財政學：第七章 轉(zhuǎn)移性支出

1第七章轉(zhuǎn)移性支出◆7.1社會保障與財政◆7.2財政補貼◆7.3其他財政支出2轉(zhuǎn)移性支出是政府單方面把一部分收入的所有權(quán)，無償?shù)剞D(zhuǎn)移出去而發(fā)生的支出。首先，轉(zhuǎn)移性支出直接影響社會成員的收入再分配，是實現(xiàn)社會公平目標的政策工具。其次，轉(zhuǎn)移性支出不直接構(gòu)成社會總需求，它對社會總需求的影響是間接的，進而間接影響生產(chǎn)和就業(yè)。7.1社會保障與財政7.2財政補貼7.3其他財政支出37.1社會保障與財政7.1.1社會保障概述

所謂“社會保障”，是指政府向喪失勞動能力，失去就業(yè)機會，收入未能達到應(yīng)有的水平，以及由于其它原因而面臨困難的公民，給予貨幣或?qū)嵨镄问降膸椭?，以保障社會成員能維持最基本的生活水平的活動。社會保障是社會發(fā)展的客觀需要。社會保障是社會發(fā)展不可或缺的組成部分，是社會發(fā)展的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”。在市場經(jīng)濟下，社會保障尤其重要。4政府介入社會保障活動，主要是基于以下幾個方面原因：

克服保險市場上的逆向選擇的需要家長主義的表現(xiàn).社會保障是優(yōu)值品。降低決策成本的需要實現(xiàn)收入分配公平的需要51．社會保障的基本特征（1）社會性。社會保障的實施主體是政府，目的是滿足全體社會成員的基本生活需要，因此社會保障的范圍覆蓋整個社會，任何一個社會成員都不應(yīng)該被排斥或遺漏在社會保障之外。6（2）強制性。

任何一個國家都是以立法的形式來保證社會保障參與的強制性。我國《憲法》明確規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利；國家發(fā)展公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。法律規(guī)定范圍內(nèi)的單位及職工，都必須參加社會保障，按規(guī)定繳納保險費，違反者必須負法律責任。（3）互濟性。

社會保障參與的強制性，使得利益從風險小的人的向風險大的人轉(zhuǎn)移，其實質(zhì)是通過社會保障把個人風險分散給全社會。（4）福利性。

社會保障的目的是保障社會成員最基本的生活，從性質(zhì)上說，它屬于社會公益事業(yè)，目的是造福社會，而非出于盈利的目的。因此，社會保障決不能商業(yè)化，社會保障基金必須專款專用，不能挪用。72

社會保障模式（1）福利型社會保障模式

這種模式是以全民性和普遍性的保障原則為核心，全體居民和公民不論其有無收入和是否就業(yè)，都可享有國家制定的各項福利保障政策。由于全民都享有受保障的權(quán)利，因此，這種模式下的社會保障資金來源于國家的稅收。在福利型社會保障模式中，主要以英國為代表。8福利型社會保障模式的特點及面臨問題特點面臨問題覆蓋范圍廣，保障水平高，全民享有，體現(xiàn)公平；保障內(nèi)容廣泛；以國家稅收籌集資金；采取現(xiàn)收現(xiàn)付制；國家設(shè)立統(tǒng)一機構(gòu)進行管理。這種模式使國民生活質(zhì)量普遍提高，經(jīng)濟和社會穩(wěn)定，有利于國家進行收入分配，使居民收入均等化。

隨著公共福利支出不斷增長，國家負擔越來越重，國家為了保證社會保障的運行，必然要增加稅收。導(dǎo)致使稅負過重，市場效率低下。9（2）社會保險型模式

這種模式以社會保險為核心，社會保障費用由雇員、雇主和國家三方負擔，主要以雇員和雇主承擔為主，社會保障的給付與雇員的收入和社會保險繳費相聯(lián)系。在社會保險型模式中，主要以美國為代表。10社會保險型模式的特點及面臨問題特點面臨問題雇員、雇主和政府共同擔負社會保障資金的籌集，三者互助共濟；強調(diào)了受保人權(quán)利和義務(wù)的對等性，要享有受社會保障的權(quán)利，就必須盡繳納社會保險或進行勞動的義務(wù)；更好的處理了市場效率與社會公平之間的關(guān)系機構(gòu)進行管理。資金的籌集，社會保障的支出的范圍和水平的不斷提高，所需的資金越來越龐大

