屆全國人大常委會第十六次會議8月29日表決通過了全國人大常委會關于批準《國務院關于提請審

議批準2023年地方政府債務限額的議案》，這項決議為地方政府舉借債務設立了“天花板”。政府面臨

越來越多的融資問題，比如地方政府融資平臺遭受瓶頸、土地財政難以為繼、預算限制日益驚慌、銀行削

減貸款項目（之前BT融資模式，由二后續(xù)經(jīng)營不善等弊端盡顯，多地商業(yè)銀行大批削減甚至不再批準BT

項目資金，地方急缺建設資金，并對PPP的推廣有極大主動性）。浩天的資金負擔，使得地方政府迫切須

要新的破解渠道。

政策背景：推J'是貫徹十八屆二中全會精神的一次體制機制。2。23年的中國中共十八屆二中全會

明確提出，允許社會資本通過特許經(jīng)苜等方式參加城市基礎設施投資和運營，讓市場在資源配置中發(fā)揮確

定性作用。隨后，在2023年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的看法中，提出加快發(fā)展混合全部制經(jīng)濟，建立

政府和社會資本合作機制。

中共十八屆三中全會后，PPP發(fā)展的政策背景一覽：

?2023年4月21日，國務院常務會議通過《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理方法》，提出在基礎設

施和公用事業(yè)領域開展特許經(jīng)營，境內(nèi)外法人均可參加投資運營基礎設施并獲得收益。

?2023年3月17日，國家發(fā)改委和國家開發(fā)銀行對外發(fā)布了《關于推動開發(fā)性金融支持政府和社會資

本合作有關工作的通知》，規(guī)定符合條件的PPP項目，貸款期限最長可達30年，貸款利率可適當實惠等。

?2023年3月5日，政府工作報告提出要在基礎設施等領域主動推廣PPP模式；財政部年度預算報告

亦提出要開展PPP示范項目建設，釋放社會投資潛力。

?2023年12月2日，發(fā)改委發(fā)布《關于開展政府和社會資本合作的指導看法》，隨后公布《政府用社

會資本合作項目通用合同指南（2023版）》。

?2023年11月29日，財政部印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知。

?2023年11月26日，國務院發(fā)布《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制激勵社會投資的指導看法》，提出

建立健全PPP機制，推廣PPP模式。

?2023年10月2日，國務院發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的看法》（43號文），提出推廣運用

PPP模式。

?2023年9月24日，財政部發(fā)布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》。

?2023年8月31日，全國人大常委會通過修改預算法的確定，要求建立跨年度預算平衡機制，實行中

長期財政規(guī)劃預算，為實施長周期的PPP項目鋪平了道路。該預算法已于2023年1月1I」正式生效。

?2023年5月26日，財政部成立由副部長王保安擔當組長的PPP工作領導小組，并實行第一次會以。

?2023年5月20日，國務院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關于2023年深化經(jīng)濟體制改革重點任務看法的通知，提

出建立政府和社會資本合作機制。

?2023年11月，中共十八屆三中全會提出，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參加城市基礎設施投資

和運營，PPP模式獲得政策基礎。

二、ppp模式簡介

定義：PPP(Public-Private-Partnership)是指政府與社會資本為供應公共產(chǎn)品或服務而建立的公

私合作模式。PPP模式將部分政府責任以特許經(jīng)營權方式轉(zhuǎn)移給社會主體(企業(yè))，政府與社會主體建立

起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。

PPP可以視為公共部門重組的一部分，是廣義的政府職能轉(zhuǎn)變的一部分，在這個新的定位過程中，政

府從干脆的公共服務生產(chǎn)商，轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿诱吆鸵?guī)則制定者。

政府巾場

?建立.特許權經(jīng)營法規(guī)

?建立收費機制

-解決聯(lián)網(wǎng)/聯(lián)價收生M趣

?解決上地、動拆遷同期

?監(jiān)管服務版阜、價格

?政府投奧公司々民營

企業(yè)爭流京、爭線路、爭市場

?政府提供預期怛I報，承捫

市場風險

主要特征：目前公認的PPP模式主要有三大特征。

?伙伴關系，PPP中民營部門與政府公共部門的伙伴關系與其他關系相比，獨特之處就是項目目標一樣,

即在某個具體項目上，以最少的資源實現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務的供應.

