如何做好當(dāng)下金融機(jī)構(gòu)的安全保衛(wèi)工作

如何做好當(dāng)下金融機(jī)構(gòu)的安全保衛(wèi)工作

隨著金融體制改革的不斷深入和發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)

的經(jīng)營理念和管理水平得到了很大的改善，其安全防范水平也得到了

長足的發(fā)展。但是，國際形勢錯綜復(fù)雜，國內(nèi)不和諧、不穩(wěn)定因素依

然存在，社會上各種矛盾縱橫交錯，安全保衛(wèi)形勢依然嚴(yán)峻，針對銀

行的案件時有發(fā)生，金融機(jī)構(gòu)更應(yīng)居安思危，加強(qiáng)安全保衛(wèi)工作，提

高防范風(fēng)險的能力。筆者就如何按照現(xiàn)代銀行的管理要求

做好新形勢下金融機(jī)構(gòu)的安全保衛(wèi)工作，談幾點(diǎn)膚淺的認(rèn)識。

一、常敲“警示鐘”

實(shí)踐證明，安全保衛(wèi)工作是事關(guān)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)安全正常運(yùn)轉(zhuǎn)的

大事，絕非無足輕重。“安全就是效益”，時時要安全，處處耍安全,

事事要安全。每一位員工必須常敲“警示鐘”，克服片面認(rèn)識，牢固

樹立“安全重于泰山”的思想。一要不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)教育。定期召開安

全保衛(wèi)工作會議，及時傳達(dá)上級有關(guān)文件精神，學(xué)習(xí)安全規(guī)章制度和

安全防范知識，研究工作中出現(xiàn)的新問題、新情況、新特點(diǎn)，分析安

全保衛(wèi)工作的薄弱環(huán)節(jié)和漏洞隱患，并有針對性地采取相應(yīng)對策，對

不良苗頭要早發(fā)現(xiàn)、早教育、早防范、早解決，防患于未然。二要深

刻剖析典型案例。深刻剖析典型案例、重大事故發(fā)生原因，從中汲取

沉重教訓(xùn)，引以為戒，舉一反三，通過警示教育，充分認(rèn)識安全保衛(wèi)

工作的重要性和艱巨性，不斷增強(qiáng)安全保衛(wèi)的憂患意識、責(zé)任意識和

防范意識。三要積極開展預(yù)案演練。以《銀行營業(yè)場所風(fēng)險等級和防

護(hù)級別的規(guī)定》和《安全保衛(wèi)操作風(fēng)險防范管理規(guī)定》等為基本內(nèi)容,

根據(jù)犯罪分子針對銀行的作案特點(diǎn)，定期組織員工開展防盜竊、防搶

劫、防詐騙、防爆炸、防破壞、防火災(zāi)、防計算機(jī)病毒以及防洗錢等

各種應(yīng)急情況的演練，尤其是對近年來經(jīng)常發(fā)生的利用atm和銀行卡

作案的防范要點(diǎn)重點(diǎn)進(jìn)行演練，提高員工安全操作的熟練程度和規(guī)范

操作的自覺性以及應(yīng)急處置突發(fā)事件的心理素質(zhì)和技能。

二、戴上“緊箍咒”

要使安全保衛(wèi)工作的開展規(guī)范有序，必須耍有一套嚴(yán)格、完善的

規(guī)章制度來保證。這就要求在工作中，充分結(jié)合安全保衛(wèi)工作實(shí)際，

健全符合新形勢要求的安全保衛(wèi)制度和機(jī)制，有效指導(dǎo)各級機(jī)構(gòu)做好

安全保衛(wèi)工作。一耍加強(qiáng)制度建設(shè)。其一，建立工作制度，包括安全

保衛(wèi)工作聯(lián)席會議制度、工作例會制度、重大事項報告制度、責(zé)任人

述職制度、通報講評制度；其二，建立管理制度，包括重要場所通行

證管理制度、小區(qū)辦公樓門衛(wèi)看管制度、值班巡查制度；其三，建立

督查制度，包括定期檢查制度、跟蹤督辦制度、責(zé)任追究制度、限期

整改制度等。二要建立長效機(jī)制。建立健全長效機(jī)制是促進(jìn)安全保衛(wèi)

工作逐步走上制度化、規(guī)范化、科學(xué)化軌道的重要手段。要建立預(yù)防

各類案件和安全事故的長效防范機(jī)制，做到“物防、技防、人防”三

結(jié)合，使防范工作走在各項工作的前面，真正做到未雨綢繆。對各類

風(fēng)險點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)要做到心中有數(shù)，對外部治安環(huán)境形勢耍敏銳的洞

察和準(zhǔn)確的判斷，以便于指導(dǎo)安全保衛(wèi)工作部署。要結(jié)合工作實(shí)際，

根據(jù)不同情形制定突發(fā)事件、重大事項應(yīng)急預(yù)案，同時要組織好相關(guān)

預(yù)案的演練工作，使員工真正掌握預(yù)案的流程、要點(diǎn)和防范手段，確

保應(yīng)急預(yù)案真正發(fā)揮作用。三耍強(qiáng)化規(guī)制落實(shí)。制度的價值在于執(zhí)行,

措施的關(guān)鍵在于落實(shí)。再完善的制度、再有力的措施，如果不能得到

落實(shí)，那么安全隱患就會不可預(yù)見地發(fā)生在任何環(huán)節(jié)、任何時間，只

有單位上下每一名員工一如既往地常抓不懈，才能構(gòu)建起防范安全事

故、案件的堅強(qiáng)堡壘。其一，要嚴(yán)格落實(shí)上崗、值班、守庫制度，確

保堅守崗位、盡職盡責(zé)。其二，要嚴(yán)格落實(shí)內(nèi)部管理的各項規(guī)定，切

實(shí)防止發(fā)生各類案件和責(zé)任事故，確保單位內(nèi)部的安全穩(wěn)定。其三，

嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和崗位責(zé)任制，真正做到職責(zé)明確、任務(wù)落實(shí)，

形成人人講安全、個個懂危害、處處防風(fēng)險的“大安全”格局。其四,

耍嚴(yán)格落實(shí)督促檢查和獎懲制度，對在安全保衛(wèi)工作中成績突出、貢

獻(xiàn)巨大的，要予以表彰獎勵，對工作不深入不絹致、失職瀆職以及由

于責(zé)任落實(shí)不到位而導(dǎo)致發(fā)生重大問題的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人

員的責(zé)任。同時，在抓好各項工作的基礎(chǔ)上，要認(rèn)真分析當(dāng)前安仝保

衛(wèi)形勢，結(jié)合當(dāng)?shù)睾蛦挝粚?shí)際情況，進(jìn)一步細(xì)化、強(qiáng)化安全保衛(wèi)工作

措施，修訂和完善各崗位、各環(huán)節(jié)工作制度，真正在落實(shí)上下功夫、

求實(shí)效。

三、常拍“驚堂木”

