PPP運作流程詳解與實務案例(PPT 84頁).ppt

1、PPP運作流程詳解與實務案例模式選擇,第一部分 PPP運作流程解析與模式選擇,江新,2,第一部分 PPP運作流程解析與模式選擇 第一章 PPP運作流程解析 第二章 PPP模式選擇 第三章 PPP實務案例分析,江新,3,第一章 PPP運作流程解析,PPP運作流程,江新,4,第一章 PPP運作流程解析,一、PPP項目識別,項目發(fā)起,政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。 (1)政府發(fā)起。政府和社會資本合作中心應負責向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、

2、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目。（區(qū)別發(fā)改委原有的計劃項目形成機制，建立協(xié)調(diào)機制）,江新,5,第一章 PPP運作流程解析,一、PPP項目識別,項目發(fā)起,政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。 目前各地政府均探索建立項目收集與推介機制，形成基本PPP項目庫。 (2)社會資本發(fā)起。社會資本應以項目建議書的方式向政府和社會資本合作中心推薦潛在政府和社會資本合作項目。,江新,6,第一章 PPP運作流程解析,一、PPP項目識別,項目篩選,政府和社會資本合作中心會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門（政府和社會資本合作中心）應根據(jù)篩選

3、結(jié)果制定項目年度和中期開發(fā)計劃。 對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應按政府和社會資本合作中心的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案。 投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用PPP模式。,江新,7,第一章 PPP運作流程解析,一、PPP項目識別,物有所值評價,PPP物有所值評價指引（試行）財金2015167號：中華人民共和國境內(nèi)擬采用PPP模式實施的項目，應在項目識別或準備階段開展物有所值評價。物有所值評價包括定性評價和定量

4、評價。現(xiàn)階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。 物有所值評價結(jié)論分為“通過”和“未通過”。“通過”的項目，可進行財政承受能力論證；“未通過”的項目，可在調(diào)整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。 物有所值評價資料主要包括：（初步）實施方案、項目產(chǎn)出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴建項目的（預）可行性研究報告、設計文件等。,江新,8,第一章 PPP運作流程解析,一、PPP項目識別,物有所值定性評價 政府采購開展物有所值評價時，項目本級財政部門（或PPP中心）應會同行業(yè)主管部門，明確定性評價程序、指標及其權重、評分標準等基本要求。 定性評價指標包括全生命周期

5、整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標及補充性指標。補充評價指標主要是六項基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，包括項目規(guī)模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業(yè)示范性等。在各項評價指標中，六項基本評價指標權重為80%，其中任一指標權重一般不超過20%；補充評價指標權重為20%，其中任一指標權重一般不超過10%。,江新,9,第一章 PPP運作流程解析,一、PPP項目識別,物有所值定性評價 PPP中心會同行業(yè)主管部門組織召開專家組會議，原則上，評分結(jié)果在60分（含）以上的，通過定性評價；

6、否則，未通過定性評價。,江新,10,第一章 PPP運作流程解析,一、PPP項目識別,物有所值定量評價 定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。PSC 是假設項目由政府融資、擁有和運營，并且能夠運用最有效率的方式向公眾提供產(chǎn)品或服務，再把政府和企業(yè)運作項目的區(qū)別和風險綜合考慮進去的全項目生命周期現(xiàn)金流的凈現(xiàn)值。,江新,11,第一章 PPP運作流程解析,一、PPP項目識別,財政承受能力論證,政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引

7、為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。 政府PPP合作中心負責組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負責匯總統(tǒng)計行政區(qū)域內(nèi)的全部PPP項目財政支出責任，對財政預算編制、執(zhí)行情況實施監(jiān)督管理。財政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅持合理預測、公開透明、從嚴把關，統(tǒng)籌處理好當期與長遠關系，嚴格控制PPP項目財政支出規(guī)模。

8、,江新,12,第一章 PPP運作流程解析,一、PPP項目識別,財政承受能力論證,財政承受能力評估包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領域平衡性評估。 財政支出能力評估,是根據(jù)PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響。每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。,江新,13,第一章 PPP運作流程解析,一、PPP項目識別,財政承受能力論證,行業(yè)和領域均衡性評估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領域范圍，以及經(jīng)濟社會發(fā)展需要和公眾對公共服務的需求，

