論我國(guó)城鄉(xiāng)土地制度的二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題

1、論我國(guó)城鄉(xiāng)土地制度的二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題 目前我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元的土地公有制結(jié)構(gòu)，城市土地與農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體不同。城市土地為國(guó)家所有，農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有。國(guó)家擁有高度集中分配土地資源的權(quán)力，國(guó)家規(guī)定和管制城鄉(xiāng)土地的用途，建設(shè)用地絕大部分只能用國(guó)有土地，集體不可購(gòu)買(mǎi)國(guó)有土地，國(guó)家可以強(qiáng)制征收集體土地。在現(xiàn)行的法律框架下，農(nóng)民集體所擁有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒(méi)有完全的處分權(quán)，農(nóng)村土地只能通過(guò)國(guó)家的征收才能改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。然而，在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利被忽視，補(bǔ)償不足。從現(xiàn)行的土地管理法的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，在征地補(bǔ)償方面，采取的是

2、對(duì)被征收土地給予適當(dāng)補(bǔ)償，以被征地農(nóng)民的生活水平不降低為原則；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以產(chǎn)值的倍數(shù)為依據(jù)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國(guó)家普遍存在的一種歷史現(xiàn)象,是造成發(fā)展中國(guó)家城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的根本原因,也是長(zhǎng)期制約我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的體制性障礙。 由于特殊原因我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有獨(dú)特的體制特征。改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),總的思路是深化改革,創(chuàng)新體制機(jī)制。政府有必要從二元結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度,重新審視目前的體制及政策,根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況,做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。（一）“二元化”結(jié)構(gòu)下的集體土地所有權(quán)制度 二元化結(jié)構(gòu)下,土地人為的分裂為國(guó)有土地和集體土地兩塊，針對(duì)兩者分別實(shí)施的調(diào)控和制定的法律也不盡相同。人們長(zhǎng)期以來(lái)似乎過(guò)于注重于

3、國(guó)有土地的立法，而農(nóng)地立法受到了冷遇，近到物權(quán)法制定前期才有所改觀。 我國(guó)的少量農(nóng)地所有權(quán)立法經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展歷程。解放初期，由于實(shí)行土改，廢除了地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行了農(nóng)民土地所有制，這既是共產(chǎn)黨革命的政治承諾的兌現(xiàn)，也是億萬(wàn)中國(guó)農(nóng)民以生命為代價(jià)換來(lái)的對(duì)土地的“戀土情節(jié)”的生存感情的回報(bào)。50年代中期開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始了合作化運(yùn)動(dòng)，政府所引導(dǎo)的合作化運(yùn)動(dòng)，使農(nóng)民從小塊私有土地的所有者和耕種者轉(zhuǎn)變成為合作社社員，變土地農(nóng)民私有制為農(nóng)民私有，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用的土地制度。1979年改革開(kāi)放后，我國(guó)對(duì)農(nóng)村的人民公社體制實(shí)行了兩方面的改革，一方面實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)使用的土地制度，但土地仍

4、歸集體所有。另一方面，采取了政、社分設(shè)的制度，在農(nóng)村建立了鄉(xiāng)政府和餓村民委員會(huì)以及鄉(xiāng)村合作經(jīng)濟(jì)組織?？梢哉f(shuō)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革就是從那時(shí)的農(nóng)村家庭承包制推行開(kāi)始的。農(nóng)村家庭承包制調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起創(chuàng)造了條件。但實(shí)行家庭承包制只是否定了城鄉(xiāng)二元體制的一種極端組織形式人民公社制度，并沒(méi)有改變城鄉(xiāng)二元體制繼續(xù)存在的事實(shí)。 （二） 二元體制下集體所有權(quán)的問(wèn)題 正如許多學(xué)者所擔(dān)憂的，現(xiàn)有集體土地所有權(quán)存在著性質(zhì)模糊不清、主體虛位、權(quán)能不全、與國(guó)家所有權(quán)關(guān)系不清的缺陷。它們是集體土地所有權(quán)弱化的原因與表現(xiàn)，其直接后果將會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致土地?zé)o人負(fù)責(zé)。因此，實(shí)際中便暴露出許多問(wèn)題，加耕地流