“驚堂木”也叫醒木。常拍“驚堂木”，時刻震醒那些對安全保

衛(wèi)工作“存有僥幸心理、執(zhí)迷不悟、麻痹大意、麻木不仁”的人，給

他們以“醍醐灌頂”的警醒，從而引起他們重視和落實(shí)安全保衛(wèi)工

作。一要實(shí)行安全檢查監(jiān)督制。堅持做到“四個結(jié)合”，開展“三查

活動”。即堅持白天查和夜間查相結(jié)合，定期查與不定期查相結(jié)合，

大規(guī)模集中查與分散查相結(jié)合，節(jié)日查與平時查相結(jié)合，查制度落實(shí),

查人員落實(shí)，查責(zé)任落實(shí)。定期組織對所屬營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的安全保衛(wèi)工作

進(jìn)行檢查和監(jiān)督。定期與不定期地進(jìn)行突擊查崗以及電話查鹵，每月

必須進(jìn)行至少一次安全保衛(wèi)全面檢查，節(jié)假日和重大政治活動期間要

加強(qiáng)安全巡查，以確保安全保衛(wèi)工作的落實(shí)。二要實(shí)行安全檢查責(zé)任

制。提高檢查人員的安全責(zé)任意識，對檢查不負(fù)責(zé)任導(dǎo)致發(fā)生事故、

案件的人員耍進(jìn)行嚴(yán)肅處理。檢查人員對檢查發(fā)現(xiàn)的問題以及相關(guān)整

改措施要登記在冊，以備事后復(fù)查，進(jìn)一步提高安全檢查質(zhì)量和效果。

嚴(yán)懲屢查屢犯行為，抓好整改落實(shí)。對操作中有章不循、違章操作的

問題，將按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理，堅決糾正屢查屢

犯的現(xiàn)象。

四、構(gòu)鑄“防火墻”

一要加強(qiáng)物防建設(shè)0首先，要進(jìn)一步加強(qiáng)營業(yè)場所安全防范設(shè)施

建設(shè)。在全行營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)安全防范設(shè)施基本達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上，按照公安部、

省聯(lián)社及相關(guān)部門對安防設(shè)施建設(shè)的要求，進(jìn)一步完善和提高安防技

術(shù)水平，本著“缺什么、補(bǔ)什么”的原則，加大安防經(jīng)費(fèi)投入，對現(xiàn)

已安裝的電視監(jiān)控系統(tǒng)、“110”紅外線報警裝置等，要加強(qiáng)維護(hù)保

養(yǎng)，隨時處于良好運(yùn)行狀態(tài)。其次，要加強(qiáng)營業(yè)場所消防設(shè)施管理。

新建改建辦公大樓和營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)要及時配足配齊消防設(shè)施，并制定消防

安全管理細(xì)則，確保辦公樓（院）和營業(yè)場所消防設(shè)施始終處于良好

狀態(tài)。

二要加強(qiáng)技防建設(shè)。充分發(fā)揮物防設(shè)施的多重作用。組

織全體員工進(jìn)行物防設(shè)施使用維護(hù)和管理的培訓(xùn)，使員工熟練掌握

安全防范設(shè)施的使用功能，充分發(fā)揮安防設(shè)施的作用，尤其要正確使

用監(jiān)控系統(tǒng)開啟程序，“110”的撤、設(shè)防功能、滅火器、滅火槍的

正確使用等，以確保安防設(shè)施發(fā)揮其應(yīng)有的功效。加快建設(shè)遠(yuǎn)程監(jiān)控

系統(tǒng)，進(jìn)一步延伸監(jiān)控范圍。

三耍加強(qiáng)人防建設(shè)。加強(qiáng)保衛(wèi)隊伍的全面建設(shè)，提高整體素質(zhì)和

防范風(fēng)險的能力。一是加強(qiáng)政治學(xué)習(xí)和思想教育，不斷提高政治思想

覺悟和理論水平。加強(qiáng)法律法規(guī)知識、保衛(wèi)業(yè)務(wù)和技能培訓(xùn)，真正使

保衛(wèi)隊伍成為一支拉得出、打得贏的堅強(qiáng)隊伍。二是強(qiáng)化員工隊伍管

理，大力倡導(dǎo)學(xué)法、知法、守法以及用制度來規(guī)范約束自己言行的自

覺性，正確引導(dǎo)和嚴(yán)格落實(shí)有關(guān)安全保衛(wèi)工作的管理措施和處罰辦

法，通過強(qiáng)化管理，把安全保衛(wèi)隊伍建設(shè)成為一支“來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之

能勝”的高素質(zhì)隊伍。

五、架設(shè)“高壓線”

一要實(shí)行“一票否決權(quán)”。對因管理不嚴(yán)格，工作不落實(shí)而發(fā)生

重大案件的單位，在績效考核、職級晉升和評先創(chuàng)優(yōu)時，要實(shí)行“一

票否決權(quán)”。一要實(shí)行“違章必究”。一是對違章不發(fā)生問題的也要

追究；二是對違章發(fā)生問題的必須追究。凡是因忽視安全保衛(wèi)工作、

管理不善、有章不循、用人失察而發(fā)生案件的，除追究有關(guān)人員的責(zé)

任外，必須追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；凡是發(fā)生損失巨大、影響惡劣的特

大案件的，還要上追兩級領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

六、形成“大合唱”

對內(nèi)而言，安全保衛(wèi)工作不是某一部門的工作，而是每一位員工

的工作。單純依靠銀行內(nèi)部的安全保衛(wèi)部門全部承擔(dān)這份重任是不切

實(shí)際的，必須依靠銀行所有部門的共同努力，營造一個群防群治的安

全保衛(wèi)氛圍，變保衛(wèi)部門唱“獨(dú)角戲”為全行上下“大合唱”，變

“單人舞”為“群體舞”。領(lǐng)導(dǎo)要高度重視。金融機(jī)構(gòu)安防工作的快

速進(jìn)展，離不開領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力支持。作為領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)經(jīng)常性地

召開專門會議研究安全保衛(wèi)工作，并把安全保衛(wèi)工作作為重中之重的

工作來抓，在財力、物力、人力上給予傾斜，注意克服把安全保衛(wèi)工

作當(dāng)成“說起來重耍，做起來次耍，忙起來不?！钡钠嬲J(rèn)識，努力

促進(jìn)安全保衛(wèi)工作向更有深度、更具廣度的目標(biāo)發(fā)展。員工要積極作

為。安全保衛(wèi)的防范工作貫穿業(yè)務(wù)經(jīng)營、管理的全過程，廣大職工是

防范的主體。因此，不僅需要領(lǐng)導(dǎo)重視，更需要職工時時刻刻繃緊這

根弦。重視安全保衛(wèi)工作，領(lǐng)導(dǎo)和職工兩者皆有責(zé)任和義務(wù)，只有上

下配合，通力協(xié)作，時時處處保持應(yīng)有的警惕，才能防患于未然，堵

漏于事前。

對外而言，要積極與當(dāng)?shù)毓?、?lián)防部門聯(lián)絡(luò)，建立了一個由銀

行、公安、聯(lián)防部門組成的“三位一體”監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，成立聯(lián)防創(chuàng)安工