9、平衡不同行業(yè)和領域PPP項目，防止某一行業(yè)和領域PPP項目過于集中。 財政承受能力論證的結(jié)論分為“通過論證”和“未通過論證”?！巴ㄟ^論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排?！拔赐ㄟ^論證”的項目，則不宜采用PPP模式。,江新,14,第一章 PPP運作流程解析,二、PPP項目準備,組織實施機構,按照地方政府的相關要求，明確相應的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內(nèi)負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作?？紤]到PPP運作

10、的專業(yè)性，通常情況下需要聘請PPP咨詢服務結(jié)構。 項目組織實施通常會建立項目領導小組和工作小組，領導小組負責重大問題的決策、政府高層溝通、總體工作的指導等，項目小組負責項目公司的具體開展，以PPP咨詢服務機構為主要組成。項目實施結(jié)構需要制定工作計劃，包含工作階段、具體工作內(nèi)容、實施主體、預計完成時間等內(nèi)容。,江新,15,第一章 PPP運作流程解析,二、PPP項目準備,盡職調(diào)查,項目內(nèi)部調(diào)查 項目實施機構擬定調(diào)研提綱，應至少從法律和政策、經(jīng)濟和財務、項目自身三個方面把握，主要包括政府項目的批文和授權書、國家、省和地方對項目的關于土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營和收費的相關規(guī)定等；社會經(jīng)濟發(fā)展

11、現(xiàn)狀及總體發(fā)展規(guī)劃、與項目有關的市政基礎設施建設情況、建設規(guī)劃、現(xiàn)有管理體制、現(xiàn)有收費情況及結(jié)算和調(diào)整機制等；項目可行性研究報告、環(huán)境影響評價報告、初步設計、已形成的相關資 產(chǎn)、配套設施的建設情況、項目用地的征地情 況等。,江新,16,第一章 PPP運作流程解析,二、PPP項目準備,盡職調(diào)查,外部投資人調(diào)查 根據(jù)項目基本情況、行業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃等，與潛在投資人進行聯(lián)系溝通，獲得潛在投資人的投資意愿信息，并對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等因素進行分析研究，與潛在合適的投資人進行溝通，組織調(diào)研及考察。,江新,17,第一章 PPP運作流程解析,二、PPP項目準備,實施方案編制,

12、通過前期的調(diào)查研究及分析論證，完成項目招商實施方案編制。招商實施方案主要內(nèi)容： （一）項目概況 （二）風險分配基本框架。 （三）PPP運作模式 （四）PPP交易結(jié)構 （五）PPP合同體系 （六）PPP監(jiān)管架構 （七） PPP采購方式,江新,18,第一章 PPP運作流程解析,合同體系（合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件）,PPP項目實施方案,項目運作方式（項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉(zhuǎn)讓-運營-移交和改建-運營-移交等）,交易結(jié)構與回報機制

13、（項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式）,風險分配基本框架（按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險）,采購方式包括（公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購）,監(jiān)管架構（監(jiān)管架構主要包括授權關系和監(jiān)管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等）,基本情況主要明確項目提供的公共產(chǎn)品和服務內(nèi)容、項目采用政府和社會資

14、本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。,經(jīng)濟技術指標主要明確項目區(qū)位、占地面積、建設內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)模或資產(chǎn)價值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。,項目概況情況,江新,19,第一章 PPP運作流程解析,二、PPP項目準備,實施方案審核,為提高工作效率，財政部門應當會同相關部門及外部專家建立PPP項目的評審機制，從項目建設的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行評估，確?！拔镉兴怠?。評估通過的由項目實施機構報政府審核，審核通過的按照實施方案推進。 目前缺乏相應的專家，政府內(nèi)部分 工不明確，方案審核實際推進效果 不佳。,江新

15、,20,第一章 PPP運作流程解析,三、PPP項目采購,項目預審,項目實施機構應根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。 項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續(xù)開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調(diào)整后重新組織資格預審；項目經(jīng)重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實施方案選擇的采購方式。,江新,21,第一章 PPP運作流程解析,三、PPP項目采購,項目預審