?利益共享，PPP中公共部門與民營部門并不是簡潔共享利潤，還須要限制民營部門可能的高額利澗，

即不允許民營部門在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為

參加者的私人部門、民營企業(yè)或機構(gòu)取得長期相對穩(wěn)定的投資回報。

?風險共擔：風險分擔是利益共享之外伙伴關系的另一個基礎，這可以讓雙方合作產(chǎn)生一加一大于二

的林同效應。

收回投資并取得一定回報之后

政府或項目1

發(fā)起人|

融資、建設、設備采購、運葛

通過采購授予f

項目公司項目

特許權?1

社會資本

適用范圍：PPP模式主要適用于政府負有供應責任又相宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目，

通常這類項目規(guī)模較大、需求較穩(wěn)定、長期合同關系較清晰，如燃氣、供水、供電、供熱、污水及垃圾處

理等市政設施，馬路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫(yī)療、旅游、教化培訓、健康養(yǎng)老等公共

服務項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)愛護等項目。社會資本通過參加，對服務收費或者向用戶收費，獲

得10年以上甚至更長時間的收益。

應該某建項日太多，預

算太少，怎么辦呀？好

焦慮！

運作方式：PPP模式的一個典型做法是政府與私人部門共同組成SPV(特殊目的機構(gòu))，針對待定項

目或資產(chǎn)，與政府簽討特許經(jīng)營合同，并由SPV負貢項目設計、融資、建設、經(jīng)營、待特許經(jīng)營期滿后，

SPV終結(jié)并將項A移交給政府。

三、PPP模式分類

結(jié)合中國的國情，我們在探討PPP模式的時候一般將其分為三大類，外包類、特許經(jīng)營類和私有化類。

每一個大的類型下面，乂有不同的項目實現(xiàn)形式。

PPP模式分類

投資人承擔責任小投資人承擔貢任逐漸增大

政府承擔貢任大PPP的小阿根式政府承擔貢任逐漸變小

姓貨送科a女<TOT>

設計?a<2?怕IS<DDL>

理道?修交?伯瘴<BTL>

用聲杼交運總<BTO>

建0運苜秋文<BOT>

井山WTT底聲體文(BOOT)

遍討口道“譯記若<DBFO>

aSMTTiia《BOO)

方aHi殳曲的特許暇苜

?外包類，是指由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負責工程建設，或

者受政府之托代為管理維護設施或供應部分公共服務，并通過政府付費實現(xiàn)收益。在外包類PPP項目中，

私人部門擔當?shù)娘L險相對較小。

通常，外包類PPP項目包含模塊式外包和整體式外包兩種主要類型。其中模塊式外包又劃分為服務外

包和管理外包兩種形式：整體式外包分為設計-建設（DB）、設計-建設-主要維護（DBMM）、經(jīng)營與維護

（0&M）、設計-建設-經(jīng)營（DBO,俗稱交鑰匙）等多種形式。

外包類PPP模式的主要特征

翹主要特征合同期限

政府以一定費用委托私人部門代為提供某項公共服務，例如設備維修，衛(wèi)1-3年

服務外包

生打掃等.

政府以一定費用委托私人部門代為管理某公共設施或服務，例如軌道交通3-5年

管理外包

運營.

私人部門按照公共部門規(guī)定的性能指標，以事先約定好的固定價格設計并不確定

DB建造基礎設施，并承擔工程延期和費用超支的風陶.因此私人部門必須通

過提高其管理水平和專業(yè)技能來滿足規(guī)定的性能指標要求.

公共部門承擔DB模式中混供的基礎設施的經(jīng)營責任，但主要的維修功能不確定

DBMM

交給私人部門.

私人部門與公共部門簽訂協(xié)議，代為經(jīng)營和維護公共部門擁有的基礎設痘，5-8年

04M

政府向私人部門支付一定費用。例如城市自來水供應、垃圾處理等，

私人部門除承擔DB和DBMM中的所有職能外，還負責經(jīng)營該基礎設施，8-15年

DBO

但整個過程中資產(chǎn)的所有權仍由公共部門保留.

?特許經(jīng)營，項目須要私人參加部分或全部投資，并通過肯定的合作機制與公共部門分

擔項目風險、共享項目收益。依據(jù)項目的實際收益狀況，公共部門可能會向特許經(jīng)營公司收取肯定的特許

經(jīng)營費或賜予肯定的補償。作為一種風險共擔、利益共享的模式，該模式下，政府能限制軌道交通這種準

公益項目的全部權，又能提高服務水平，因此，受到政府和私營部門的極大關注。

特許經(jīng)營類PPP主要有TOT及BOT兩種實現(xiàn)形式，另外，與DB模式相結(jié)合，特許經(jīng)營類PPP還包括

DBTO、DBFO等幾種類型。依據(jù)不同的實現(xiàn)途徑，在TOT模式中，還可以分為PUOT和LUOT兩種類型，：

在EOT模式中，可以分為BLOT和BOOT兩種類型，兩者的區(qū)分是在建設完成后是通過租賃還是通過特有

擁有的方式獲得項目經(jīng)營權。

特許經(jīng)營類PPP模式的主要特征

類型主要特征合同期限

私人部門先與公共部門簽訂長期租賃合同，由私人部門在公共

BLOT（建設-

土地上投資、建設基礎設施，并在租賃期內(nèi)經(jīng)營該設施，通過

租賃經(jīng)營-轉(zhuǎn)25-30年

向用戶收費而收回投資實現(xiàn)利潤.合同結(jié)束后將將該設施交還

讓）

BOT給公共部門.