11（3）強制儲蓄型模式

這種模式以強制儲蓄為核心，政府強制雇主、雇員為雇員儲蓄社會保障費用，以滿足雇員個人各種社會保障項目的支付需要。在強制儲蓄型模式中，以新加坡和智利為代表。

12強制儲蓄型模式的特點及面臨問題特點面臨問題雇主和雇員的繳費全部計入雇員的個人賬戶；個人賬戶資金進行市場化運作，確保保值增值；雇員在退休后所享有的社會保障水平，取決于其個人賬戶的積累額，在這種模式下，國家財政負擔輕，主要是個人或家庭的自助互濟，使勞動者樹立自我保障意識，有利于激勵勞動者積極工作。缺乏社會公平性和互濟性，缺乏社會成員之間的相互調(diào)劑，也未發(fā)揮收入調(diào)節(jié)作用13（4）國家型保障模式

這種模式以“國家統(tǒng)包”為核心，由政府對福利進行直接分配，社會保障事務(wù)由國家統(tǒng)一辦理，社會保障費由國家和企業(yè)負擔，職工個人不必繳納社會保障費用。它主要是根據(jù)馬克思的社會總產(chǎn)品要在個人分配之前扣除社會保障費用的理論確立的模式。在國家型保障模式中，以前蘇聯(lián)、東歐各國為代表，最早始于前蘇聯(lián)。

14國家型保障模式的特點及面臨問題特點面臨問題保障費用由國家包辦，不需要個人繳納任何費用；保障范圍廣泛，職工在喪失勞動能力的任何情況下，都享有保障待遇的權(quán)利；出現(xiàn)國家或企業(yè)辦社會的現(xiàn)象，大量建立療養(yǎng)所、休養(yǎng)所、幼兒園、學校等保障福利設(shè)施；保障給付與勞動者的工作年限和工資掛鉤

過分強調(diào)公平，使國家財政負擔過重，而且企業(yè)辦社會，使企業(yè)負擔也過重，企業(yè)競爭力下降，勞動力缺乏合理流動，職工個人也缺乏自我保障意識。

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目前我國已初步建立起新型社會保障制度的基本框架。完全由國家財政支撐的項目。包括弱勢群體救助，對軍人及其軍烈屬的優(yōu)撫安置，對無依無靠的孤老殘幼、殘疾人員以及社會大眾舉辦的社會福利和有關(guān)項目，主要體現(xiàn)公平。由用人單位、職工個人繳費、國家適當補助的三方共同籌資項目。包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等，其中，城鎮(zhèn)企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的“社會統(tǒng)籌和個人賬戶”相結(jié)合，既體現(xiàn)公平與效率，又注重權(quán)利與義務(wù)。163．社會保障的內(nèi)容

國際勞工組織1952年制定的《社會保障（最低標準）公約》，規(guī)定了現(xiàn)代社會保障主要包括醫(yī)療補助、疾病補助、失業(yè)補助、老年補助、工傷補助、家庭補助和遺屬補助等九項內(nèi)容。該公約還規(guī)定，一個國家只要實行了三種補助（其中至少包括失業(yè)、工傷、老年、疾病和遺屬等最主要補助中的一種），就可以認為已建立了社會保障制度。比較不同國家的社會保障制度，它們大體包括：社會保險——核心地位社會救濟——最低層次的社會保障社會福利——社會保障的最高綱領(lǐng)社會撫恤——安定特定階層生活的功能17（1）社會保險。

所謂“社會保險”，是指以立法形式，由國家、集體和個人共同籌集資金，以確保社會公民在遇到生、老、病、死、傷、殘、失業(yè)等風險時，獲得基本生活需要和健康保障的一種社會保障制度。

表6-1社會保險與商業(yè)保險的區(qū)別項目社會保險商業(yè)保險組織機構(gòu)舉辦的目的進入的形式資金的來源權(quán)利與義務(wù)的對等再分配的功能政府社會效益強制進入保費及預(yù)算安排的財政資金有一定的對應(yīng)關(guān)系，非完全對等有企業(yè)贏利自愿進入保費完全對等無18社會保險一般包括如下的一些內(nèi)容：社會養(yǎng)老保險——在社會保險中占據(jù)核心位置社會失業(yè)保險——社會保險的主要內(nèi)容之一社會醫(yī)療保險工傷保險女工生育險19（2）社會福利

它是指由政府出資興辦的、以低費或免費形式向一部分需要特殊照顧的社會成員，提供貨幣或?qū)嵨飵椭头?wù)的一種社會保障制度。它主要包括國家、企業(yè)或集體興辦的福利院、敬老院、療養(yǎng)院、兒童福利院、福利企業(yè)等等，其目的是使那些無生活來源的孤老殘幼能得到基本的生活待遇。20（3）社會救濟

