MPA考前輔導(dǎo)公共管理基礎(chǔ)講義(第一章).ppt

1、公共管理基礎(chǔ)講義,主講人謝志平博士 東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院,第一章公共管理基礎(chǔ),第一節(jié)管理與管理理論的演進(jìn) 第二節(jié)行政與行政理論的發(fā)展 第三節(jié)公共管理理論的興起,第一節(jié)管理與管理理論的演進(jìn),一、管理的含義 1、管理的必要性及動(dòng)力：協(xié)作勞動(dòng)與公共生活勞動(dòng)與社會(huì)分工專業(yè)化、科學(xué)化、高效化與民主化 2、管理的含義：管理者在一定的環(huán)境和條件下，為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)、動(dòng)員和運(yùn)用有效資源而進(jìn)行的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等社會(huì)活動(dòng)。 （1）（who）管理是由管理者引導(dǎo)的活動(dòng)，管理者可以是以個(gè)人形式存在的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者，也可以是以集體形式出現(xiàn)的決策者和領(lǐng)導(dǎo)者。（2）（where)管理是在一定的環(huán)境中進(jìn)行的，包括組

2、織內(nèi)部環(huán)境和所處的外部環(huán)境。（3）(why)管理是為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。組織目標(biāo)是管理活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，管理本質(zhì)上就是為了有效實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而進(jìn)行的活動(dòng)。（4）(what)管理需要?jiǎng)訂T與配置資源，包括人力、物力、財(cái)力、時(shí)間、信息、機(jī)會(huì)等。（5）(how)管理具有計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制的基本職能。（6）(behavior)管理是一種有目的、有意識(shí)的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)。,3、管理的特性：兩重性，即自然屬性和社會(huì)屬性。自然屬性指管理的客觀性、必然性，是與人類社會(huì)發(fā)展和勞動(dòng)分工社會(huì)化相聯(lián)系的必然產(chǎn)物；社會(huì)屬性指管理的主觀性、構(gòu)建性，是按管理者的意志組織實(shí)施的過(guò)程，與生產(chǎn)關(guān)系相聯(lián)系。,二、管理的職能 1、最早系統(tǒng)

3、分析管理職能的是法國(guó)管理學(xué)家法約爾，他認(rèn)為管理的基本職能主要是計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制，即通常所講的“五職能說(shuō)”。 2、從公共管理的實(shí)踐來(lái)看，管理的職能主要分計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制四個(gè)方面。 （1）計(jì)劃職能：是管理活動(dòng)的首要職能，是管理活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)。特點(diǎn)：預(yù)先性、預(yù)測(cè)性、評(píng)價(jià)性、選擇性、調(diào)整性。 （2）組織職能：通過(guò)組織設(shè)計(jì)，構(gòu)建有效組織結(jié)構(gòu)，合理配置資源。特點(diǎn)：合理性、有序性、規(guī)范性。 （3）領(lǐng)導(dǎo)職能：是管理過(guò)程的活的靈魂，是集中體現(xiàn)管理者素質(zhì)和管理能力的活動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)管理效率和效果的關(guān)鍵，被認(rèn)為是管理的核心環(huán)節(jié)。特點(diǎn)：主導(dǎo)性、權(quán)威性、決斷性、公正性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性。 （4）控制職能：是