BOOT（建設-私人部門在荻得公共部門授予的特許權后，投資、建設基礎設

擁有-經(jīng)營-施，并通過向用尸收費而收回投資實現(xiàn)利潤.在特許期內(nèi)私人25-30年

轉(zhuǎn)讓）部門具有該設施的所有權，特許期結(jié)束后交還給公共部門.

LUOT（租賃一私人部門租賃己有的公共基毗設施，經(jīng)過一定程度的更新、擴

更新-經(jīng)營-建后經(jīng)營該設施，租賃期結(jié)束后移交給公共部門。8-15年

轉(zhuǎn)讓）

TOT

PUOT（購買-私人部門購買已有的公井基礎設施,羥過一定程度的更新、r

更新-經(jīng)營-建后經(jīng)言該設施.在經(jīng)營期間私人部門擁有該設施的所有權，8-15年

轉(zhuǎn)讓）合同結(jié)束后將該設施的使用權和所有權移交給公共部門.

私人部門先墊資建設基礎設施，完工后以約定好的價格移交給

設計涯造裝公共部門.公共部門再將該設施以一定的費用回租給私人部門，

20-25年

DBTO讓鯉營由私人部門經(jīng)營該設施。私人部門這樣做的目的是為了避免由

于擁有資產(chǎn)的所有權而帶來的各種責任或其他復雜問題。

DBFO是英國最常采用的模式，在該模式中，私人部門投資建

設公共設施，通常也具有該設施的所有權.公共部門根據(jù)合同

約定，向私人部門支付一定費用并使用該設施，同時提供與該

設計涯造被設施相關的核心服務，而私人部門只提供該設施的輔助性服務.

DBFO20-25年

例如，5fc人部門投貨建設軌道交通的各種3#筑物，公共部門向

私人部門支付一定費用使用建設好的交通設施，并提供運營等

主要公共服務，而私人部門負責提供維修、清潔等保證該設施

正常運轉(zhuǎn)的輔助性服務。

?私有化，私人部門負責項目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤。由

于私有化類PPP項目的全部權永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項

目中擔當?shù)娘L險最大。

在私有化類PPP模式中，依據(jù)私有化程度不同可以分為完全私有化和部分私有化兩種。依據(jù)實現(xiàn)途徑

的不同，完全私有化可以通過PUO和BOO兩種實現(xiàn)途徑；而部分私有化則可通過股權轉(zhuǎn)讓等方式顯示私

有化程序。

私有化類PPP模式的主要特征

類型主要特征合同期限

PUO（購買私人部門購買現(xiàn)有基砒設施，經(jīng)過更新擴建后經(jīng)營該設施，并

?更新?經(jīng)永久和有該設施的產(chǎn)權.在與公共部門筌訂的購買合同中注明永久

W）保證公益性的約束條款，受政府省理和監(jiān)督.

完全私有化

私人部門投資、建設并永久烈有和經(jīng)營某基礎設施，在與公共

B00（建設-

部門簽訂的原始合同中注明保證公益性的約束條款，受政府管永久

擁有免營）

理和監(jiān)督。

公共部門將現(xiàn)有設施的一部分所有權轉(zhuǎn)讓給私人部門持有，但

股權轉(zhuǎn)讓公共部門一殿仍然處于控股地位.公共部門與私人部門共同承永久

擔各種風險.

部分私有化

公共部門和私人部門共同出資興建公共設胞，私人部門遇過持

合資興建股方式擁有逡施，并通過選舉董事會成員對設施進行管建，公永久

共部門一般史于控股地位，與私人部門一起承擔風陶。

四、ppp模式的優(yōu)勢

ppp模式與傳統(tǒng)公私合作模式比較，存在如下優(yōu)勢：

削減政府負債：傳統(tǒng)投資模式較長的時間差，從項目建設起先，政府需投入全部資金，支付巨額融資

的利息成本，項目結(jié)束供應服務時，才有現(xiàn)金流。PPP模式一般分為政府付款和運用者付款，政府干脆購

買基礎設施供應出來的服務，建設、籌資等由私人部門擔當。

傳統(tǒng)投資模式與PPP模式區(qū)分（一）

＞使用部費:

北務直接赧睛的橫械樹雕使

用者做不缺金耕,PPP模施使融自

疑出是分期支怖齡額檄，

內(nèi)眼務艘W接見臚

小的版物吧-Ml不

脂鼻黏此毓散付的則線!映魁社會資本

麗鼎人鋁資金顏楓毓本楷歌i好,不螂出霄分期機

PPP模式］

提高項目運營勝利率：在BOT等傳統(tǒng)模式下，政府將項目“全部外包”出去，項目盈虧政府難以限制。

而私營部門因沒有參加前期工作，對項目俄理解、對風險的識別和評價都有影響。PPP模式中，政府更多

的參加項目中后期工作，私營部門更早介入項目前期論證。

傳統(tǒng)投資模式與PPP模式區(qū)分（二）

五、PPP模式風險管理

風險識別：PPP模式運作過程中主要有以下5種風險。

?政治風險，如政府換屆、新政策出臺使合作華為泡影，PPP項目建設周期長，遇到政府換屆，或者新

政策的出臺，可能使已簽訂的合作協(xié)議化為泡影。

?法律及合同風險，PPP模式相關法律不健全，目前還沒有正式的法律管理PPP項目；第三方違約風險、

合同及文件風險等。

?金融風險，利率風險、通貨膨脹風險、外匯風險等。PPP項目為大型公共基礎設施建設或公共事務管

理，建設成本高，前期投資大，建設周期長，須要從肯定期限運營獲得收益或分期付款來回報投資。

?建設風險，建設成本高、困難的審批過程以及各種不行抗力，可能會導致收益不足、長時間停工等

建設風險。

?市場運營風險，主要來自于項目財務效益的不確定性，要求服務的運用者支付合理俄費用。中國基

礎設施，公共設施的收費資源并未市場化，是由國家發(fā)改委審定的，如水費、電費等。

風險應對：找到風險分擔的合理邊界，建設合理的風險分擔機制。

風險分擔機制

分配原則執(zhí)行效果

風險由對其最有控制力降低了風險發(fā)生概率和

的一方承擔風險控制成本

承擔的風瞼程度與所獲有效調(diào)動了風險承擔方

得收益相匹配的積極性

避免了一方承擔過多的

承擔的風險要有上限

風險

風險費at政府部n項目公司共同分擔

政治風險■

￥?7■"

薨唳遙■

a?MW■

W港..............................■'

...................................■....................

海認孑..............................................■"

風陵要素|風險應對指籟

隹設風噲EPC.冏定總價

運營風險成熟技術，計營管理能力，長期原料供應合同

市場風吧市場調(diào)研，坡低保證供應是，K期產(chǎn)品銷售協(xié)議

環(huán)境風險環(huán)境保護法律，環(huán)保管制

政治風的投保?安慰信，政府書面保證

管制風償政府承擔

征收風險股權/債權安排，政府機構(gòu)投保

六、ppp運作流程解析

ppp運作流程圖

項

項目發(fā)起一?項H娜選一?物有所值博價一?財政可承受力評估

識

別

項

目

準

各

項

H

采

購

日

執(zhí)項目公司設在儂資管現(xiàn)一?績效監(jiān)測與支付評和i

行

項

目

移

交

PPP模式在國際上得到了廣泛的運用，有著豐富的實踐閱歷，PPP在我國的實際開展中應當遵循的標

準和運作流程如下：

行業(yè)分析：對某行業(yè)在其具體發(fā)展環(huán)境下的各方面約束條件通過客觀、實際的調(diào)查探討、數(shù)據(jù)分析做

出評估的過程。具體包含以下方而：技術事項、法律監(jiān)管和政策框架、機構(gòu)設置及其職能要求、商業(yè)財務

和經(jīng)濟事項分析、與利益相關方的協(xié)商。行業(yè)分析有助于政府評估現(xiàn)狀，找出差距和劣勢，并制定行業(yè)改

革戰(zhàn)略或路途圖。依據(jù)行業(yè)分析的結(jié)果，政府能夠明確現(xiàn)有環(huán)境能在多大程度上支持實施PPP,以及在PPP

實施前須實行何種行動來創(chuàng)建相應條件。

項目識別：投資規(guī)模較大、雪球長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制敏捷、方場化程度較高的基礎設施及公共服

務類項目，較相宜采納PPP模式。

?項目發(fā)起，PPP項目通常由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。政府發(fā)起主要為財政部門發(fā)起，

財政部門（PPP中心）應負責向交通、住建、環(huán)保、能源、教化、醫(yī)療、體育健身和文化設施等行業(yè)主管

部門征稽潛在PPP項目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目

或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目：社會資本發(fā)起主要以項目建議書的方式向財政部門（PPP中心）舉薦潛

在的PPP項目。

?項目篩選，財政部門（PPP中心）會同行業(yè)主管部門，對潛在PPP項目進行評估篩選，確定備選項目。

財政部門（PPP中心）應依據(jù)篩選結(jié)果制定項目年度和中期開發(fā)支配。對于列入年度開發(fā)支配的項目，項

目發(fā)起方應按財政部門的要求提交相關塔料。

?物有所值評價，財政部門（PPP中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工

作。定量評價工作由各地依據(jù)實際狀況開展。定性評價重點關注項目采納PPP模式與采納政府傳統(tǒng)選購

模式相比能否增加供應、優(yōu)化風險安排、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公允競爭等：定量評價主要通過