它是指政府對收入在貧困線以下的公民，和因自然災(zāi)害遭受損失或發(fā)生其它不幸事故，而暫時生活處于困難中的公民提供的貨幣或?qū)嵨飵椭?。社會救濟是一種公民應(yīng)享受的基本權(quán)利，也是國家和社會必須認真履行的最起碼的社會保障職責，其目標是克服貧困。從性質(zhì)上來講，社會救濟又包括濟貧與救災(zāi)兩種，其財力主要依靠財政撥款，同時鼓勵社會捐款和公民互助。21（4）社會撫恤。它是指對國家和社會有功勞的特殊社會群體給予補助和褒獎的一種制度，主要包括犧牲病故撫恤、定期定量生活補助、殘廢撫恤、殘廢人員免費醫(yī)療、烈軍屬疾病減免待遇等。其財力來源主要是政府預(yù)算撥款。224．社會保障支出的資金來源所謂“社會保障基金”，是政府按照有關(guān)法律或制度的規(guī)定建立的，用于社會保障的專項基金。從內(nèi)容上看它主要由社會保證基金和社會保險基金兩部分組成。社會保證基金主要用于社會救濟、社會福利和社會撫恤，社會保險基金則主要用于社會保險的各種項目上。

23社會保障籌資渠道主要有：（1）政府預(yù)算安排的社會保障支出（2）向勞動者所在單位及勞動者個人征收的社會保障稅（費）（3）社會保障基金的投資收入（4）社會捐助24全國社?；鹄硎聲?000年8月，黨中央、國務(wù)院決定建立“全國社會保障基金”，同時設(shè)立“全國社會保障基金理事會”，負責管理運營全國社會保障基金。全國社會保障基金是中央政府集中的社會保障資金，是國家重要的戰(zhàn)略儲備，主要用于彌補今后人口老齡化高峰時期的社會保障需要。25全國社保基金理事會2003年6月，全國社?；鹨晕型顿Y方式進入證券市場。截至2009年12月31日，全國社?；鹞凶C券市場投資總收益近1600億元。2004年6月，全國社?；鸪晒ν顿Y交通銀行100億元，全國社?；鹛ど现苯庸蓹?quán)投資的征程，幾年來，全國社?；鹣群蟪晒ν顿Y了工商銀行、中國銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、京滬高速鐵路、中國銀聯(lián)、大唐控股、中節(jié)能風電、中航國際等項目。2006年3月，財政部、勞動和社會保障部、中國人民銀行聯(lián)合頒布了《全國社會保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》，全國社?；鸷Ｍ馔顿Y正式啟動。2006年12月，全國社?；鹄硎聲介_展個人賬戶中央補助資金投資運營管理。截至2009年12月31日，全國社保基金理事會共受托管理9個省區(qū)市的個人賬戶資金，資金權(quán)益439．53億元，年均收益率達18．9%。2008年4月，財政部、人保部批復(fù)同意全國社?；鹜顿Y股權(quán)基金，全國社?；鸪蔀楣蓹?quán)基金市場上的國家隊。2009年6月，境內(nèi)國有股轉(zhuǎn)持政策正式實施。截至2010年3月底，境內(nèi)外國有股轉(zhuǎn)（減）持共為全國社?；I集資金約1620億元，占累計財政性凈撥入資金的42%。26上海社?；鸢?002年3月，30多歲的蘇州青年張榮坤以32億元拿下滬杭高速上海段30年收費經(jīng)營權(quán)時，其掌控的“福禧投資”頓時成為上海灘頗具神秘色彩的民營企業(yè)。之后的兩三年，張榮坤接連大手筆投資高速公路，到去年6月，“福禧投資”參與管理的公路里程已達200公里，總投資超過100億元，財大氣粗和手眼通天令同行且驚且妒。2004年張榮坤的福禧投資參與上海電氣改制，最終出資9.6億元持有8.15％的股權(quán)成為第二大股東，更令投資界許多人士大跌眼鏡。然而隨著7月17日上海勞動和社會保障局原局長祝均一因為違規(guī)拆借社?；鸨徊樘?，人們一下子看清了撬動張榮坤神速崛起的那根杠桿———社保資金。日前，上海社保局下屬的“企業(yè)年金發(fā)展中心”將“福禧投資”及其股東沸點投資告上法庭，要求后兩者提前歸還所借資金，將張榮坤及其福禧投資當年大手筆收購高速公路資金來源大白于天下?！案ｌ比绱溯p易借到巨款，不能不讓人懷疑其本身就是上海社保資金違規(guī)投資的橋梁和工具。根據(jù)上海企業(yè)年金發(fā)展中心提交的起訴書，年金發(fā)展中心先后將34.5億元的資金通過委托資金運營的方式拆借給福禧投資及其股東沸點投資，用于收購高速公路等資產(chǎn)。據(jù)上海社保局福利保險處有關(guān)人士透露，截至2005年底，上海年金發(fā)展中心管理的資金在110億元以上，占到全國年金總額的16。也就是說，上海1/3的補充養(yǎng)老保險資金都借給了張榮坤使用。275．社會保障資金的籌集模式（1）完全基金制這是一種以縱向平衡原則為依據(jù)，要求在勞動者整個就業(yè)或投保期間，或者在一個相當長的計劃期間內(nèi)，采取儲蓄方式積累籌集社會保障基金的制度。其基本方法是：在對未來時期社會保障支出的需要進行預(yù)測的基礎(chǔ)上，確定一個可以保證在相當長的時期內(nèi)收支平衡的總平均收費率，采取先提后用的辦法。投保人在職時，按此收費率將一部分勞動收入交給一個基金；接受保障時，該基金再以投資所得兌現(xiàn)保障承諾。28完全基金制模式的特點