16、,資格預審公告應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。,江新,22,第一章 PPP運作流程解析,三、PPP項目采購,項目采購文件編制,項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、

17、強制擔保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。,江新,23,第一章 PPP運作流程解析,三、PPP項目采購,響應文件評審,項目PPP運作需建立方案評審小組，確定評審辦法。 評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。 項目評審辦法應該反映項目物有所值的本意，體現(xiàn)項目績效運營特性，促進市場競爭。,江新,24,第一章 PPP運作流程解析,三、PPP項

18、目采購,談判與合同簽署,項目實施機構應成立專門的采購結(jié)果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節(jié)問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。,江新,25,第一章 PPP運作流程解析,三、PPP項目采購,談判與合同簽署,確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。 公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后

19、，由項目實施機構與中選社會資本簽署。需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。,江新,26,第一章 PPP運作流程解析,四、PPP項目執(zhí)行,項目公司設立,社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門（政府和社會資本合作中心）應監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。,江新,27,第一章 PPP運作流程解析,四、PPP項目執(zhí)行,項目融資管理,項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工

20、作。財政部門（政府和社會資本合作中心）和項目實施機構應做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務向政府轉(zhuǎn)移。,江新,28,第一章 PPP運作流程解析,四、PPP項目執(zhí)行,績效監(jiān)測與支付,社會資本項目實施機構應根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規(guī)定執(zhí)行。項目實施機構應根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。,江新,29,第一章 PPP運作流程解析,四、

21、PPP項目執(zhí)行,中期評估,項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。,江新,30,第一章 PPP運作流程解析,五、PPP項目移交,項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產(chǎn)。 項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內(nèi)容包括項目資產(chǎn)、人員、文檔和知識產(chǎn)權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。 項目實施機構或政府指

22、定的其他機構應組建項目移交工作組，根據(jù)項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。,江新,31,第一章 PPP運作流程解析,五、PPP項目移交,項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據(jù)項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。 社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權和技術法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續(xù)。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩(wěn)過渡相關工作。 項目移交完成后，財政部門（政府和社會資本合作中心）應組織有關部

23、門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規(guī)定公開評價結(jié)果。,江新,32,第二章 PPP模式選擇,PPP模式選擇是指具體運作方式的確定。PPP具體運作方式主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。 對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權，采用建設運營移交（BOT）、建設擁有運營移交（BOOT） 等模式推進。,江新,33,第二章 PPP模式選擇,對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本或難以形成合理回報、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予

24、特許經(jīng)營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設運營移交（BOT）、建設擁有運營（BOO）等模式推進。 對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設擁有運營（BOT）、建設租賃運營（BRO）、委托運營（O,運作前存在問題,資產(chǎn)負債率較高，截止2002年12月31日，二橋公司的所有者權益已由起初的6億元下降至3.5587億元，公司的資產(chǎn)負債率上升至89.7%；還貸負擔較重，平均每月需支付銀行利息900多萬元，目前經(jīng)營收入只能用來償付利息，無力還本;,經(jīng)營狀況不佳，所有者權益縮水。財務費用偏高已成為二橋公司經(jīng)營困難的重要因素。由于經(jīng)營虧損，截止2002年12月31日，二橋公司的所有者權益已由起初的6億元下降至3.5587億元，公司的資產(chǎn)負債率上升至89.7%；,后續(xù)再投資能力弱。,江新,75,第三章 PPP實務案例分析,PPP模式的選擇,政策導向 財政壓力 自身優(yōu)勢,江新,76,第三章 PPP實務案例分析,PPP運作的目標,政策導向 財政壓力 自身優(yōu)勢,盤活二橋存量資產(chǎn)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的及時變現(xiàn)與保值增值； 引進新的投資與運營主體，形成市場化的經(jīng)營與管理機制； 提升二橋資產(chǎn)運營質(zhì)量； 系統(tǒng)解決三橋建設的后續(xù)融資問題；,江新,77,第三章 PP