對PPP項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，推斷

PPP模式是否降低項目全生命周期成本。

?財政承受實力論證，為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應依據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、

政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受實力論證，每年政府付費或政府補貼

等財政支出不得超出當年財政收入的肯定比例。通過物有所值評價和財政承受實力論證的項目，可進行項

目打算。

項目打算：

?管理架構(gòu)組建，在PPP項目的預想實施架構(gòu)中，社會資本受雇從事公共領域的活動，而政府部匚成

為監(jiān)管者或監(jiān)控者，在實際的服務供應過程中擔當著有限的職能。大多數(shù)國家一起先缺乏組織、管理和實

施PPP流程所需的機構(gòu)和實力，因此現(xiàn)有的體制須要進行實力建設，以便能夠擔當新的職能，在此過桂中

須要創(chuàng)建一些新的機構(gòu)，用于支持PPP的項目運行：PPP中心、項目實施機構(gòu)、技術救濟中心。

?技術打算，技術打算應建立在行業(yè)分析工作的基礎之上，同時也完善了分析工作。在技術打算工作

中，確定技術條款須要在嚴格與寬松之間取得平衡：假如技術規(guī)格過于嚴格，可能一為主參加競爭的社會

奧本無法運用最為經(jīng)濟的技術解決方案：過于寬松的條款可能導致不同方案之間的差異巨大，從而難以進

行比較和排序。在處理之?逆境時，應當將精力集中于規(guī)定期望實現(xiàn)的技術結(jié)果，而不是運用的過程與方

法，從而讓參加競爭的社會資本由合理的發(fā)揮空間，來選擇實現(xiàn)期望結(jié)果的最有效方式。

?商業(yè)、財務和經(jīng)濟方面的打算，在PPP項目設計與打算的過程口，必需有一個平衡服務水平與費率

的流程，來確定既能為用戶接受，又具有供應可持續(xù)性的價格與服務紐合。這一階段的重點是對社會資本

合作方的付款與收入和政府可能須要供應的補貼進行分寫，包括：技術分析來確定服務成本：市場與社會

分析來確定特點服務水平下人們的支付意愿和支付實力：財務分析與建模來確定為實現(xiàn)期望覆蓋率目標與

服務水平所需的可回收成本的費率：協(xié)商與交換來約定完成成本回收之前的任何過渡補貼，或持續(xù)補貼，

如充?低收入用戶人群的補貼等。假如沒有補貼，覆蓋率與服務目標可能須要降低：同時在PPP項目商業(yè)、

財務和經(jīng)濟打算過程中，還須要留意考慮一下三個重要因素：融資來源、適當?shù)馁M率結(jié)構(gòu)與費率水平、補

貼的設計與運用。

?邀請本地合作方，從政府的角度來看，本地合作方盡可能多地參加PPP過程通常是可取的，由多種

角度來實現(xiàn)這一目的：與本地社會資本合作，例如，可使項目擴展至小城鎮(zhèn)和城郊地區(qū)，這些地區(qū)有具有

開發(fā)價值的市場，但卻遠離核心基礎設施，合格的本地建筑公司可參加競標，供應分項服務，或興建設施

等；本地分包商合作，在水務和能源等行業(yè)，作為對行業(yè)主導公用事業(yè)公司的補充，小規(guī)模的服務供應商

至少在短期中期內(nèi)普遍存在，可激勵PPP項目納入這些小型社會資本合作方；地方政府部門，很多PPP項

目公司是由政府或其他地方層面參股組建的，這時政府決策者和當?shù)乩嫦嚓P者能有效參加公司治理，將

其較色準變?yōu)槿空摺?/p>

?利益相關方的參加，在PPP項目是實施過程中，利益相關者的旦期參加有助于創(chuàng)建一個有力項目實

施的環(huán)境。利益相關者就唄目關注點、業(yè)績預期和潛在風險供應自價值的信息，這些信息對于評估PPPJ貝

目的主要業(yè)務假設（尤其是資費方面）是否可行至關重要。

?實施方案編制，項目實施機構(gòu)應組織編制項目實施方案，項目實施方案的選擇與編制應基于可用的

PPP項目運作方式、行業(yè)技術約束和目標、法律和監(jiān)管體系、商業(yè)和財務要求、以及市場利益要求等因素。

項目實施方案應至少包含以下內(nèi)容：項目概況、風險安排基本框架、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、

監(jiān)管架構(gòu)、選購方式選擇（公開招標、競爭性談判、單一來源選購）。

?實施方案審核，財政部門（PP1中心）應對項目實施方案進行物有所值和財政承受實力驗證，通過

驗證的，由項目實施機構(gòu)報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能

通過的，不再采納PPP模式。

項目選購：當PPP項H打算及架構(gòu)設計等工作完成后，就可以進入項H選購階段。

?市場測試，市場測試是在啟動PPP正式選購程序前，政府方用以檢驗自己有關項目的方案設想是否

符合市場參加主體如潛在競標人、融資機構(gòu)的意愿、并借此對PPP方案進行可能的調(diào)整完成的?種工具。

?資格預審，項目實施機構(gòu)應依據(jù)項目須要打算資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和