使投保人在職時積累資金，退休后按月領(lǐng)取保險金，支付水平與本人在職時的工資和繳費水平直接相關(guān)，可以激發(fā)投保人繳費的積極性，從而實現(xiàn)自我保障。但這種方式要求有穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境和良好的基金管理水平，從而保證基金的保值和增值，兌現(xiàn)保障承諾。否則基金的保值和增值的風險較大。這種方式不具有代際之間的再分配功能。29（2）現(xiàn)收現(xiàn)付制這是一種以橫向平衡原則為依據(jù)，以同一時期正在工作的所有人的繳費，來支付現(xiàn)在保險收益人的開支的制度。30現(xiàn)收現(xiàn)付制的特點：

完全依靠當前的收入去支付現(xiàn)在的支出，以支定收，基金沒有結(jié)余，從而避免了完全基金制下基金遭受通貨膨脹而貶值的風險，也能夠?qū)疬M行有效的管理。由于現(xiàn)收現(xiàn)付制是下一代人養(yǎng)上一代人，因此具有代際之間的收入再分配功能。但這種模式在人口年齡結(jié)構(gòu)年輕、保障范圍較窄、支付標準較低的情況下，尚可正常運行；在經(jīng)濟不景氣、人口出現(xiàn)老齡化、支付范圍和標準不斷提高的情況下，就會出現(xiàn)繳費比例過高，當代負擔沉重，資金籌集困難等問題。

31（3）部分基金制這是現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制兩種模式的結(jié)合。當年籌集的基金，一部分采取現(xiàn)收現(xiàn)付制滿足當前支付的需要，另一部分采取積累式以滿足未來支付的需要。與其他的兩種方式相比，部分基金制既保持了現(xiàn)收現(xiàn)付制下的代際間的收入再分配功能，又能通過部分資金積累，降低現(xiàn)收現(xiàn)付制下當代人的負擔與完全基金制下貨幣貶值的風險和資金保值增值的壓力。32

幾十年來，我國的社會保障制度一直采用現(xiàn)收現(xiàn)付制。中共十四屆三中全會明確提出，要建立一個企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的制度，其基本思想是逐步建立職工的個人帳戶，將企業(yè)與個人繳費的大部分積累于個人帳戶，以試圖緩解現(xiàn)收現(xiàn)付制與人口老齡化的矛盾，同時促使職工承擔一定的社會保障成本。然而，由于記入個人帳戶上的資金同時被用做社會保障支出，個人帳戶上的資金只是帳面上的，因此，中國當前實行的社會保障模式實質(zhì)上仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制，基金制僅徒有其名而已。