作領(lǐng)導(dǎo)小組，把安全保衛(wèi)工作切實(shí)擺上重要的議事日程，當(dāng)作一件大

事來抓，做到工作忙時不忘安防，任務(wù)重時不擠安防。真正構(gòu)筑起“固

若金湯”的安全保衛(wèi)堅固防線。

行政管理體制改革基于調(diào)研基礎(chǔ)分析思考

摘耍］本文基于全國14個省、市、自治區(qū)共53個四級政府的樣本

調(diào)查，力圖全面把握和認(rèn)識我國行政管理體制的現(xiàn)狀，系統(tǒng)總結(jié)多次

改革的成績、經(jīng)驗、不足及癥結(jié)所在，就進(jìn)一步深化行政管理體制改

革的方向和路徑提出有針對性的對策建議。為比，文章提出了行政管

理體制改革必須厘清的幾個認(rèn)識問題，認(rèn)為科學(xué)的改革目標(biāo)應(yīng)包括體

制目標(biāo)、政府目標(biāo)、機(jī)制目標(biāo)和效應(yīng)目標(biāo)，在改革過程中要找準(zhǔn)改革

的發(fā)力點(diǎn)、突破點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)，制定配套的改革方案，這樣才能保證進(jìn)

一步改革的成功。

［關(guān)鍵詞］行政管理；體制改革；政府機(jī)構(gòu)

20xx年8月至12月，國家社科基金重大課題《中國行政管理體制現(xiàn)

狀調(diào)查與政府改革研究》課題組派出13個調(diào)研小組分赴東部、西部、

中部、東北部14個?。ㄖ陛犑校┮约爸醒牒蛧鴦?wù)院有關(guān)部門，就我

國行政管理體制現(xiàn)狀開展了大規(guī)模調(diào)研活動，親眼所見，親耳所聞，

親身所感來自各級政府工作一線的數(shù)據(jù)、事實(shí)和文獻(xiàn)，以及各類政府

工作人員的思考、訴求和建議，課題組由此大量采集到關(guān)于我國行政

管理體制現(xiàn)狀的第一手客觀實(shí)證資料和主觀評價素材，奠定了課題研

究科學(xué)性的高信度調(diào)研基礎(chǔ)。

一、調(diào)研目的、對象、方法和成果

1.調(diào)研目的

通過在全國范圍內(nèi)抽樣調(diào)查，全面把握和認(rèn)識我國行政管理體制

的現(xiàn)狀，確立行政管理體制改革的理論分析框架，系統(tǒng)總結(jié)多次改革

的成績及其經(jīng)驗、不足及其結(jié)癥，就進(jìn)一步深化行政管理體制改革的

方向和路徑提出有針對性的對策建議。

2.調(diào)研對象

（1）范圍：本次調(diào)研范圍涉及全國14個省、市、自治區(qū)，其中

東部省份包括上海、天津、江蘇、廣東和福建，西部省份包括重慶、

青海和甘肅，中部省份包括湖南、湖北、安徽和山西，加上東北的遼

寧、吉林。調(diào)研對象涉及12個省級政府、15個地市級政府、14個縣

級政府、12個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，共53個各級地方政府。

（2）人員：各級政府主要負(fù)責(zé)人一一個別訪談90次、115人；各

級政府部門負(fù)責(zé)人一一集體座談97次、876人；省以下各級政府有

關(guān)部門公務(wù)員、企業(yè)負(fù)責(zé)人、社會組織負(fù)責(zé)人、一般群眾一一問卷調(diào)

查2579人。

3.調(diào)研方法

本次調(diào)研廣泛采取了文獻(xiàn)調(diào)查法、個別訪談法、集體座談法和問

卷調(diào)查法。其中，文獻(xiàn)調(diào)查著重收集了近五年各級有關(guān)政府工作數(shù)據(jù),

主要包括政府規(guī)劃、兩會報告、政府部門計劃、決策義件、總結(jié)、專

項工作會議材料、年鑒以及各類學(xué)術(shù)期刊和有關(guān)政府網(wǎng)站刊載的相關(guān)

資料；問卷調(diào)查強(qiáng)調(diào)了方法的科學(xué)性和規(guī)范性，具體組織流程見下圖。

4.調(diào)研成果

通過調(diào)研，課題組形成了4個匯總材料，即《中國行政管理體制

現(xiàn)狀調(diào)查座談會資料匯總》、《中國行政管理體制現(xiàn)狀調(diào)查訪談會資料

匯總》、《中國行政管理體制現(xiàn)狀調(diào)查文獻(xiàn)資料索引》以及《中國行政

管理體制現(xiàn)狀調(diào)查問卷統(tǒng)計分析匯總》。這為我們了解我國行政管理

體制總體普遍性現(xiàn)狀和局部特殊性現(xiàn)狀、通過學(xué)術(shù)思維與實(shí)踐思維的

契合尋找具有可操作性的改革思路、舉措和方法奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

二、調(diào)研內(nèi)容

總體而言，主耍調(diào)研從中央到地方各級政府的權(quán)力配置、權(quán)力與

權(quán)力的關(guān)系、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的實(shí)際狀況，具體包括以下內(nèi)容：

1.政府職能

包括經(jīng)濟(jì)管理職能（經(jīng)濟(jì)管理職能內(nèi)涵、經(jīng)濟(jì)管理職能設(shè)置、經(jīng)

濟(jì)管理職能履行方式）；社會管理職能（社會管理職能內(nèi)涵、社會管

理職能設(shè)置、社會管理職能履行方式）；國家安全及外事職能（國家

安全及外事職能內(nèi)涵、國家安全及外事職能設(shè)置、國家安全及外事職

能履行方式）。

涉及的問題包括：該級政府實(shí)際履行哪些行政職能？是否符合當(dāng)

地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的要求（有無越位、缺位）？其法律依據(jù)、財政

支持、人員配備等保障機(jī)制是否完備？對促進(jìn)全面發(fā)展的小康社會和

和諧社會建設(shè)的實(shí)際效應(yīng)如何？

2.政府結(jié)構(gòu)

包括政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制（政府現(xiàn)行機(jī)構(gòu)、部門設(shè)置、機(jī)構(gòu)、部

門編制、事業(yè)單位設(shè)置與編制）；政府內(nèi)部權(quán)力配置（政府與部門權(quán)

力配置、各部門之間權(quán)力配置、特殊領(lǐng)域的權(quán)力配置）；政府內(nèi)部權(quán)

力運(yùn)行制度（政府與各部門之間的關(guān)系、部門對政府決策的參與影響、

各部門之間的關(guān)系、政府對開發(fā)區(qū)、垂直管理部門的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督、政

府或者職能部門對下屬事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督、內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行程序）。

涉及的問題包括：該級政府的部門如何設(shè)置？部門關(guān)系怎樣協(xié)

調(diào)？政府如何統(tǒng)籌和監(jiān)督部門工作？部門如何參與政府決策？

3.府際關(guān)系

包括中央與地方的關(guān)系（中央與地方的權(quán)力劃分、中央對地方的

領(lǐng)導(dǎo)方式、中央對地方的監(jiān)督與控制、地方向中央的訴求表達(dá)渠道、

中央與地方權(quán)力沖突解決機(jī)制）；地方政府縱向間的關(guān)系

（地方政府的層級制度、地方行政區(qū)劃設(shè)置與調(diào)整）；地方政府橫向

間的關(guān)系（地方.政府間合作關(guān)系、地方.政府間競爭關(guān)系、地方政府間

橫向沖突解決機(jī)制）。

涉及的問題包括：規(guī)范中央與地方關(guān)系的法律機(jī)制是何狀況？中

央和地方在事權(quán)上如何劃分？地方如何向中央表達(dá)利益訴求？如何

進(jìn)行中央和地方有效協(xié)作的制度創(chuàng)新？中央垂直管理的部門和地方

政府的關(guān)系如何協(xié)調(diào)？省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府層級模式有什么

利弊？如何評價省管縣、市管鎮(zhèn)、撤銷或合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革？地方政府

間競爭、合作和協(xié)調(diào)機(jī)制的現(xiàn)狀如何？怎樣改進(jìn)?

