《陜西省地方政府債務(wù)風(fēng)險及成因探析綜述》5600字

陜西省地方政府債務(wù)風(fēng)險及成因分析綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u4159陜西省地方政府債務(wù)風(fēng)險及成因分析綜述 123197（1）存量債務(wù)兌付困難 115011（2）市場化盈利能力弱 24451（3）外部治理結(jié)構(gòu)失衡 319484（4）平臺內(nèi)部管理混亂 3134921.陜西省地方政府債務(wù)風(fēng)險成因 428563（1）地方政府融資渠道單一 425649（2）政府土地融資難以為繼 419735（3）銀政、政信間合作粗放 523255（4）平臺自身運營能力不足 616943（5）平臺缺乏有效約束機制 7存量債務(wù)兌付困難平臺公司債務(wù)負(fù)擔(dān)普遍沉重，絕大多數(shù)融資平臺公司的債務(wù)占了地方政府性債務(wù)總額的大多數(shù)，地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型的首要問題是存量債務(wù)的安全兌付。轉(zhuǎn)型即意味著融資平臺會逐步脫離地方政府體系而向普通國有企業(yè)過渡，從而失去了地方政府的信用背書，這會在一定時期內(nèi)加大融資平臺的融資難度，增加融資成本。截至2017年末，陜西省存量融資平臺債共計144只，發(fā)行人41家，規(guī)模合計1411.27億元。從各地市融資平臺債存量分布情況看，西安市融資平臺債存量規(guī)模絕對領(lǐng)先，為963.30億元，占比為68.26%；其次為咸陽市、榆林市、渭南市和寶雞市，存量融資平臺債余額占比分別為11.37%、8.30%、5.14%和3.88%；其他地市融資平臺債存量規(guī)模較小，占比均在1%以下。從各地市融資平臺債到期情況看，截至2017年末，各地市融資平臺債到期分布較為分散，存量融資平臺債規(guī)模最大的西安市在2018年面臨償還高峰，到期債務(wù)規(guī)模為245.00億元，2019~2021年到期債務(wù)規(guī)模逐年減少但每年到期債務(wù)規(guī)模仍在100億元以上；咸陽市在2019年面臨償還高峰，到期債務(wù)規(guī)模為52.68億元，2018~2022年各年到期規(guī)模均在20億元以上；榆林市在2021年進入償還高峰；寶雞市存續(xù)融資平臺債在2018年進入償還高峰。數(shù)據(jù)來源：陜西省地方政府與融資平臺債務(wù)分析報告以上數(shù)據(jù)均表明，陜西省地方政府融資平臺債務(wù)存量顯著，亟需市場化轉(zhuǎn)型，對政府性債務(wù)進行清理剝離，分類處理用以扭轉(zhuǎn)局面。數(shù)據(jù)來源：陜西省地方政府與融資平臺債務(wù)分析報告市場化盈利能力弱目前陜西省地方政府融資平臺公司建設(shè)多是依附政府部門的工作來開展各項業(yè)務(wù)，很多公司在進行相應(yīng)的工作任務(wù)和業(yè)務(wù)管理時，多依托于政府的特權(quán)，導(dǎo)致很多權(quán)利、業(yè)務(wù)工作不規(guī)范，融資平臺盈利能力較弱，對政府依賴較高。2016年，陜西省融資平臺樣本企業(yè)息稅前利潤、攤銷前利潤和利潤總額合計分別為283.60億元、347.28億元和111.45億元，利潤總額均值為2.79億元，其中榆林市、西安市和安康市融資平臺利潤總額中位數(shù)分別為2.45億元、2.35億元和2.22億元，位居前列，其余地市利潤總額中位數(shù)均未超過2.00億元。數(shù)據(jù)來源：中誠信國際整理計算從利潤結(jié)構(gòu)看，營業(yè)外收入對利潤總額貢獻普遍較高，其中全省融資平臺樣本企業(yè)中25家營業(yè)外收人占利潤總額比超過50%，寶雞市融資平臺營業(yè)外收入占利潤總額比重甚至超過400%，極度依賴政府支持；陜西省融資平臺利潤對政府補貼存在較大依賴，尚未形成可持續(xù)的市場化盈利能力。陜西省地方政府需要針對企業(yè)資金狀況安排地方融資業(yè)務(wù)，并做好相應(yīng)的管理工作。但是很多公司在項目建成和移交、結(jié)算管理時也存在一些問題，如移交和結(jié)算方案不及時、地方政府對公司建設(shè)項目可行性研究和盈利能力與可持續(xù)經(jīng)營會造成極大的障礙。因此，進一步理順平臺公司與政府及部門的關(guān)系至關(guān)重要。