337.1.2財政的社會保障支出1．撫恤和社會福利救濟費這類支出一直都以獨立科目的形式存在于國家預(yù)算中，從來都是我國財政直接提供的社會保障支出。它反映由預(yù)算撥款用于民政部門掌握的社會保證基金。2．社會保障補助支出反映由預(yù)算撥款用于對養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會保障基金的補貼和其他社會保障項目的補助等。3．社會保險基金支出社會保險基金收支反映地方稅務(wù)機關(guān)按規(guī)定征收并繳入國庫的各項社會保險費、滯納金收入和支出。347.1.3中國社會保障制度與改革從總體上說，1978年以前，中國的社會保險實際為勞動保險，保險的對象是全民所有制企業(yè)和事業(yè)單位的職工和干部，不包括城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)單位和事業(yè)單位的職工和干部，也不包括廣大農(nóng)民，具有“企業(yè)保險”的特點，即全民所有制企業(yè)單位的職工和干部的社會保險不是由社會統(tǒng)籌來支付而是由企業(yè)支付。這是與當時的計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的。除此之外，社會優(yōu)撫、社會救濟和社會福利作為保障制度的其它三方面內(nèi)容，也受到政府的一向重視。35中國社會保障制度改革的歷程:第一階段（1986-1993）是為國企改革配套服務(wù)，原體系在延續(xù)，新機制在生長；第二階段（1993-1997）將社保明確為市場經(jīng)濟體系的五大支柱之一，新舊政策并存但此消彼長，改革有明顯的效率取向；第三階段（1998以來）則將社保作為一項基本的社會制度加以建設(shè)，兩個確保、三條保障線成為重中之重。36改革開放以來，我國社會保障改革的主要內(nèi)容有：1．社會保險（1）養(yǎng)老保險養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌面的不斷擴大養(yǎng)老保險管理社會化程度的提高多層次養(yǎng)老保險體系的建立37（2）醫(yī)療保險制度建立了用人單位和個人共同繳費的醫(yī)療保險機制強化了醫(yī)療保險管理服務(wù)完善多層次醫(yī)療保障體系建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度38（3）失業(yè)保險

為了配合勞動體制和經(jīng)濟體制改革，確保國有企業(yè)下崗職工基本生活費按時足額發(fā)放，1998年以來，我國政府建立了以國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障為內(nèi)容的“三條保障線”制度。1999年國家頒布了《失業(yè)保險條例》，對失業(yè)保險的參保范圍、繳費、享受條件、支付標準等內(nèi)容進行了規(guī)定。392．社會救濟（1）城市居民最低生活保障（2）災(zāi)害救助（3）流浪乞討人員救助（4）農(nóng)村社會救助40孫志剛事件孫志剛，男，今年27歲，剛從大學畢業(yè)兩年。2003年3月17日晚10點，他像往常一樣出門去上網(wǎng)。在其后的3天中，他經(jīng)歷了此前不曾去過的3個地方：廣州黃村街派出所、廣州市收容遣送中轉(zhuǎn)站和廣州收容人員救治站。之后不治身亡。41孫志剛事件2003年5月14日三名法學博士俞江（華中科技大學法學院）、騰彪（中國政法大學法學院）、許志永（北京郵電大學文法學院）向全國人大常委會遞交審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書，認為收容遣送辦法中限制公民人身自由的規(guī)定，與中國憲法和有關(guān)法律相抵觸，應(yīng)予以改變或撤銷。2003年5月23日，賀衛(wèi)方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波5位著名法學家以中國公民的名義，聯(lián)合上書全國人大常委會，就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況提請啟動特別調(diào)查程序。同年6月20日，中華人民共和國國務(wù)院總理溫家寶簽署國務(wù)院令，公布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，6月22日，經(jīng)國務(wù)院第12次常務(wù)會議通過的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》正式公布，并將于2003年8月1日起施行。1982年5月12日國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。42中國社會保障制度面臨的挑戰(zhàn)：（1）人口老齡化的挑戰(zhàn)（2）城鎮(zhèn)化和靈活就業(yè)形式的挑戰(zhàn)（3）中國勞動力總量過剩的矛盾和就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾將持續(xù)存在43老齡化的挑戰(zhàn)44老齡化的挑戰(zhàn)根據(jù)全國老齡委2006年的預(yù)測,到2020年,60歲及以上的老年人口將達到2.48億,占總?cè)丝诘?7.17%,2050年老年人口將超過4億,占總?cè)丝诘?0%,與此同時,農(nóng)村的老齡化水平要高于城鎮(zhèn)的狀況會一直持續(xù)到2040年。(另據(jù)國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組的預(yù)測,65歲以上的老年人,到2020年將達到1.64億,占總?cè)丝诘?1.2%,到2050年將達到3.2億,比重達22%45老齡化的挑戰(zhàn)我國老齡化問題在城鄉(xiāng)之間的分布是%不均等。數(shù)據(jù)顯示,我國80%的老人都居住在農(nóng)村,而農(nóng)村人口總數(shù)只占全國人口總數(shù)的63.91%,人口老齡化的負擔絕大部分需要由農(nóng)村來承擔。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快推進,據(jù)預(yù)測,到2020年,農(nóng)村65歲及以上老人的比例為15.6%,而城市則為9.0%。到2050年,農(nóng)村65歲及以上老人的比例為32.7%,而城市只有21.2%46中國農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展歷程老農(nóng)保階段（1986-2002）新農(nóng)保階段（2003至今）47老農(nóng)保：自由探索階段（1986-1992）