4、管理過(guò)程不同階段的連接點(diǎn)，是管理過(guò)程的監(jiān)視器和調(diào)節(jié)器。特點(diǎn)：監(jiān)測(cè)性、修正性。,三、管理學(xué) 1、內(nèi)涵管理學(xué)是研究人類的管理現(xiàn)象及其活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)。基本包括四項(xiàng)職能的概念、原理、方法和技術(shù)，并研究管理理論史、管理環(huán)境和管理效率等問(wèn)題。 管理是科學(xué)也是藝術(shù)。 2、描述性知識(shí)和規(guī)范性知識(shí)，前者揭示事物“是如此”，后者論述事物“應(yīng)是如此”。前者具有客觀性，后者具有主觀性。 3、藝術(shù)就是創(chuàng)造性地運(yùn)用知識(shí)的技能。科學(xué)不是藝術(shù)，但對(duì)科學(xué)的運(yùn)用則形成藝術(shù)。在人類活動(dòng)的任何領(lǐng)域，科學(xué)知識(shí)的應(yīng)用都存在藝術(shù)性。 管理科學(xué)與管理藝術(shù)相互依存，相輔相成，科學(xué)是管理的內(nèi)核，藝術(shù)是管理的外圍軟組織。脫離科學(xué)，藝術(shù)沒有根基；缺

5、少藝術(shù)，科學(xué)變成教條。,四、管理理論的演進(jìn) 1、管理活動(dòng)是一個(gè)由原始社會(huì)到工業(yè)社會(huì)及后工業(yè)社會(huì)不斷改革的過(guò)程，是生產(chǎn)關(guān)系領(lǐng)域的改革，不是生產(chǎn)力的改革。 現(xiàn)代管理思想和管理理論源于資本主義生產(chǎn)方式和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方式的確立，來(lái)自于社會(huì)化生產(chǎn)和生產(chǎn)過(guò)程的協(xié)調(diào)與指揮。 2、管理學(xué)的三個(gè)發(fā)展階段 （1）古典管理理論特點(diǎn)：注重管理的科學(xué)性、精確性、法理性和紀(jì)律性，把管理的對(duì)象當(dāng)作理性人和機(jī)器的附屬物，較少注意到人的特性及對(duì)管理的影響。它分為科學(xué)管理學(xué)派和組織管理學(xué)派。 科學(xué)管理學(xué)派的代表人物是美國(guó)學(xué)者泰羅，他被稱為“科學(xué)管理之父”，1911年出版的科學(xué)管理原理，標(biāo)志著管理科學(xué)的產(chǎn)生。 泰羅的科學(xué)管理理論的主要

6、內(nèi)容：科學(xué)管理的中心問(wèn)題是提高效率，為此他確定了工作定額原理；人員選擇與培訓(xùn)，使人與工作更吻合；標(biāo)準(zhǔn)化管理；計(jì)件工資制；勞資雙方合作；計(jì)劃職能與執(zhí)行職能分離；職能工長(zhǎng)制；例外原則。,組織管理學(xué)派的代表人物是法約爾和韋伯。 法約爾1916年出版工業(yè)管理與一般管理，主要內(nèi)容：管理五職能；管理的14條原則。管理五職能指計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制。 韋伯的思想主要集中在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織的理論一書中，他提出了社會(huì)權(quán)威的三種基本類型：傳統(tǒng)型、魅力型和法理型權(quán)威。他提出了現(xiàn)代行政的基本原則：理性化原則；科層制組織，即通過(guò)制度與紀(jì)律進(jìn)行法理化的管理；按照法理性認(rèn)同原則進(jìn)行組織的權(quán)力管理，管理要嚴(yán)格遵循規(guī)章制度

7、；對(duì)事不對(duì)人原則；委任行政官員。,（2）行為科學(xué)理論特點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)對(duì)人性的全面關(guān)注，重視非正式組織，在管理方式上由監(jiān)督制裁轉(zhuǎn)向人性激發(fā)，由專斷轉(zhuǎn)向民主，但忽視了組織結(jié)構(gòu)和制度規(guī)則的重要性，忽視了正式組織，忽視了專業(yè)與職位角色的要求。 管理的行為科學(xué)，就是對(duì)管理過(guò)程中人的行為以及這些行為產(chǎn)生的原因進(jìn)行研究，認(rèn)識(shí)把握人的本性，更好地實(shí)現(xiàn)管理的目的。行為科學(xué)產(chǎn)生于對(duì)人的本性的關(guān)注，始于“霍桑實(shí)驗(yàn)”，霍桑實(shí)驗(yàn)奠定了管理的行為科學(xué)基礎(chǔ)，其結(jié)論構(gòu)成了管理中的人際關(guān)系學(xué)說(shuō)?；羯?shí)驗(yàn)的結(jié)論：工人是社會(huì)人而不僅僅是經(jīng)濟(jì)人；組織中存在非正式組織；新型領(lǐng)導(dǎo)在于提高工人的滿意度，從而激發(fā)工人的勞動(dòng)積極性。,行為科學(xué)理論包