目前陜西省只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)，且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的“空殼類”融資平臺公司普遍存在，未能及時有效撤銷；對兼有政府融資和公益性項目建設(shè)、運營職能的“實體類”融資平臺公司未能與政府脫離，依然處理單一的同類型業(yè)務(wù)，缺乏轉(zhuǎn)換動力；承擔(dān)一定政府融資職能的“商業(yè)類”國有企業(yè)仍替政府或受政府委托融資，主動融入市場經(jīng)濟的積極性不高。這些都成為融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的阻力。由于政府和融資平臺的關(guān)系沒有理順，融資平臺公司在運作過程中違法違規(guī)舉債問題時有發(fā)生，產(chǎn)生了大量的政府隱性債務(wù)，積聚了財政金融風(fēng)險。數(shù)據(jù)來源：中誠信國際整理計算外部治理結(jié)構(gòu)失衡長期以來，融資平臺公司主要以政府提供信用支持為其各類融資業(yè)務(wù)進行背書，在資本市場一直受到金融機構(gòu)追捧。其管理班子成員一般由政府任命，陜西省地方政府甚至由財政、建設(shè)部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，缺乏完善的法人治理結(jié)構(gòu)，管理考核更加注重政治效益和社會效益，經(jīng)濟效益考核比重偏低。部分融資平臺公司仍然無法擺脫計劃經(jīng)濟的管理模式，突出表現(xiàn)為重建設(shè)、輕經(jīng)營，重投資、輕管理，公司發(fā)展戰(zhàn)略定位模糊，管理和運營模式難以適應(yīng)市場化發(fā)展方向?；诂F(xiàn)代經(jīng)濟生產(chǎn)現(xiàn)狀，陜西省大部分的地方融資平臺企業(yè)的構(gòu)架模式存在問題，如大多數(shù)單位都是以文件形式實現(xiàn)公司整合，對下屬子公司的并行管理方面缺乏科學(xué)的監(jiān)督和管理，導(dǎo)致很多地方融資平臺集團公司和下屬子公司的管理出現(xiàn)分歧，如公司的人員管理制度落實、集團管理機制矛盾等，引致融資平臺的經(jīng)營風(fēng)險。平臺內(nèi)部管理混亂從融資平臺成立開始，為完成融資業(yè)務(wù)，重復(fù)抵押、平臺互保、違規(guī)融資等不規(guī)范情況頻發(fā)。平臺融入的資金也不納入財政預(yù)算，支出不受約束，導(dǎo)致資金被挪用的情況時有發(fā)生。部分地區(qū)過度的政府管控，使得融資平臺公司在經(jīng)營管理、項目運作過程中首先關(guān)注的是實現(xiàn)政府要求，而不是滿足市場需要，這往往導(dǎo)致經(jīng)營運作的效率和收益較低。一些融資平臺公司經(jīng)營管理的獨立性不足，內(nèi)部治理不規(guī)范，財務(wù)情況不透明，廉政風(fēng)險控制機制不健全，存在較大的經(jīng)營和財務(wù)風(fēng)險。由于平臺公司的政企融合現(xiàn)象較為嚴(yán)重，公司內(nèi)部的高層管理人員更是直接由地方政府進行委派，并會因為各種原因時常更換相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致公司管理層人員無法在任職期內(nèi)對公司未來的道路進行科學(xué)合理的規(guī)劃，使得大多數(shù)平臺公司在市場化轉(zhuǎn)型的過程中沒有余力來進行深入分析，只是被動地實施政府的指令。陜西省地方政府債務(wù)風(fēng)險成因地方政府融資渠道單一地方政府融資平臺主要分為兩大類：直接融資和間接融資。直接融資主要分為股權(quán)融資和發(fā)行債券融資。從股權(quán)融資看，上市的地方政府融資平臺能夠以增加股票發(fā)行量的方式或在證券交易所進行股權(quán)交易實現(xiàn)資金的籌集。股權(quán)融資既有優(yōu)點也有缺點，股權(quán)融資最大的優(yōu)點是不需要償還債務(wù)和利息，股東與企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險，融資平臺減少了還債的壓力；缺點主要是多發(fā)股票容易稀釋股價造成投資者誤以為企業(yè)經(jīng)濟效益下滑，可能引起股東拋售所持股票，造成股價下跌。