1992年《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》

確定了“從我國農(nóng)村的實際出發(fā)，以保障老年人基本生活為目的；堅持資金個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持；堅持自助為主、互濟為輔；堅持社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老相結(jié)合；堅持農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各類人員社會養(yǎng)老保險制度一體化方向”的指導(dǎo)思想和基本原則，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度開始在試點的基礎(chǔ)上逐步推開。到1992年底，全國已有1000多個縣（市、區(qū)）開展了這項工作，其中700多個縣制定了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險暫行辦法，建立了專門機構(gòu)，近20個縣基本建立起了面向全體農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險制度，約3000萬農(nóng)村人口參加社會養(yǎng)老保險，共積累保險基金約7億元。48老農(nóng)保：推廣階段（1993-1998）

各級政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作都比較重視，有關(guān)省、市、縣（區(qū)）政府都對這項工作做了專門的部署，制定了工作方案，一些地區(qū)還成立了專門的工作機構(gòu)，各級農(nóng)保機構(gòu)人員作為自收自支的事業(yè)單位編制被確定下來，由同級民政部門管轄，從收繳的保險費中提取3%作為管理費，獨立核算，自負盈虧。到1995年底，全國已有30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的1400多個縣（區(qū)、旗）開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，參保人數(shù)達5142萬，積累保險基金59.5億元，山東、江蘇、浙江、上海、湖南、福建、江西、安徽、湖北等?。ㄊ校┓e累的保險基金均超過億元（謝元態(tài)，1998）。截至1998年底，全國已有2123個縣(市)和65%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，參加社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村人口有8025萬人。全年農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金收入31.4億元，支出5.4億元，當期結(jié)余26億元，期末滾存結(jié)余166.2億元49老農(nóng)保：停滯階段（1999-2002）由于“老農(nóng)?！敝贫仍O(shè)計上存在缺陷以及許多地方運作失范等多種因素的影響，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等困難，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了較為嚴重的農(nóng)民要求退保的現(xiàn)象。政府有關(guān)部門開始重新審視這項工作。1999年7月，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險業(yè)工作小組關(guān)于保險業(yè)整頓與改革方案的通知》提出，目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件，決定對已有的業(yè)務(wù)實行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險過渡。截至2002年底，全國參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的人數(shù)已減至5462萬人。5051新農(nóng)保2002年11月黨的十六大報告將“健全社會保障體系”納入全面建設(shè)小康社會的目標中，并進一步指出“建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證……有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”。52新農(nóng)保

山西孝義市主要采取個人繳費、集體補助、政府補貼的資金籌集方式，縣級財政每人每年補助50元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每人每年補助10-20元，村集體根據(jù)情況進行補助。截止2009年底，已為28927位60周歲以上農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老金1041萬元。適齡參保人數(shù)已達84505人，參保率達66.24%，征繳新型農(nóng)?；?845萬元。

2009年，60周歲以上老人一年的養(yǎng)老金是360元，2010年提高到660元，平均每月55元，比城鎮(zhèn)低保要低很多53新農(nóng)保54新農(nóng)保湖北武漢黃陂區(qū)新農(nóng)保實行參保農(nóng)民個人繳費、政府補貼與集體補助相結(jié)合的籌資模式。其中，政府補貼一部分從進口補(即對正常繳費人員給予每人每年30元補貼，其中，省財政補貼20元，市、區(qū)財政各補貼5元)，一部分從出口補(即在發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金環(huán)節(jié)予以補貼，標準是每人每月100元，其中，中央財政負擔55元，市、區(qū)財政各負擔22.5元)，參保農(nóng)民繳費和集體補助進入個人賬戶。新農(nóng)保實行按年繳費，農(nóng)村年滿16周歲以上未滿60周歲的居民，根據(jù)自身經(jīng)濟承受能力，從100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、1000元和1200元9個檔次自由選擇繳費標準，最低繳費年限15年；60歲以上農(nóng)村居民無需繳費直接享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當參保繳費。55新農(nóng)保