4.政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

包括決策機(jī)制（決策組織、決策程序、決策規(guī)則、決策拍板）；執(zhí)

行機(jī)制（系統(tǒng)執(zhí)行機(jī)制、跨系統(tǒng)協(xié)調(diào)執(zhí)行機(jī)制、執(zhí)行督辦機(jī)制、行政

執(zhí)法機(jī)制）；監(jiān)督機(jī)制（監(jiān)督機(jī)構(gòu)與責(zé)任、監(jiān)督方式與手段、績效評

估與反饋）；咨詢制度（咨詢組織、咨詢范圍、咨詢程序）；信息公開

制度（政府信息公開的范圍、政府信息公開的途徑、方式、政府部門

之間的信息合作與共享、社會公眾對政府信息公開的滿意程度）；應(yīng)

急制度（應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)體制、應(yīng)急預(yù)案建設(shè)、應(yīng)急立法與決策、應(yīng)急強(qiáng)制

措施、非政府組織和企業(yè)以及公民個人的參與）。

涉及的問題包括：該級政府和部門決策機(jī)制的科學(xué)化、民主化、

法制化水平如何？如何看待建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督適度分離的運(yùn)行機(jī)

制改革？政府和部門行政執(zhí)行的能力、效率、質(zhì)量如何？其中存在哪

些廣大群眾不滿意的主要問題？

5.政府行政工具

包括行政工具的提供方式（政府部門直接提供、政府部門委托其

他部門提供、政府工具選擇過程中的考慮要素）；行政工具的主要類

型（傳統(tǒng)行政工具的主要類型、現(xiàn)代行政工具的主要類型）；行政工

具的改革（地方政府行政工具改革的現(xiàn)狀、行政工具改革在提高政府

效能方面的作用、行政工具改革存在的問題）。

涉及的問題包括：該級政府在政府職能履行方式上有何創(chuàng)新？相

應(yīng)的技術(shù)手段（如電子政務(wù)、無紙化辦公）的推行情況如何？合同外

包、特許經(jīng)營、行政指導(dǎo)等新型行政管理方式的運(yùn)用情況如何？行政

許可、處罰、強(qiáng)制等執(zhí)法方式的法制化水平如何？

6.人事制度

公務(wù)員結(jié)構(gòu)（職位分類、職務(wù)、學(xué)歷與專業(yè)、性別、年齡）；公務(wù)

員管理機(jī)關(guān)（管理機(jī)關(guān)類型、管理范圍、管理程序、管理方式）；政

府領(lǐng)導(dǎo)的選拔機(jī)制與監(jiān)督控制機(jī)制（提名、考察機(jī)制、任命議決機(jī)制、

督調(diào)整機(jī)制）；其他人事制度（公務(wù)員更新制度、激勵保障制度、監(jiān)

控制度、人事爭議仲裁制度、權(quán)利救濟(jì)制度、公務(wù)員的職務(wù)消費(fèi)）。

涉及的問題包括：該級政府和部門的領(lǐng)導(dǎo)選拔機(jī)制的法制化、正

當(dāng)性、民主性、公開性如何？《中華人民共和國公務(wù)員法》落實(shí)情況

和效果如何？公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)和履職效應(yīng)如何？重點(diǎn)需要作哪

些改進(jìn)？

7.財政體制

包括財政職能（職能定位、職能轉(zhuǎn)變）；財政分權(quán)（財政權(quán)限、收

入劃分、支出劃分、轉(zhuǎn)移支付）；財政收入（財政收入規(guī)模、財政收

入結(jié)構(gòu)、財政收入改革、稅收征管程序及手段）；財政支出（預(yù)算管

理機(jī)關(guān)、預(yù)算管理程序、財政支出規(guī)模、財政支出結(jié)構(gòu)、財政支出改

革、決算管理）；其他財政管理（政府采購、政府投資、國庫集中收

付、國有資產(chǎn)管理、財政運(yùn)行績效、財政信息化、重大建設(shè)項目的財

政控制）；財政監(jiān)督（預(yù)算監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、決算監(jiān)督）。

涉及的問題包括：該級政府的財政職能如何定位？對中央與地方/

省與地縣財權(quán)劃分有何評價？該級政府事權(quán)和財權(quán)是否相匹配？對

該級政府的財政收入（稅、費(fèi)、土地出讓金等）和支出的結(jié)構(gòu)有何看

法？對現(xiàn)行財政監(jiān)督體制有何看法？

8.法律保障

包括涉及行政管理體制的法律規(guī)范（法律淵源層級、政府職能的

法律規(guī)范、政府結(jié)構(gòu)的法律規(guī)范、府際關(guān)系的法律規(guī)范、政府外部權(quán)

力運(yùn)行的法律規(guī)范、政府行政工具的法律規(guī)范、人事制度的法律規(guī)范、

財政體制的法律規(guī)范、行政管理體制改革的法律規(guī)范）；行政立法制

度（行政立法權(quán)的劃分、行政立法主體、行政立法程序、行政立法對

經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的回應(yīng)程度）。

涉及的問題主要是相關(guān)法律規(guī)范的內(nèi)容和具體立法中存在的問題

等。

9.行政文化

包括行政觀念（法治理念、傳統(tǒng)理念、民主理念、平等理念、公

正理念、科學(xué)理念）；行政原理（行政原理在實(shí)踐中的運(yùn)用程度、遵

循行政原理、依賴個人經(jīng)驗、遵循行政慣例）；制度文化（重視法律

制度建設(shè)、重視潛規(guī)則、依法行政、強(qiáng)調(diào)行政手段）；行政價值追求

（報效祖國、造福百姓或地方、團(tuán)體、無私奉獻(xiàn)、實(shí)現(xiàn)個人價值、追

求個人政績和名利）；管理相對人與公共行政（認(rèn)識程度、期待程度、

參與程度、滿意程度）。

涉及的問題包括：該級政府的行政理念是什么？公務(wù)員整體的行

政觀念如何？上級與下級處于怎樣的關(guān)系模式？公務(wù)員服務(wù)群眾的

作風(fēng)整體狀況如何？“官場潛規(guī)則”的滲透程度和表現(xiàn)形式怎樣？

對培養(yǎng)良好的行政觀念、服務(wù)作風(fēng)、工作質(zhì)量有何建議?