8、括對(duì)人的需求的研究、對(duì)人性的研究、對(duì)人際關(guān)系問(wèn)題的研究。 馬斯洛是人的需求及激勵(lì)理論的代表，其代表作人類動(dòng)機(jī)的理論、激勵(lì)與個(gè)人中，提出了人的需求按生理需求、安全需要、社交（交往）需要、尊重需要和自我實(shí)現(xiàn)的需要而呈現(xiàn)遞進(jìn)和不斷提高，在較低層次的需要沒有得到滿足的情況下，較高的需求滿足不具有激勵(lì)作用。赫茨伯格在工作的推力、工作與人性中提出了“雙因素理論”，即保健因素和激勵(lì)因素，保健因素只能維持人對(duì)現(xiàn)況的基本滿足感，而激勵(lì)因素則是具有挑戰(zhàn)性的要素，能夠激發(fā)人的積極性和創(chuàng)造性。,管理中的人性問(wèn)題麥格雷戈在企業(yè)的人事方面中提出了管理的“XY”理論，X理論主要是將人看作懶惰的動(dòng)物，看成是典型的經(jīng)濟(jì)人，認(rèn)為

9、嚴(yán)格的制度、紀(jì)律是推動(dòng)人做事的必要條件和基本動(dòng)力。Y理論主要是將人看作有一定主觀能動(dòng)性的動(dòng)物，是社會(huì)人，除了經(jīng)濟(jì)等物質(zhì)方面的需求外，還有精神需求。管理的作用在于激發(fā)人的主觀能動(dòng)性，調(diào)動(dòng)人的積極性。阿吉里斯在個(gè)性與組織中提出人性的“不成熟到成熟”的發(fā)展理論，即從X型走向Y型的過(guò)程。 管理中的人際關(guān)系問(wèn)題巴納德提出了動(dòng)態(tài)平衡理論，認(rèn)為人的工作是在貢獻(xiàn)與實(shí)現(xiàn)自我滿足之間尋求動(dòng)態(tài)平衡，即不能夠過(guò)多地要求付出，也不能搭便車坐享其成。盧因的群體動(dòng)力理論主要探討了非正式組織對(duì)管理的影響和作用。,（3）現(xiàn)代管理理論 美國(guó)教授孔茨提出了“管理學(xué)的叢林”現(xiàn)象，即流派眾多，他提出了十一個(gè)學(xué)派的劃分方法。以孔茨為代表

10、的管理過(guò)程學(xué)派又稱為管理職能學(xué)派。以巴納德為代表的社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派把管理看作是組織成員相互協(xié)作的社會(huì)系統(tǒng)。以卡斯特為代表的系統(tǒng)管理學(xué)派用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)分析管理過(guò)程與要素。以西蒙為代表的決策理論學(xué)派強(qiáng)調(diào)管理就是決策。以德魯克為代表的經(jīng)驗(yàn)學(xué)派強(qiáng)調(diào)個(gè)案經(jīng)驗(yàn)的積累與推廣。以盧丹斯為代表的權(quán)變理論強(qiáng)調(diào)管理方法技術(shù)與環(huán)境之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。以馬克蘭特為代表的管理科學(xué)學(xué)派強(qiáng)調(diào)數(shù)理化與模型化，運(yùn)用定量方法。,3、管理理論的演進(jìn)特點(diǎn) （1）由經(jīng)濟(jì)人、機(jī)械人的假定到社會(huì)人的假定；（2）由管理單個(gè)因素與過(guò)程、側(cè)面研究到全面系統(tǒng)研究； （3）管理方法以定性為主到定性分析與定量分析相結(jié)合； （4）管理流派從分化到兼容并包、相互借