截至2009年底，全國大部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）啟動了“新農(nóng)保”試點，全國參加農(nóng)村社會保險人數(shù)急劇上升。以泰州市為例，截至2009年10月底，共新增參保人44.6萬，6.32萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金，5.28萬人領(lǐng)取高齡養(yǎng)老補，957個特困家庭享受50%的參保補貼，全市100%鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、98%以上的行政村建立了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。至此，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)進入了一個嶄新的“新農(nóng)?！睍r期。56農(nóng)村養(yǎng)老保險面臨的問題保障水平低，難以維持農(nóng)民基本生活?；I資模式中，是集體補貼缺乏硬約束。主要是村集體。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏有效的制度安排來激勵社會養(yǎng)老、兒女養(yǎng)老和土地養(yǎng)老、商業(yè)保險形成農(nóng)村養(yǎng)老保險的綜合架構(gòu)。老齡化挑戰(zhàn)監(jiān)管不到位保值增值能力低，投資范圍過于狹小57社保退保2010年初，社保新政實施前夕，佛山、東莞、深圳等珠三角民工聚集地，相繼爆發(fā)“退保潮”，雖然新政為外來工順暢跨省轉(zhuǎn)接養(yǎng)老保險打通了通道，但是對于被剝奪選擇權(quán)的他們來說，跟家鄉(xiāng)社保對接是大問題，更重要的是，拿到手上的錢才是最實惠的58社保退保2009年12月31日，深圳市社保個人服務(wù)中心大樓，12個辦理退保的窗口前，都排起了長龍。與以往每年底都會迎來一波退保高峰不同是，2009年最后一天的退保人潮，顯得來勢洶洶。這一天，1.8萬名農(nóng)民工排隊退保，形成深圳有史以來最大的“退保潮”，工作人員加班到晚上9點辦理退保手續(xù)。附近復(fù)印店的打印機搬到了街上，店主抑制不住意外的驚喜，連稱“一天的生意要趕上半年的?！?9社保退保養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移政策實施前夕，作為全國農(nóng)民工最多的城市，深圳竟出現(xiàn)了瘋狂退保的現(xiàn)象。對此，深圳社?；鸸芾砭指本珠L杜斌分析認為，深圳此次退保人的年齡多數(shù)在兩頭，一頭是20來歲，一頭是接近退休的。20來歲的繳費時間短，希望在回老家前退保；對快退休的，繳費就這幾年了，考慮到也領(lǐng)不到退休金，所以退保。

據(jù)調(diào)查顯示，有超過八成的農(nóng)民工不愿意購買養(yǎng)老保險，尤其是年輕的農(nóng)民工，他們更關(guān)心的是，可以直接享受到醫(yī)療保險和工傷保險。在農(nóng)民工聚集的廣東省，從上世紀90年代實施農(nóng)民工養(yǎng)老保險以來，到現(xiàn)在拿到退休金的農(nóng)民工僅800多人，相對2600萬在粵農(nóng)民工的龐大數(shù)量，微乎其微；即使在中國，2.3億農(nóng)民工，參加社保的只有2000多萬人，僅占17%左右。

“新社保一大亮點是，不僅個人賬戶的錢可以全額隨參保人轉(zhuǎn)移，參保人統(tǒng)籌部分，12%也可以轉(zhuǎn)移,”佛山市南海區(qū)社保分局副局長趙峰認為，“對外來工而言，是絕對不會吃虧的。”60社保退?！拔艺J為，珠三角頻現(xiàn)民工退保潮的深層次原因出在設(shè)計制度的觀念上?！蔽覈鴦趧臃▽＜摇①Y深勞動爭議仲裁員左祥琦在接受南都周刊記者采訪時，就頻繁發(fā)生的農(nóng)民工退保潮問題，談了自己的看法。

“之前農(nóng)民工年終退保現(xiàn)象，很多決策者主觀地認為，是農(nóng)民工的養(yǎng)老保險不能異地轉(zhuǎn)移造成的。而新社保政策出臺后，出現(xiàn)了更大的農(nóng)民工退保潮說明了什么？我覺得，主要根源就出在，我們的政策制定者在給農(nóng)民工制定權(quán)益保護政策時，沒有充分地、扎扎實實地征求和理解農(nóng)民工的意愿，往往居高臨下地看待農(nóng)民工，他們認為，自己想出的辦法既然是為了農(nóng)民工好，就可以不顧農(nóng)民工的意愿，制定一種讓農(nóng)民工沒有選擇權(quán)的“不能退保”規(guī)定，就有可能出現(xiàn)雖然我們是好心，但農(nóng)民工并不領(lǐng)情的局面。”左祥琦分析道。617.2政府補貼7.2.1財政補貼的種類1．財政補貼的含義及特征