10.專門領(lǐng)域的行政管理體制

包括教育行政管理體制（教育行政部門的職能范圍、教育管理權(quán)

限及資源的配置、教育行政部門與公立學(xué)校之舊的關(guān)系、教育行政部

門與私立學(xué)校之間的關(guān)系、學(xué)校治理模式、教育法律制度）；醫(yī)療衛(wèi)

生行政管理體制（政府醫(yī)療衛(wèi)生行政管理職能、政府醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)力劃

分、政府醫(yī)療衛(wèi)生行政管理流程）；“三農(nóng)”行政管理體制（“三農(nóng)”

管理的組織結(jié)構(gòu)、“三農(nóng)”職能范圍、“三農(nóng)”職能的履行、“三農(nóng)”

管理權(quán)力的運(yùn)行、職能履行的制度保障）；土地行政管理體制（土地

行政的職能范圍、政府土地職能的配置和編制情況、土地管理權(quán)力的

運(yùn)行、土地職能履行的保障、土地行政管理體制的改革）；勞動和社

會保障行政管理體制（勞動和社會保障部門的職能范圍、勞動和社會

保障管理權(quán)力及資金配置、勞動和社會保障管理權(quán)力的運(yùn)行、勞動與

社會保障法律制度建設(shè)）；公安行政管理體制；銀行、證券、保險監(jiān)

管體制。

涉及的問題包括：如何評價該級政府履行有關(guān)社會秩序維護(hù)、勞

動與社會保障、解決“三農(nóng)”問題等職責(zé)的成效？對于以上幾方面的

行政管理體制您認(rèn)為存在哪些主耍問題，如何改進(jìn)？

n.社會自治

包括基層自治（村民自治、社區(qū)自治）；社團(tuán)自治（社團(tuán)組織、社

團(tuán)管理機(jī)制、社團(tuán)承擔(dān)或參與公共事務(wù)管理）；事業(yè)單位（事業(yè)單位

類型、事業(yè)單位的管理機(jī)制、事業(yè)單位公法人制度、事業(yè)單位改革的

進(jìn)度）。

三、調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的主要問題及癥結(jié)所在

L現(xiàn)實(shí)存在的主要問題

經(jīng)過對地方各級政府提出的900余條意見的歸納，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，

目前在我國行政管理體制中，五級政府普遍存在的主要問題是：

第一，職能不清、機(jī)構(gòu)交叉。比如，各級政府程度不同的體現(xiàn)出

經(jīng)濟(jì)管理強(qiáng)，市場監(jiān)管弱、社會管理弱、行政執(zhí)法弱、公共服務(wù)弱。

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前國務(wù)院部門之間有80多項職責(zé)交叉，建設(shè)部門

與發(fā)展改革部門、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土資源部門等

24個部門存在職責(zé)交叉，農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個部委

（局）等。許多地方改革中機(jī)構(gòu)在增加、人員在膨脹、級別在提高，

辦公樓過去一棟用不了，現(xiàn)在兩棟已不夠。

第二，結(jié)構(gòu)不合理.、權(quán)責(zé)脫節(jié)。比如，宏觀套微觀，發(fā)改委和財

政部宏觀調(diào)控的項目直接管到縣；國務(wù)院只設(shè)發(fā)改委，而31個省市

自治區(qū)中的21個在設(shè)發(fā)改委的同時還設(shè)經(jīng)委；中央高度集權(quán)并且強(qiáng)

勢部門權(quán)力過大，地方權(quán)力有限；中央政府與地方政府之間、政府部

門之間權(quán)責(zé)分離，要么有權(quán)無責(zé)，要么有責(zé)無權(quán)；征求《社會保險法》

草案關(guān)于保險費(fèi)征收的意見，財政部指示由財稅部門收，勞動保障部

指示由勞動部門管，大家都為有利而爭：政府與政府之間是權(quán)力在上

面、責(zé)任在下面，而政府內(nèi)部則是權(quán)力在下面、責(zé)任在上面。

第三，協(xié)調(diào)不力、運(yùn)行不暢。比如，由于三權(quán)（人權(quán)、財權(quán)、物

權(quán)）在上，一權(quán)（事權(quán)）在下，平級部門之間出了問題不能協(xié)調(diào)，往

往是上級政府出面靠上壓解決；在城市供水、地下水管理方面，水利、

建設(shè)、國土資源等部門都管，但缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)部門和機(jī)制，往往相

互推諉和扯皮，中央規(guī)定水力由建設(shè)部管，而有些省市由水利局管，

有些省市由水務(wù)局管，運(yùn)行起來關(guān)系不暢。

第四，效率低下、成本偏高。比如，政出多門，層級繁多，環(huán)節(jié)

重疊。例如，一項救災(zāi)款，沒有兩個月到不了災(zāi)民手中；對于市場由

誰來調(diào)控、怎樣調(diào)控的問題沒有很好解決，大多數(shù)基層的項目都要報

國家發(fā)改委審批，耗時耗力；上級政府向下級政府收權(quán)，不出一天主

管部門就拿出方案，而向下級政府放權(quán)，往往一個星期甚至一個月都

沒有下文；地方會議成災(zāi)，省市長參加加分，省市委書記參加再加分,

大會發(fā)言加分，會后發(fā)文再加分，牽涉黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的大量精力，被

戲稱為“領(lǐng)導(dǎo)白天保證不休息，晚上休息沒保證”。

第五，法治疲軟、公平偏移。比如，法規(guī)法律之間不協(xié)調(diào)，省以

下財政怎么做都違法，按照《預(yù)算法》規(guī)定，省以下是不能赤字的，

但其它法規(guī)定行業(yè)投入不能少于多少，或當(dāng)年投入不能少于多少。如

執(zhí)行《預(yù)算法》，實(shí)現(xiàn)收支平衡，則違反了其它法；如執(zhí)行其它法，

則違反了《預(yù)算法》。另外，機(jī)構(gòu)和編制無法可依，往往造成超編是

慣例、穩(wěn)編是例外。

第六，原則失落、監(jiān)督乏力。比如，政府部門有法管，辦事機(jī)構(gòu)

沒法管，五次改革形成輪回，政府部門少了，辦事機(jī)構(gòu)卻多了，每改

一次實(shí)際上就擴(kuò)大一次；官商勾結(jié)、權(quán)錢交易，導(dǎo)致黑磚窯、黑煤窯、

批假藥、假商標(biāo)屢禁不止，生產(chǎn)和生活安全事故屢屢發(fā)生。

2.問題的癥結(jié)

深刻認(rèn)識和把握以上問題的根本結(jié)癥和最終緣由，是厘清深化改

革的思路、確定改革措施的發(fā)力點(diǎn)和順利推進(jìn)改革進(jìn)程的關(guān)鍵。我們

認(rèn)為，行政體制與行政機(jī)制、部門動力、政府法治的不對稱關(guān)系，是

造成各種體制問題的根本結(jié)癥和最終緣由。只有著力理順?biāo)恼咧g的

關(guān)系，才能抓住解決問題的關(guān)鍵。

行政體制內(nèi)含職能、機(jī)構(gòu)、人員三個要素，行政機(jī)制內(nèi)含權(quán)力、

責(zé)任、關(guān)系三個要素，部門動力內(nèi)含利益、能力、作為三個要素，政

府法治內(nèi)含標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、程序三個耍素。行政體制在實(shí)際中的運(yùn)行既