5、失，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下、土地效應(yīng)得不到充分實(shí)現(xiàn)等。耕地流失直接表現(xiàn)為：占地開(kāi)發(fā)和部分占地建小產(chǎn)權(quán)房，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的低下，則成為現(xiàn)階段三農(nóng)問(wèn)題的技術(shù)根源，土地效用得不到充分實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致了大量空心村的出現(xiàn)。 1、國(guó)家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)之間關(guān)系的矛盾與沖突 我國(guó)的土地使用權(quán)市場(chǎng)包括兩部分。一是國(guó)家向用地需求者有償提供土地使用權(quán)的交易，其主要形式是土地使用權(quán)出讓和土地使用權(quán)出租，這可以稱作土地一級(jí)市場(chǎng)。而土地二級(jí)市場(chǎng)則是土地使用權(quán)本人所進(jìn)行的土地使用權(quán)為標(biāo)的市場(chǎng)交易，其重要形式是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押和投資。 2、集體土地所有權(quán)權(quán)能不全 依物權(quán)理論，所謂之財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享

6、有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。集體土地所有權(quán)作為一種特殊的所有權(quán)，即體現(xiàn)了與國(guó)家土地所有權(quán)所不同的地位，集體土地所有權(quán)所缺乏的核心權(quán)能，即處分權(quán)。 （三）二元化結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村集體土地使用權(quán) 與我國(guó)法律所有權(quán)的二元化結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的，是法律一直將傳統(tǒng)民法中的地上權(quán)區(qū)分為兩種不同的類(lèi)型，即建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)。這種二元化構(gòu)成的選擇歸其背后的無(wú)奈，即建設(shè)用地使用權(quán)是我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的要素。而宅基地使用權(quán)游離于市場(chǎng)之外，無(wú)多少自由而言，卻負(fù)載了沉重的使命和負(fù)擔(dān)，同樣也是小產(chǎn)權(quán)房法律困境的根源之一。 現(xiàn)有的集體土地使用權(quán)主要是一種限制性物權(quán)這種限制性主要表現(xiàn)為主體的限制，基于不同種類(lèi)的集體土地使用權(quán)在

7、設(shè)置目的上的差異，法律對(duì)它們的使用權(quán)能和處分權(quán)能的不同限制；對(duì)農(nóng)戶擁有土地的最高面積的限制等。其中最主要的是主體的限制，由于集體土地所有權(quán)的團(tuán)體性、社區(qū)性，加上國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的保護(hù)政策，決定了集體土地使用權(quán)的主題范圍主要為集體組織的成員。在多數(shù)情況下，擁有社員權(quán)是取得集體土地使用權(quán)的必要條件 （四）現(xiàn)有二元結(jié)構(gòu)下的困境 農(nóng)村土地是多種屬性和多種權(quán)利的集合體，在現(xiàn)行的配置下，擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶要么經(jīng)營(yíng)，要么拋荒，土地既不能抵押也無(wú)法轉(zhuǎn)讓，農(nóng)戶不能將土地不同屬性和不同權(quán)利讓給他人。因而，土地的產(chǎn)權(quán)是有不可分割性的。正是由于這種不可分割性，使土地被束縛于一個(gè)限定的個(gè)人，稀缺的農(nóng)村土地?zé)o法從低生產(chǎn)效

8、率領(lǐng)域流動(dòng)到高生產(chǎn)效率領(lǐng)域。土地利用效率的下降，直接導(dǎo)致了政府介入開(kāi)發(fā)土地并采取政府強(qiáng)制安排土地制度，去推動(dòng)農(nóng)村土地變遷。這種強(qiáng)制最集中體現(xiàn)在對(duì)集體土地的國(guó)有化上面。 二元體制的立法形成了邊緣性的法律空白地帶，而小產(chǎn)權(quán)房就是在這種空白地帶生存的一種特殊的不動(dòng)產(chǎn)，它反映的實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村房屋是否能自由交易，農(nóng)村土地使用權(quán)是否能自由流轉(zhuǎn)進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)的問(wèn)題。筆者不想過(guò)多著墨于小產(chǎn)權(quán)房背后的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，只是想單從法律條文和法理上分析一下，小產(chǎn)權(quán)房的合法性以及面隊(duì)存量可觀的即存事實(shí)，怎樣以較為妥當(dāng)?shù)姆椒ń鉀Q而平衡各方利益。 二元體制的改革，無(wú)論是農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)，還是抵押，都需要有法律上的明確界定，從以往的立法過(guò)程來(lái)看，我們已經(jīng)看到了