其合作的金融機構(gòu)參加資格預審，驗證項目能否獲得社會資本相應和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預審的評審

報告提交財政部門備案。

?選購文件的編制與響應文件評審，項目選購文件應包括選購邀請、競爭者須知、競爭者應供

應的資格、資信及業(yè)績證明文件、選購方式、政府對項目實施機構(gòu)的授權、實施方案的皮膚和項目相關

審批文件、選購程序、相應文件編制要求、提交相應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證

金繳納數(shù)額和形式、評審方式、評審標準、政府選購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等；其中

項E采納競爭性磋商選購方式綻開的應依據(jù)以下程序：選購公告發(fā)布及報名、資格審查及選購文

件發(fā)售、選購文件的澄清或修改、相應文件評審（最終選購需求方案確定和項目綜合評分）。

?談判與合同簽署，項目實施機構(gòu)應成立特地的選購結(jié)果確認談判工作組。確認談判完成后，項目

實施機構(gòu)應手中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將選購結(jié)果和依據(jù)選購文件、相應文件、補遺

文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少丁?5個工作日。公示期滿無異議的項目合

同，應在政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽署。

項目執(zhí)行；

?成立項目公司，社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構(gòu)依法參股項目公司。項目實施

機構(gòu)和財政部門（PPP中心）應監(jiān)督社會資本依據(jù)選購文件和項目合同約定，按時足額出資設計項目公

司。

?融資管理，項目融資由社會資本或項目公司負責，社會資本或項目公司應剛好開展融資方案設計、

機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構(gòu)應做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務向

政府轉(zhuǎn)移。當項目出現(xiàn)重大經(jīng)營或財務風險，威逼或侵害債權人利益時，債權人可依據(jù)與政府、社會資本

或項目公司簽訂的干脆介入?yún)f(xié)議或條款，要求社會資本或項目公司改善管理等。在干脆接入?yún)f(xié)議或條款約

定期限內(nèi)，重大風險已解除的，債權人應停止介入。

?績效監(jiān)測與支付，項目實際績效由于約定標準的，項目實施機構(gòu)應執(zhí)行項目合同約定的嘉獎條款，

并可將其作為項目期滿合同能否展期的依據(jù)；未達到約定標準的，項目實施機構(gòu)應執(zhí)行項目合同約定的懲

處條款或救濟措施。同時，在項目合同執(zhí)行和管理過程中，項目實施機構(gòu)應重點關注合同簽訂、違約責任

和爭議解決等工作。

?中期評估，項目實施機構(gòu)應每3—5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合

規(guī)性、適應性和合理性邏輯是評估已發(fā)覺問題的風險，制定應對措施，并報財政部門（PPP中心）備案。

同時，政府、社會資本或項目公司應依法公開披露項目相關信息，保障公眾知情權，接受社會監(jiān)督。

項目移交：

?移交打算，項目移交時，項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)代表政府收回項目合同約定的項目資

產(chǎn)。項目合同應明確移交形式、補充形式、移交內(nèi)容和移交標準。采納有償移交的，項目合同中應明確約

定補充方案，沒有約定或約定不明的，項目實施機構(gòu)應依據(jù)“復原相同經(jīng)濟地位”原則擬定補充方案，報

政后審核同怠后實施。

?性能測試，項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)應組建項目移交工作組，依據(jù)項目合同約定于社會

資本或項目公司確認移交情形和補償方式，指定資產(chǎn)評估和性能測試方案：項目移交工作組應嚴格依據(jù)性

能測試方案和移交標準對移交資產(chǎn)進行性能測試。性能測試結(jié)構(gòu)不達標的，移交工作組應要求社會資本或

項目公司進行復原性修理、更新重置或提取移交修理保函。

?資產(chǎn)交割，社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產(chǎn)、學問產(chǎn)權和技術法律文件，連

同資產(chǎn)清單移交項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權移交手續(xù)。社會資本或項目

公司應協(xié)作做好項目運營平穩(wěn)過度相關工作。

?績效評價，項目移交完成后，財政部門（PPP中心）應組織有關部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成

效、可持續(xù)性、PPP模式應用等進行績效評價.并按相關規(guī)定公開評價結(jié)果.評價結(jié)果作為政府開展政府

和社會資本合作管理工作決策參考依據(jù)。

七、ppp運作的典型案例

針對各地普遍反映的推動PPP項目缺少操作閱歷、缺乏案例指導等問題，經(jīng)有關部門、機構(gòu)以及各地

發(fā)改委舉薦，國家發(fā)改委公開發(fā)布北京地鐵4號線項目、大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程等13