制約行政機(jī)制，又仰仗行政機(jī)制創(chuàng)設(shè)運(yùn)行軌道；行政體制在行政機(jī)制

中發(fā)揮作用，既導(dǎo)引部門動力，又依靠部門動力形成實(shí)際效能；行政

體制在行政機(jī)制中通過部門動力實(shí)現(xiàn)效能，既決定政府法治，又訴諸

政府法治提供規(guī)范化保障。在現(xiàn)實(shí)中，由于行政體制中的職能、機(jī)構(gòu)、

人員的設(shè)置不合理，便導(dǎo)致行政機(jī)制中權(quán)力、責(zé)任、關(guān)系相互脫節(jié)，

導(dǎo)致部門動力中利益、能力、作為產(chǎn)生偏向，導(dǎo)致政府法治中標(biāo)準(zhǔn)、

規(guī)則、程序的蒼白，從而使行政體制置身于權(quán)力為首、責(zé)任為次、關(guān)

系不順的行政機(jī)制，受制于利益作祟、能力不顯、作為不當(dāng)?shù)牟块T動

力，沉湎于標(biāo)準(zhǔn)模糊、規(guī)則隨意、程序不嚴(yán)的政府法治，必然產(chǎn)生大

量的問題，很難實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的行政效能。

3.調(diào)研對象對改革的訴求共識

正是因為上述原因，幾乎各級政府對解決體制存在的問題和深化

體制改革的訴求有著比較一致的共識:

一是實(shí)現(xiàn)正確的政府定位。要有效避免部門利益和地方利益的反

向作用，真正建設(shè)服務(wù)型政府，使各級政府成為切實(shí)創(chuàng)造公共價值，

維護(hù)公共利益，服務(wù)公民社會的公權(quán)機(jī)構(gòu)，并得到社會的公認(rèn)。

二是構(gòu)建合理的政府職能。要有效解決政府職能缺位、越位和錯

位問題，從政府與企業(yè)、社會組織、公民的關(guān)系中合理確定政府經(jīng)濟(jì)

調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)的職能，從國務(wù)院與省、市、

縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系中，合理確定四項職能的配置體系，從東部、西

部、中部、東北部地區(qū)的差異中，合理確定政府四項職能的兼顧關(guān)系。

三是建立適當(dāng)?shù)恼畽C(jī)構(gòu)。耍有效解決機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事的問

題，通過實(shí)現(xiàn)“三定”方案的科學(xué)化和法制化，探索建立大部制，凝

練管理方向，匯聚管理職能，減少管理層級，降低管理內(nèi)耗；確立科

學(xué)并富有彈性的定編標(biāo)準(zhǔn)，合理匹配事務(wù)量與編制額，規(guī)范事業(yè)編制,

增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)對事業(yè)發(fā)展需要的適應(yīng)性。

四是建立協(xié)調(diào)的政府關(guān)系。要有效解決橫向扯皮和縱向不順的問

題，通過建立明晰的權(quán)責(zé)體系和深化公共財政體制改革、投融資體制

改革、垂直管理體制改革，搭建中央與地方之間，部門與部門之間事

權(quán)與財權(quán)的配置機(jī)制，形成政府內(nèi)部、部門之間、各級政府之間的各

司其責(zé)、協(xié)調(diào)有序的關(guān)系。

五是建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對分離、相互制約的機(jī)制。

要有效解決決策不科學(xué)、執(zhí)行不到位、監(jiān)督不得力的問題，在政府內(nèi)

部機(jī)構(gòu)設(shè)置和中央與地方政府的對應(yīng)權(quán)利關(guān)系中，實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行

權(quán)和監(jiān)督權(quán)既分離又制約的機(jī)制，并構(gòu)建各級政府科學(xué)、民主、依法

決策的體系，優(yōu)質(zhì)、高效、公正執(zhí)行的體系，以及政府、社會、輿論

公開、透明、有力的監(jiān)督體系。

六是加強(qiáng)行政法治建設(shè)。耍有效解決機(jī)構(gòu)、編制、審批缺乏法律

約束，行政性規(guī)章與法律的關(guān)系不清，行政立法缺位、執(zhí)法缺乏手段、

法律責(zé)任追求難以落實(shí)等問題，加強(qiáng)各級政府組織法、行政程序法等

法制建設(shè)，將各級政府的權(quán)力配置、權(quán)力與權(quán)力的關(guān)系、權(quán)力的運(yùn)行

納入法治體系，并賦予各級政府更多的科學(xué)、嚴(yán)格、公正執(zhí)法的手段,

做到行政管理有法可依、有法必依、違反必究、執(zhí)法必嚴(yán)。

七是加強(qiáng)公共財政體制建設(shè)。要有效解決政府預(yù)算不透明，缺乏

科學(xué)性，非公平項目投入過多，行政保障與社會保障不協(xié)調(diào)等問題，

建立財政預(yù)算決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離并相互制約機(jī)制，建立合法的項

目審批授權(quán)機(jī)制，規(guī)范專項性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則和程序，取消戴帽項目

的資金撥付方式，逐步實(shí)現(xiàn)公共財政公平化和均等化。

八是加強(qiáng)公務(wù)員隊伍建設(shè)。要有效解決公務(wù)員在職業(yè)倫理、專業(yè)

技能、責(zé)任感和待遇等方面存在的問題，加強(qiáng)公務(wù)員的崗位培訓(xùn)，提

高公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)并重的意識，提升公務(wù)員負(fù)責(zé)、廉潔、高效履職

的優(yōu)良素質(zhì)，增強(qiáng)公務(wù)員的退出機(jī)制、激勵機(jī)制、工資機(jī)制的有效性,

全面通過公務(wù)員隊伍的行政效能。

四、現(xiàn)狀評析

1.必須厘清的重要認(rèn)識

第一，以實(shí)事求是的態(tài)度正確評價現(xiàn)行體制的總體狀況。應(yīng)該肯

定，我國現(xiàn)行的行政管理體制是在我們黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在沒有任何現(xiàn)成

經(jīng)驗可效仿的情況下，各級政府在不斷探索適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要

求的管理路子中逐步嘗試和調(diào)整而成的，客觀上對實(shí)現(xiàn)我們黨制定的

重大戰(zhàn)略目標(biāo)，促進(jìn)和保障我國的經(jīng)濟(jì)增長、政治進(jìn)步、文化繁榮、

社會昌盛，不斷提升國家的核心競爭力和國際地位，發(fā)揮了重要的行

政管理作用。不能由于體制在設(shè)計上和運(yùn)行中確實(shí)存在一些弊端，就

簡單地從根本上加以否定，也不能由于某些政府和部門在管理中出了

問題，就草率地在整體上加以否定?？床坏饺魏稳硕疾豢赡艹阶陨?/p>

所處的歷史條件的制約，任何階段的體制狀況都不可能是十全十美的

這一事實(shí)，必然導(dǎo)致思想和行動的偏頗。

第二，以相互關(guān)聯(lián)的觀點(diǎn)深刻分析現(xiàn)行體制的客觀存在。應(yīng)該承

認(rèn)，我國現(xiàn)行的行政管理體制中存在的各種現(xiàn)象，都是有原因的，疆

域呈現(xiàn)的幅員遼闊，歷史形成的地區(qū)差異，指標(biāo)導(dǎo)致的行政壓力，心

理促使的相互攀比，利益造成的關(guān)系集群交織在一起，使各種行政現(xiàn)