11、鑒。,第二節(jié)行政與行政理論的發(fā)展,一、行政的含義 1、西方的行政概念與界定：（1）行政是政府組織中行政部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)，（魏勞畢）；（2）從國(guó)家職能的角度將行政視為國(guó)家意志的執(zhí)行，是推行政府職能的活動(dòng)，（如古德諾）；（3）從管理的角度，將行政定義為運(yùn)用組織、領(lǐng)導(dǎo)、計(jì)劃、協(xié)調(diào)、控制等手段有效處理公務(wù)和政務(wù)的活動(dòng)，（如懷特）；（4）從公共政策的角度，將行政理解為制定和執(zhí)行政策的活動(dòng)，（如戈德特納）。 2、行政：是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力，依法管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)。行政是政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)。特點(diǎn)：執(zhí)行性、政治性、權(quán)威性。行政的主體是特定的，主

12、要是行政機(jī)關(guān)。,二、相關(guān)概念辨析 1、政治與行政在西方最早論述兩者區(qū)別，從政治與行政分離的角度解釋行政的是美國(guó)行政學(xué)家威爾遜和古德諾。政治的實(shí)質(zhì)是階級(jí)之間的關(guān)系，核心是國(guó)家政權(quán)，行政的實(shí)質(zhì)是維護(hù)和鞏固國(guó)家政權(quán)，因此政治主導(dǎo)行政，行政從屬于政治。 2、行政與立法、司法西方的“三權(quán)分離”，即行政權(quán)、立法權(quán)與司法權(quán)相互分離和牽制的結(jié)果，行政被視為不同于立法行為、司法行為的政府行為。在我國(guó)，這三者之間的關(guān)系有著很大的不同。,三、行政學(xué) 1、含義 2、行政的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，客體是國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，根本原則是依法管理，政府法制、依法行政是現(xiàn)代行政管理的本質(zhì)特性。 四、行政理論的

13、發(fā)展 1、行政學(xué)誕生于美國(guó)，標(biāo)志是威爾遜1887年發(fā)表的論文行政管理學(xué)之研究。 2、行政學(xué)在西方興起的歷史原因：（1）行政國(guó)家的出現(xiàn)；（2）“文官制度”改革的發(fā)展；（3）多學(xué)科發(fā)展的作用；（4）專業(yè)教育和職業(yè)教育的發(fā)展。,3、行政理論的三個(gè)發(fā)展階段 （1）形成時(shí)期，又叫科學(xué)管理時(shí)期，主要特征是運(yùn)用工商企業(yè)科學(xué)理論研究行政管理，主要探究行政權(quán)力的配置、組織機(jī)構(gòu)的健全、工作方法標(biāo)準(zhǔn)化、管理程序的制度化等，忽視了人的因素，無(wú)法調(diào)動(dòng)人的積極性。 （2）成長(zhǎng)時(shí)期，又叫行為科學(xué)時(shí)期，主要特征是把行為科學(xué)運(yùn)用于行政管理的研究，重視人與非正式組織，但過(guò)分強(qiáng)調(diào)感情、社會(huì)因素，忽視了理性、行政組織、法制規(guī)范及環(huán)境