債券融資方面主要以地方政府信用為擔(dān)保發(fā)行地方債為主。隨著近幾年部分地方政府信用擔(dān)保的缺失，地方政府信用擔(dān)保很難保證銀行貸款的償還，加上銀行存在流動性不足的問題，致使地方政府平臺融資貸款壓力加大。發(fā)行地方債和城投債盡管可以為平臺融資節(jié)省利息支出，降低了成本，但是過度的債務(wù)累積會導(dǎo)致平臺融資的資本結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，加大了利息償還的難度，不利于平臺融資的健康發(fā)展。間接融資主要通過金融中介進行融資。銀行貸款是各級地方政府平臺融資主要渠道之一，從各個地方政府平臺融資數(shù)據(jù)可知，銀行貸款占80%以上。銀行貸款作為平臺融資的主要渠道其原因在于銀行往往是全國性或地方性銀行為了盈利，在各級縣市設(shè)立營業(yè)網(wǎng)點，向融資平臺貸款；另外政府相對企業(yè)信用高，銀行進行貸款也是出于降低貸款風(fēng)險的考慮。從缺點看，當(dāng)?shù)劂y行大量貸款集中于平臺融資，加大了當(dāng)?shù)劂y行貸款風(fēng)險。當(dāng)前，從理論上來說，地方政府融資渠道雖然具有較多的選擇，但是在具體的融資選擇上，受平臺實際情況限制，銀行貸款還是作為主要的融資渠道選擇。依賴于銀行貸款，渠道單一，這將給融資平臺帶來較大的風(fēng)險，單一渠道不易分散風(fēng)險，一旦融資平臺經(jīng)營不善，將給地方政府帶來巨大的債務(wù)風(fēng)險，阻礙地方經(jīng)濟健康發(fā)展、阻礙政府促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能的實現(xiàn)。政府土地融資難以為繼土地出讓金一直是地方政府獲得資金的主要來源。導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣耐恋刎斦袨楹头康禺a(chǎn)市場緊密聯(lián)系。由于地方政府壟斷了土地的供給，房價上升最主要的原因來自于土地價格的上漲，中央政府擔(dān)心地方政府的財政狀況，通過按揭貸款政策的調(diào)整或者對房地產(chǎn)開發(fā)商的信貸干預(yù)等措施對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控。房地產(chǎn)調(diào)控政策會影響地方政府土地出讓收益，而土地出讓收入是地方政府債務(wù)最大的影響因素，因此，一旦地方政府土地出讓收入發(fā)生劇烈波動，可能引發(fā)金融風(fēng)險和財政風(fēng)險。2017年陜西省公開發(fā)行的土地儲備專項債券均納入陜西省政府性基金預(yù)算，本息償還資金主要來源于對應(yīng)地塊的國有土地使用權(quán)出讓收入。2017年陜西省政府公開發(fā)行土地儲備專項債券存續(xù)規(guī)模為10.00億元，公開發(fā)行的土地儲備專項債券均用于陜西省土地儲備開發(fā)。數(shù)據(jù)來源:陜西省財政廳2017年陜西省政府土地儲備專項債券跟蹤評級2018年陜西省政府土地儲備專項債券發(fā)行規(guī)模為118.91億元，全部為新增專項債券。其中：2018年陜西省土地儲備專項債券（一期）——2018年陜西省政府專項債券（十二期）發(fā)行額為31.15億元，債券期限為3年期；2018年陜西省土地儲備專項債券（二期）——2018年陜西省政府專項債券（十三期）發(fā)行額為87.76億元，債券期限為5年期。數(shù)據(jù)來源:陜西省財政廳2018年土地儲備專項債券信息披露文件數(shù)據(jù)來源:陜西省財政廳2017年陜西省政府土地儲備專項債券跟蹤評級數(shù)據(jù)來源:陜西省財政廳2018年土地儲備專項債券信息披露文件數(shù)據(jù)來源:陜西省財政廳2019年土地儲備專項債券信息披露文件銀政、政信間合作粗放銀政合作現(xiàn)存問題眾多。第一，信息化覆蓋范圍小。陜西省一部分偏遠(yuǎn)地區(qū)，由于受到地理條件的限制，很多基層政府在代理財政支付業(yè)務(wù)時面臨著諸多問題，例如電力設(shè)施缺乏、網(wǎng)線鋪設(shè)不及時等等，這直接阻礙了銀政合作的信息化建設(shè)。第二，風(fēng)險防控水平低。在銀行與政府的合作過程中，很多銀行由于自身的整體實力和業(yè)務(wù)水平較低，導(dǎo)致辦理業(yè)務(wù)時效率低下，且存在很大的誤差。