個具有肯定代表性、示范性的PPP項目案例，供有關方面參考借鑒。

此次發(fā)布的PPP項目案例涉及水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環(huán)境等多個領域，涵

蓋EOT、TOT、BOO等多種操作模式。這些項目是各地引入市場機制、推動PPP模式的有益探究，在社會

資本選擇、交易結(jié)構(gòu)設計、回報機制確定等方面具有肯定參考價值。

13八PPP項目案例包括：

◎北京地鐵4號線項目

◎大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程

◎固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項目

◎合肥市王.小郢污水處理廠資產(chǎn)權益轉(zhuǎn)讓項目

◎江西峽江水利樞紐工程項A

◎酒泉市城區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項目

◎陜西南溝門水利樞紐工程項目

◎深圳大運中心項目

◎蘇州市吳中靜脈園垃圾焚燒發(fā)電項目

◎天津市北水業(yè)公司部分股權轉(zhuǎn)讓項目

◎渭南市自然氣利用工程項目

◎張家界市楊家溪污水處理廠項目

◎重慶涪陵至豐都高速馬路項目

案例1:北京地鐵4號線項目

1、項目概況

北京地鐵4號線是北京市軌道交通路網(wǎng)中的主干線之一，南起豐臺區(qū)南四環(huán)公益西橋，途經(jīng)西城區(qū)，

北至海淀區(qū)安河橋北，線路全長28.2公里，車站總數(shù)24座。4號線工程概鳧總投資153億元，于2023

年8月正式開工，2023年9月28日通車試運營，目前日均客流量已超過100萬人次。

北京地鐵4號線是我國城市軌道交通領域的苜個PPP項目，該項目由北京市基礎設施投資有限公司

（簡彌“京投公司”）具體實施。2023年，北京金準詢問有限責任公司和天津理工高校按國家發(fā)改委和北

京市發(fā)改委要求，組成課題組對項目實施效果進行了專題評價探討。評價認為，北京地鐵4號線項目順

應國家投資體制改革方向，在我國城市軌道交通領域首次探究和實施市場化PPP融資模式，有效緩解了

當時北京市政府投資壓力，實現(xiàn)了北京市軌道交通行業(yè)投資和運營主體多元化突破，形成同業(yè)激勵的格局，

促進了技術進步和管理水平、服務水平提升。從實際狀況分析，4號線應用PPP模式進行投資建設已取

得階段性勝利，項目實施效果良好。

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2、運作模式

（1）具體模式:

4號線工程投資建設分為A、B兩個相對獨立的部分：A部分為洞體、車站等土建工程，投資額約為

107億元，約占項目總投資的70%,由北京市政府國有獨資企業(yè)京投公司成立的全資子公司四號線公司負

責，B部分為車輛、信號等設備部分，投資額約為4G億元，約占項目總投資的30%,由PPP項目公司北

京京港地鐵有限公司（簡稱“京港地鐵”）負責。京港地鐵是由京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團按

2:49:49的出資比例組建。北京地鐵4號線PPP模式如下圖所示，

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逗備13。①

4號線項目竣工驗收后，京港地鐵通過租債取得四號線公司的A部分資產(chǎn)的運用權。京港地鐵負責4

號線的運營管理、全部設施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，

通過地鐵票款收入及內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資并獲得合理投資收益。

30年特許經(jīng)營期結(jié)束后，京港地鐵將B部分項目設施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將A部