象成為特定經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會原因的必然結(jié)果。比如，西、中、

東北部的許多地方政府還不能象東部地方政府那樣，豁達(dá)地履行起社

會管理和公共服務(wù)的職能，難為他們面對著沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；有的部

門見利就攬無利便推，并不僅僅是職責(zé)不規(guī)范，還有部門利益從中作

祟；有時中央的政令在一些地區(qū)沒能很好執(zhí)行，并非信息傳輸通道阻

塞，而是地方利益發(fā)揮了屏障作用；在一些地方政府，機(jī)構(gòu)和編制膨

脹屢禁不止，是因為法規(guī)在人情面前顯得異常軟弱；論說財政轉(zhuǎn)移支

付，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的態(tài)度迥然不同。因此，用主觀的、

表面的觀點(diǎn)作分析，必定找不準(zhǔn)問題的結(jié)癥，拿不出有效的方法。

第三，以科學(xué)發(fā)展觀的境界嚴(yán)謹(jǐn)謀劃體制改革的方略。確保行政

管理體制運(yùn)行的正當(dāng)效率和公平價值，無疑是體制改革永恒的主題，

而深化體制改革只有遵循科學(xué)發(fā)展觀的要求，才能如愿以償。依據(jù)作

為第一要義的“發(fā)展”，體制改革必須走創(chuàng)新之路，政府職能架構(gòu)要

創(chuàng)新，府際關(guān)系要創(chuàng)新，管理方式要創(chuàng)新，運(yùn)行機(jī)制要創(chuàng)新；依據(jù)作

為核心的“以人為本”，政府必須成為服務(wù)社會、服務(wù)群眾，創(chuàng)造公

共價值，維護(hù)公共利益的機(jī)構(gòu)；依據(jù)作為根本要求的“全面協(xié)調(diào)可持

續(xù)”，體制改革應(yīng)當(dāng)在理性的框架內(nèi)大膽思考、慎重決策、協(xié)調(diào)全局,

循序漸進(jìn)，急性思維的結(jié)果只能適得其反；依據(jù)作為根本方法的“統(tǒng)

籌兼顧”，各級政府改革的方案必須做到統(tǒng)籌全國一盤棋，兼顧各地

特殊性。

五、對策建議

胡錦濤總書記在黨的十七大提出了“要抓緊制定行政管理體制改

革總體方案”的要求，點(diǎn)明了有效推進(jìn)行政體制改革首先必須作好頂

層設(shè)計這一根本之處，非常正確U所謂“總體”，既是時間概念，又

是空間概念，既是領(lǐng)域概念，又是層級概念，應(yīng)該把總體方案理解為

著眼于從表層到深層，從職能到體制，從當(dāng)前到未來，經(jīng)過多年和多

方面的努力，逐步構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、

監(jiān)督有力的行政管理體制。

1.確定科學(xué)的改革目標(biāo)

科學(xué)的改革目標(biāo)也是一個整體，應(yīng)該包括以下內(nèi)容：

(1)體制目標(biāo)：建立與中國特色社會主義理論相吻合，與中國特

色社會主義道路相一致，與中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，

與中國特色社會主義初級階段的階段性特征相協(xié)調(diào)，權(quán)責(zé)一致、分工

合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的中國特色公共行政管理體制。

這一體制的中國特色主要體現(xiàn)在：立足社會主義初級階段基本國情，

充分考慮各地區(qū)的不同情況，有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依

法治國有機(jī)統(tǒng)一，有效堅持改革開放和科學(xué)發(fā)展，有效解決行政運(yùn)行

中存在的實(shí)際問題，有效推進(jìn)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、全面建設(shè)

社會主義小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的進(jìn)程。

（2）政府目標(biāo)：通過健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，構(gòu)

建政府信用體系，全面建設(shè)服務(wù)型政府。加快推進(jìn)政企分開、政資分

開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規(guī)范行政審批，減

少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)，普遍提高各級政府公共服務(wù)的能力。

（3）機(jī)制目標(biāo)：完善制約和監(jiān)督機(jī)制，確保權(quán)力正確行使，堅持

用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互

制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。

（4）效應(yīng)目標(biāo)：根本轉(zhuǎn)變政府職能，使經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社

會管理、公共服務(wù)的職能在各級政府之間既全面又有側(cè)重地順暢履

行；真正優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，實(shí)施大部門制，減少管理層次和環(huán)節(jié)，減低

行政成本，提高行政效率；增強(qiáng)各級政府科學(xué)行政、民主行政、依法

行政的能力和水平，提高各級政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、義化建

設(shè)、社會建設(shè)的效能；切實(shí)理順政府關(guān)系，使政府與政府之間、政府

部門之間、下級政府與上級政府之間、政府與企業(yè)、社會組織之間，

形成合理的配合協(xié)調(diào)關(guān)系。

2.尋找正確的改革關(guān)鍵點(diǎn)

改革的關(guān)鍵點(diǎn)至少應(yīng)該包括以下三個方面：

（1）改革的發(fā)力點(diǎn)：行政改革的根本，是政府職能的轉(zhuǎn)變。政府

職能轉(zhuǎn)變的依托，是政府權(quán)責(zé)體系和公共服務(wù)體系，政府職能轉(zhuǎn)變的

支撐，是公共財政體制，政府職能轉(zhuǎn)變的保障，是行政法治。因此，

行政管理體制改革的發(fā)力點(diǎn)是徹底轉(zhuǎn)變政府職能，完善政府權(quán)責(zé)體

系，健全公共服務(wù)體系，健全公共財政體系，加強(qiáng)行政法治建設(shè)。

（2）改革的突破點(diǎn)：行政改革的核心，是利益機(jī)制的調(diào)整。應(yīng)該

承認(rèn)，客觀上存在著政府利益。在中央，政府利益主要由全國公共利

益和部門利益構(gòu)成。在地方，政府利益主要由地方公共利益和部門利

益構(gòu)成。中央政府利益與地方政府利益相互關(guān)聯(lián)，相互依存，在根本

上決定政府權(quán)力配置、職能設(shè)置、職權(quán)運(yùn)行機(jī)制的實(shí)際狀況。如果在

政府利益中起主導(dǎo)作用的是部門利益而不是公共利益，政府權(quán)力配

置、職能設(shè)置、職權(quán)運(yùn)行機(jī)制必然發(fā)生偏向和變形。行政改革的突破

點(diǎn)，是將利益機(jī)制分析工具引入行政管理體制研究，在取締部門利益

的基礎(chǔ)上，構(gòu)建中央政府和地方政府和諧的政府利益機(jī)制，包括充分

調(diào)動兩個積極性的利益動力機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、利益救濟(jì)機(jī)制。？

（3）改革的創(chuàng)新點(diǎn)：行政改革的關(guān)鍵，是權(quán)力配置和運(yùn)行機(jī)制的

優(yōu)化。在中央政府各部門之間，權(quán)力配置存在著顧此失彼的狀況，有

的權(quán)力過于分散并且交叉，有的權(quán)力過于集中不利于相關(guān)部門監(jiān)管和

執(zhí)法。在中央政府和地方政府之間，權(quán)力配置存在著頭重腳輕的狀況,

中央政府各部門掌握大量的人權(quán)和財權(quán)，而大量的事權(quán)在地方政府。

行政改革的創(chuàng)新點(diǎn)，是通過推行科學(xué)的大部制，按照歸類職能系統(tǒng)配

置決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的原則，建立中央政府各部門之間獨(dú)立互

補(bǔ)性權(quán)力體系；通過實(shí)施科學(xué)的分權(quán)制，按照條塊有機(jī)結(jié)合和向地方

適度放權(quán)的原則，建立中央政府與地方政府人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)均衡制