14、作用。 （3）發(fā)展時(shí)期，又稱現(xiàn)代科學(xué)管理理論時(shí)期或新公共行政管理時(shí)期，主要特征是新理論、新學(xué)派的出現(xiàn)，最有影響的是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派和以科斯為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派。,第三節(jié)公共管理理論的興起,一、公共管理理論概述 1、公共管理的學(xué)術(shù)地位以1926年懷特的公共行政學(xué)研究導(dǎo)論和1927年魏勞畢的公共行政原理兩本教科書的出版為標(biāo)志，在其后經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的公共行政到公共政策分析再到公共管理的轉(zhuǎn)變過(guò)程。 2、對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的批判 （1）傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)：韋伯的科層制（官僚制）理論和威爾遜古德諾的政治行政二分法。傳統(tǒng)公共行政研究對(duì)象主要集中于行政組織或官僚體制上，重視組織的內(nèi)部取向，注重

15、機(jī)構(gòu)、過(guò)程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標(biāo)。古利克和厄威克合編的行政管理科學(xué)論文集，將公共行政的基本原則概括為POSDCORB，即planning（計(jì)劃）、organizing（組織）、staffing（人事）、directing（指導(dǎo)）、coordinating（協(xié)調(diào)）、reporting（報(bào)告）、budgeting（預(yù)算）七個(gè)原則。,（2）傳統(tǒng)公共行政受到政治學(xué)行為主義的批判，公共行政在政治學(xué)中的中心地位失去了。 （3）20世紀(jì)60年代中期以后，出現(xiàn)了兩種取代傳統(tǒng)公共行政理論的嘗試：一種是以弗里德里克森等人為代表的“新公共行政”，它強(qiáng)調(diào)民主行政；另一種是政策分析或政

16、策科學(xué)，根源于1951年美國(guó)學(xué)者拉斯韋爾等主編的政策科學(xué)。,3、公共管理理論的產(chǎn)生 （1）20世紀(jì)七八十年代，公共管理理論在美國(guó)大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院逐漸成長(zhǎng)起來(lái)。波茲曼在兩種公共管理概念中說(shuō)：一種來(lái)自于公共政策學(xué)院的“政策途徑”，簡(jiǎn)稱“P途徑”，另一種來(lái)自商學(xué)院并受傳統(tǒng)公共行政學(xué)影響的“商業(yè)途徑”，簡(jiǎn)稱“B途徑”。 P途徑強(qiáng)調(diào)政策的執(zhí)行，將焦點(diǎn)集中于政府的項(xiàng)目而不是組織機(jī)構(gòu)上，并將績(jī)效管理提到了重要地位。B途徑強(qiáng)調(diào)將工商管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門管理中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過(guò)程，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略和組織管理。 共同點(diǎn)：組織外部取向，強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用，重視規(guī)范研究并關(guān)心提

17、高管理績(jī)效。各自特點(diǎn)：P途徑重視政策分析的重要性，重視政治執(zhí)行官與資源管理者的對(duì)話。B途徑重視融合不同學(xué)科的理論、方法與技術(shù)，注重戰(zhàn)略管理，關(guān)心過(guò)程問(wèn)題，把焦點(diǎn)集中在職業(yè)化的公共管理者而非政治執(zhí)行官身上。 （2）公共管理的新理論1991年9月，雪城大學(xué)麥克斯韋爾學(xué)院，美國(guó)第一次公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)召開，這是公共管理理論誕生的象征性標(biāo)志。,二、對(duì)公共管理理論的不同解釋 1、將公共管理等同于公共行政。 2、把公共管理當(dāng)作公共行政的一個(gè)分支學(xué)科，認(rèn)為公共管理是關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計(jì)劃等。 3、將公共管理看作不同于傳統(tǒng)公共行政和政策分析的一種新的理論范式。 三、公共管理的研究對(duì)象 公共管理是一門研究公共組織（主要是政府）如何有效提供公共物品的學(xué)問(wèn)。,四、公共管理的學(xué)科特征 公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較：1、研究對(duì)象與范圍上，傳統(tǒng)公共行政局限于官僚機(jī)構(gòu)，公共管理則擴(kuò)展到非政府組織等；2、學(xué)科基礎(chǔ)上，公共管理更有跨學(xué)科的特點(diǎn)，而行政管理則主要是以政治學(xué)為基礎(chǔ)；3、