第三，合作職能分配不明確。銀行業(yè)務(wù)辦理需要得到大量優(yōu)質(zhì)資源的支持，在銀行與政府的合作中，政府層面由于其自身具有的優(yōu)勢，可給銀行提供大部分的資源需求，所以這就導(dǎo)致銀行一直處于弱勢地位。當(dāng)銀行和政府之間出現(xiàn)決策矛盾時，銀行的措施和方案很難被接受和應(yīng)用。并且由于政府的組織機構(gòu)眾多，一個很小的細(xì)節(jié)處理就會牽扯到十幾個部門，進行工作流程時要耗費大量的時間，極大地影響了銀政之間的合作效率。政信合作的合規(guī)性矛盾突出。對于政信合作業(yè)務(wù)來說，首要是判斷融資方是否屬于融資平臺，其次是還款來源是否依靠財政性資金，如果是非名單管理的平臺類企業(yè)，則不能接受財政性資金的還款來源。但在實踐中，由于信托機構(gòu)為綁定政府及融資平臺信用，以提高政信合作項目的安全性，通過對交易結(jié)構(gòu)的改造，變相突破各項監(jiān)管規(guī)定，例如不能對平臺新增貸款，則通過附股權(quán)回購的交易結(jié)構(gòu)，投資于融資平臺的子公司，由平臺進行回購?；蛘呦虻谌焦举徺I債權(quán)，債務(wù)人為臺公司，因而由平臺公司進行最終的資金償還，則可視作非平臺業(yè)務(wù)，但實際上是給融資平臺新增了信貸額度。平臺自身運營能力不足陜西省地方政府融資平臺由地方政府設(shè)立，其經(jīng)營管理受制于地方政府，融資平臺的財務(wù)決策由政府主導(dǎo)。長期以來，融資平臺喪失自主決策能力，表現(xiàn)為財務(wù)決策水平較低、決策民主性差、環(huán)境應(yīng)變能力弱，嚴(yán)重阻礙著融資平臺的市場化進程。融資平臺以地方政府市政等項目的融資需求為準(zhǔn)，在地方政府的擔(dān)保下，能夠較易籌集資金，無需對融資金額、融資渠道、償還方案等開展嚴(yán)格的規(guī)劃，久而久之便形成松弛的財務(wù)規(guī)劃模式。一旦融資平臺進入實體化市場，現(xiàn)有的規(guī)劃能力將難以籌集到所需資金。作為地方政府的融資平臺，從建立之初便一直為政府效勞，無論是制度建設(shè)、組織設(shè)置，還是人事管理、成本控制，地方政府都占據(jù)著舉足輕重的地位，融資平臺所擁有的控制力相當(dāng)有限。四，管理觀念落后、財務(wù)目標(biāo)單一、管理手段死板、治理制度萬成不變，融資平臺的財務(wù)創(chuàng)新能力亟待提高。投融資平臺財務(wù)內(nèi)控及風(fēng)險管理能力較差。地方政府投融資平臺的財務(wù)管理不夠?qū)I(yè)，導(dǎo)致內(nèi)控風(fēng)險的產(chǎn)生，而風(fēng)險應(yīng)對能力的不足又進一步加劇了風(fēng)險的程度。由此可見，投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)影響到了金融體系，從而對陜西省的社會經(jīng)濟產(chǎn)生不利影響。首先，由于地方政府在當(dāng)?shù)氐莫毺貦?quán)威，其受到的外部監(jiān)管較少，當(dāng)內(nèi)部的財務(wù)管理不到位時，就會出現(xiàn)資金被挪用的狀況。其次，缺乏債務(wù)自償能力。地方政府投融資平臺對自身的債務(wù)償還能力差，目前，投融資平臺的資金多用于社會公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這類項目的收益周期長且回報率低，很難通過項目的收益來償還債務(wù)。最后，由于投融資平臺在融資時，資金來源多是短期借款，但還款時依靠的項目卻需要長時間才能收到回報，二者明顯不匹配，可能會造成資金斷裂。投融資平臺的其他還款來源少而且負(fù)債率高，債務(wù)償還能力一直處于不足狀態(tài)，而且，由于其設(shè)立者是政府，有公益性質(zhì)存在，其將來的償債能力提升的可能性也不足，風(fēng)險也難以控制。平臺缺乏有效約束機制陜西省地方政府投融資平臺管理方面未出臺相關(guān)法律法規(guī)進行統(tǒng)一規(guī)范和管理，使得政府管理平臺出現(xiàn)空白。投融資業(yè)務(wù)的具體開展方式、投資的方向、債務(wù)的具體管理事項、投融資具體的運作等方面都缺少統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致不