所謂“財政補貼”，是國家根據(jù)一定時期政治經(jīng)濟形勢的客觀需要，向特定的產(chǎn)業(yè)、部門、地區(qū)、企事業(yè)單位、居民個人或事項提供的無償補助。財政補貼具有轉(zhuǎn)移性支出的性質(zhì)，在理論分析中有時被看成是一種負的稅收。財政補貼作為轉(zhuǎn)移性支出的一種形式，通過補貼對象、比例、時間的確定，改變著社會成員的收入。因此，從經(jīng)濟影響上看，財政補貼直接影響的是國民收入分配。62財政補貼的特征：（1）政策性。（2）可控性（3）時效性（4）特定性632．財政補貼的種類按補貼的環(huán)節(jié)來劃分，可分為生產(chǎn)環(huán)節(jié)補貼、流通環(huán)節(jié)補貼、消費環(huán)節(jié)補貼。按財政補貼的對象來劃分，可分為企業(yè)補貼與個人補貼。按補貼的經(jīng)濟性質(zhì)劃分，可分為生產(chǎn)補貼和生活補貼。按補貼的透明度來劃分，可分為明補和暗補。按補貼的發(fā)放形式，可分為實物補貼與貨幣補貼。按補貼的隸屬關(guān)系來劃分，可分為中央財政補貼和地方財政補貼。64財政補貼可分為以下幾類：（1）財政的價格補貼支出。它是指由財政向企業(yè)和居民支付的與價格政策有關(guān)的補貼。它是財政補貼的主要內(nèi)容，是國家自覺運用價值規(guī)律調(diào)節(jié)經(jīng)濟，促進經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。（2）財政的企業(yè)虧損補貼支出。又稱為國有企業(yè)計劃虧損補貼，它是財政向由于按國家計劃生產(chǎn)經(jīng)營而出現(xiàn)虧損的企業(yè)提供的補貼。它采取沖減財政收入的暗補形式進行撥付。企業(yè)的虧損補貼分為政策性虧損補貼和經(jīng)營性虧損補貼。原則上，財政只對政策性虧損予以補貼，對經(jīng)營性虧損補貼不予補貼。（3）財政的貼息支出。這是財政對使用某些規(guī)定用途的銀行貸款或財政周轉(zhuǎn)金的企業(yè)，就其支付的貸款利息提供的補貼。657.2.2財政補貼的效應(yīng)1．財政補貼的正效應(yīng)財政補貼具有彌補市場失效，提高資源的配置效率的正效應(yīng)。在市場經(jīng)濟條件下，資源配置是通過市場來進行的。更確切地說是通過市場價格來引導(dǎo)資源配置的。在市場失效的領(lǐng)域，價格不能有效地引導(dǎo)資源配置達到帕累托最優(yōu)。財政補貼作為政府可控的一個政策工具，其很重要的一個功能，就是校正不合理的價格，實現(xiàn)資源的有效配置。66

財政補貼的起因，都直接或間接地與價格有關(guān)，是補充或配合著價格手段在發(fā)揮著調(diào)節(jié)作用。財政補貼發(fā)揮作用的領(lǐng)域，是具有正外溢性的產(chǎn)品。外溢性是市場價格中不包含的由第三方承受的成本與收益。當有外溢性時，市場價格并不能反映產(chǎn)品的所有社會收益與社會成本。外溢性可以由生產(chǎn)行為產(chǎn)生，也可由消費行為產(chǎn)生。67當生產(chǎn)行為產(chǎn)生正的外溢性時，就會造成單個企業(yè)的邊際成本MC大于整個社會的邊際生產(chǎn)成本MSC，二者的差即為生產(chǎn)行為產(chǎn)生正的外溢性。于是在企業(yè)利潤最大化的生產(chǎn)水平Q上：MSB=MR=MC>MSC。從社會來看，產(chǎn)量過低，資源沒有達到帕累托最優(yōu)，造成三角形ABC面積大小的效率損失。68當消費行為產(chǎn)生正的外溢性時，消費不僅給消費者本人帶來私人效用，而且也給社會帶來收益,即消費該產(chǎn)品所帶來的私人邊際效用MU，小于社會邊際收益MSB。在最優(yōu)的消費水平Q上，有MSB>MU=MR=MC=MSC。圖中,從社會角度看，消費的數(shù)量過低，資源沒有達到帕累托最優(yōu)的水平，造成三角形ABC面積大小的效率損失。對于具有正的外溢性的產(chǎn)品，可以通過給予企業(yè)或消費者以財政補貼，把由企業(yè)或消費者所帶來的正的外溢性內(nèi)部化，從而使得補貼后單個企業(yè)的邊際成本MC等于整個社會的邊際生產(chǎn)成本MSC，私人邊際效用MU等于社會邊際收益MSB，這樣私人決策就與社會決策相一致，資源就達到最優(yōu)配置Q*水平。692．財政補貼的負效應(yīng)財政補貼也具有負效應(yīng)。它主要表現(xiàn)為財政補貼改變了市場的真實比價，從而降低了資源配置的效率。在市場失效的領(lǐng)域，通過財政補貼，可以對不合理的價格進行校正，從而提高資源的配置效