約性權(quán)力體系。

3.制定配套的改革方案

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中提出要組織制定行政管理體制

改革總體配套方案。我們認(rèn)為方案應(yīng)包括以下幾個部分：

第一，機(jī)構(gòu)改革方案。首先由中央和國務(wù)院組織制定《國務(wù)院機(jī)

構(gòu)改革方案》，該方案要充分體現(xiàn)十七大對深化行政管理體制改革的

主耍耍求，在國務(wù)院方案實(shí)施過程中制定《省級政府機(jī)構(gòu)改革方案》,

該方案要注重與國務(wù)院方案的銜接；然后，由各省組織制定市級、縣

級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府機(jī)構(gòu)改革方案，這些方案要注重與上一級政府機(jī)構(gòu)改

革方案的銜接。

第二，“三定”工作方案。根據(jù)新的機(jī)構(gòu)改革方案的框架，分別

調(diào)整、完善國務(wù)院及各級地方政府的“三定”方案。在新的“三定”

方案中，分別完善政府部門與部門之間、國務(wù)院與地方政府之間的權(quán)

責(zé)體系。

第三，健全公共服務(wù)體系工作方案。通過進(jìn)一步明確國務(wù)院和各

級地方政府履行公共服務(wù)職能的分工、權(quán)限、方式和關(guān)系，確定各級

政府具體的公共服務(wù)職責(zé)；進(jìn)一步清理各級政府行政審批項目，規(guī)范

行政審批工作；進(jìn)一步加大電子政務(wù)建設(shè)，提高各級政府運(yùn)用現(xiàn)代化

技術(shù)和手段提供公共服務(wù)的能力和效率，健全國務(wù)院服務(wù)省政府、省

政府服務(wù)市政府、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)公民和社會的公共服務(wù)體系。

第四，加強(qiáng)法治政府建設(shè)方案。制定《行政組織基本法》，使行政

主體制度、行政組織形態(tài)、行政組織程序、地方法律分權(quán)、違法責(zé)任

追究等基本問題法規(guī)化；完善中央行政組織法，包括充實(shí)《國務(wù)院組

織法》，制定《中央行政機(jī)關(guān)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)法》：完善地方行政組織法，包

括制定《地方基本法》、和相應(yīng)的《省組織法》、《市組織法》、《縣組

織法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織法》以及《地方財政法》等；制定行政編制法；制

定《社會中介組織法》以及《行業(yè)組織法》、《社會團(tuán)體法》等。

第五，公共財政改革方案。深化預(yù)算制度改革，調(diào)整、規(guī)范、完

善轉(zhuǎn)移支付制度，健全強(qiáng)化預(yù)算約束，規(guī)范支出行為，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)控

的機(jī)制，建立中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，充分發(fā)揮公共財

政改革對推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府公共行政意識、建設(shè)法治政府、

鞏固機(jī)構(gòu)改革成果的重要作用，充分發(fā)揮收支兩條線管理對扼制部門

職能利益化的重要作用，充分發(fā)揮分稅制財政體制對正確處理中央與

地方政府關(guān)系的重要作用。

4.明確改革的注意事項

第一，保證行政的連續(xù)性和穩(wěn)定性。此輪改革是從計劃經(jīng)濟(jì)時代

的條塊分割式的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)為適合市場經(jīng)濟(jì)需要和科學(xué)管理要求的系統(tǒng)

化結(jié)構(gòu)，變動很大，轉(zhuǎn)型要有適應(yīng)期和磨合期，不能因為改革而導(dǎo)致

管理的中斷和動蕩，不能舍棄管理資源和傳統(tǒng)，也不能影響經(jīng)濟(jì)和社

會發(fā)展。

第二，注重管理方式的改革。傳統(tǒng)管理模式中決策與執(zhí)行不分，

強(qiáng)調(diào)命令服從，層級節(jié)制，重視對人的控制。改革后的管理模式注重

科學(xué)分工和責(zé)任明確、相互制約和協(xié)調(diào)，要求行政手段與目標(biāo)匹配，

主要靠制度和法律約束。管理模式的轉(zhuǎn)型必然要求管理方式的改革。

要通過制度建設(shè)來保證決策的科學(xué)、執(zhí)行的暢道和監(jiān)督的有效，行政

運(yùn)作方式也要更注重實(shí)際效益。

第三，避免部門利益的牽制。改革最大的阻礙來自于部門利益，

部門利益與個人的切身利益密切相關(guān)。一些部門保留，一些部門合并,

一些部門拆分，一些部門重組，許多部門將會有比較大的調(diào)整，必然

形成來自部門利益的抵觸。需要充分動員和提高認(rèn)識，強(qiáng)調(diào)部門利益

必須讓位于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，以保證改革的順利推行。

第四，重視人員的合理調(diào)整。雖然機(jī)構(gòu)變化很大，但主要是國務(wù)

院機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整，公務(wù)員原則不需要分流。主要困難是一些

正部級領(lǐng)導(dǎo)要調(diào)整到副部級崗位.匕高職低聘，同時，由于機(jī)構(gòu)總數(shù)

減少，一般公務(wù)員也會有高職低聘的情況，這就需要作好各類人員的

合理調(diào)整和安排。

第五，加強(qiáng)地方改革與中央改革的協(xié)調(diào)。要打破傳統(tǒng)上下對口模

式，在國務(wù)院推行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)制約與協(xié)調(diào)機(jī)制建構(gòu)的基

礎(chǔ)上，探索中央與地方的事權(quán)分工，究竟哪些決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)留給中

央，那些決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)交給地方。在保障中央對地方有效監(jiān)控的基

礎(chǔ)上，要注意構(gòu)建起中央與地方的互動機(jī)制。

第六，整合政府改革與事業(yè)單位改革。目前，我國的政府機(jī)關(guān)與

事業(yè)單位有著千絲萬縷的關(guān)系，一方面，由于政府職能、結(jié)構(gòu)的不合

理導(dǎo)致大量的行政權(quán)、尤其是執(zhí)行權(quán)旁落在事業(yè)單位；另一方面，政

府對事業(yè)單位的管理行政化傾向嚴(yán)重，事業(yè)單位不能發(fā)揮其.主動性、

創(chuàng)造性，束縛了公共事業(yè)的發(fā)展。因此，要以政府機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，

對事業(yè)單位進(jìn)行配套改革。當(dāng)然，可以從承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位開

始改革，做合理歸并。

實(shí)習(xí)名稱：施工放樣測量

實(shí)習(xí)地點(diǎn)：湖北國土資源學(xué)院東校區(qū)

實(shí)習(xí)起止時間：2018年6月1日9：30-11：30

實(shí)習(xí)班級：土管0804

實(shí)習(xí)組號：測量小組