分項目設施歸還給四號線公司。

（2）實施流程：4號線PPP項目實施過程大致可分為兩個階段，第一階段為由北京市發(fā)改委主導的

實施方案編制和審批階段;其次階段為由北京市交通委主導的投資人競爭性談判比選階段。

經(jīng)市政府批準，北京市交通委與京港地鐵于2023年4月12日，正式簽署了《特許經(jīng)營協(xié)議》。

（3）協(xié)議體系：4號線PPP項目的參加方較多，項目合同結(jié)構(gòu)如下圖所示。

（4）主要權利義務的約定：

?北京市政府及其職能部門的權利義務主要包括，

建設階段：負責項目A部分的建設和B部分質(zhì)量的監(jiān)管，主要包括制定項目建設標準（包括設計、施

工和驗收標準），對工程的建設進度、質(zhì)量進行監(jiān)督和檢查，以及項目的試運行和竣工驗收，審批竣工驗

收報告等。

運營階段：負責對項目進行監(jiān)管，包括制定運營和票價標準并監(jiān)督京港地鐵執(zhí)行，在發(fā)生緊急事務時，

統(tǒng)調(diào)度或臨時接管項目設施；協(xié)調(diào)京港地鐵和其他線路的運營商建立相應的收入安排分賬機制及相關配

套方法。

此外，因政府要求或法律變更導致京港地鐵建設或運營成本增加時，政府方負責賜予其合理補償。

?京港地鐵的權利義務主要包括，

京港地鐵公司作為項目B部分的投資建設責任主體，負責項目資金籌措、建設管理和運營。為便利A、

B兩部分的施工連接，協(xié)議要求京港地鐵將B部分的建設管理任務托付給A部分的建設管理單位。

運營階段：京港地鐵在特許經(jīng)營期內(nèi)利用4號線項目設施自主經(jīng)營，供應客運服務并獲得票款收入。

協(xié)議要求，京港地鐵公司須保持充分的客運服務實力和高效的客運服務質(zhì)量，同時，須遵照《北京市城市

軌道交通平安運營管理方法》的規(guī)定，建立平安管理系統(tǒng)，制定和實施平安演習支配以及應急處理預案等

措施，保證項目平安運營。

在遵守相美法律法規(guī)，特殊是運營平安規(guī)定的前提卜，京港地鐵公司可以利用項目設施從事廣告、通

信等商業(yè)經(jīng)營并取得相關收益。

3、借鑒價值

（1）建立有力的政策保障體系

北京地鐵4號線PPP項目的勝利實施，得益于政府方的主動協(xié)調(diào)，為項目推動供應了全方位保障。

在整個項目實施過程中，政府由以往的領導者轉(zhuǎn)變成了全程參加者和全力保障者，并為項目配套出臺

了C關于本市深化城市基礎設施投融資體制改革的實施看法》等相關政策。為推動項目有效實施，政府成

立了由市政府副秘書長牽頭的招商領導小組；發(fā)改委主導完成了4號線m項目實施方案；交通委主導

談判：京投公司在這一過程中負責具體操作和探討。4號線PPP項目招商組織架構(gòu)如下圖所示。

（2）構(gòu)建合理的收益安排及風險分擔機制

北京地鐵4號線PPP項目中政府方和社會投資人的順暢合作，得益于項目具有合理的收益安排機制以

及有效的風險分擔機制。該項目通過票價機制和客流機制的奇妙設計，在社會投資人的經(jīng)濟利益和政府方

的公共利益之間找到了有效平衡點，在為社會投資人帶來合理預期收益的同時，提高了北京市軌道交通領

域的管理和服務效率。

?票價機制：

4號線運營票價實行政府定價管理，實際平均人次票價不能完全反映地鐵線路本身的運行成本和合理

收益等財務特征。因此，項目采納''測算票價”作為確定投資方運營收入的依據(jù)，同時建立了測算票價的

調(diào)整機制。

以測算票價為基礎，特許經(jīng)營協(xié)議中約定了相應的票價差額補償和收益共享機制，構(gòu)建了票價風險的

分擔機制。假如實際票價收入水平低丁測算票價收入水平，市政府需就其差額賜予特許經(jīng)營公司補償。假

如實際票價收入水平高于測算票價收入水平，特許經(jīng)營公司應將其差額的70$返還給市政府。4號線PPP

項目票價補償和返還機制如下圖所示。

?客流機制：

票款是4號線實現(xiàn)盈利的主要收入來源，由于采納政府定價，客流量成為影響項目收益的主要因素。

客流量既受特許公司服務質(zhì)量的影響，也受市政府城市規(guī)劃等因素的影響，因此，須要建立一種風險共擔、

收第共享的客流機制。

4號線項目的客流機制為：當客流量連續(xù)三年低于預料客流的80%,特許經(jīng)營公司可申請補償，或者

放棄項目：當客流量超過預料客流時，政府共享超出預料客流量10%以內(nèi)票款收入的50%、超出客流量13%

以上的票款收入的60%。

4號線項目的客流機制充分考慮了市場因素和政策因素?，其共擔客流風險、共享客流收益的機制符合

軌道交通行業(yè)特點和PPP模式要求。

（3）建立完備的PPP項目監(jiān)管體系

北京地鐵4號線PPP項目的持續(xù)運轉(zhuǎn)，得益于項目具有相對完備的監(jiān)管體系。清晰確定政府與市場的

邊界、具體設計相應監(jiān)管機制是PPP模式下做好政府監(jiān)管工作的關鍵。

4號線項目中，政府的監(jiān)督主要體現(xiàn)在文件、支配、申請的審批，建設、試運營的驗收、備案，運營

過程和服務質(zhì)量的監(jiān)督檢查三個方面，既體現(xiàn)了不同階段的限制，同時也體現(xiàn)了事前、事中、事后的全過

程限制。

4號線的監(jiān)管體系在監(jiān)管范圍上，包括投資、建設、運營的全過程：在監(jiān)督時序上，包括事前監(jiān)管、

事中監(jiān)管和事后監(jiān)管：在監(jiān)管標準上，結(jié)合具體內(nèi)容，遵守了能量化的盡量量化，不能量化的盡量細化的

原則。具體監(jiān)管體系如下圖所示，

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