財政研究論文-“以錢養(yǎng)事”轉(zhuǎn)移支付制度的問題及對策.doc

財政研究論文-“以錢養(yǎng)事”轉(zhuǎn)移支付制度的問題及對策【摘要】財政轉(zhuǎn)移支付資金是我國農(nóng)村稅費改革后地方政府重要的資金來源，也是“以錢養(yǎng)事”這一新機制重要的資金來源。目前我國財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率不高，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的的需要。本文從完善我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體制對“以錢養(yǎng)事”這一新機制的重要意義出發(fā)，分析了用于農(nóng)村稅費改革的轉(zhuǎn)移支付資金的使用問題，并結(jié)合西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗提出相應(yīng)的對策建議?！娟P(guān)鍵詞】“以錢養(yǎng)事”轉(zhuǎn)移支付農(nóng)村公共服務(wù)自2002年開始在全國農(nóng)村推行稅費改革以來，一方面大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面，也加大了基層財政“空心化”的趨勢，使政府在廣大農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的職能缺位現(xiàn)象更為嚴(yán)重。在這種形勢和背景下，湖北省率先進行了農(nóng)村公共服務(wù)“以錢養(yǎng)事”的體制改革，開始對以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、站、所為主體的農(nóng)村公共服務(wù)體系進行根本性的改造，推行了以建立“花錢買服務(wù)，養(yǎng)事不養(yǎng)人”的新型農(nóng)村公共服務(wù)體系為主要內(nèi)容的改革。然而，湖北省在“以錢養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)移支付制度中還存在一些問題，對這些問題的分析將有利于改革的進一步深入。一、現(xiàn)行“以錢養(yǎng)事”轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問題轉(zhuǎn)移支付制度不僅是緩解基層財政困難和解決地區(qū)公共服務(wù)不均衡所采取的最直接、最有效的制度安排，也是我國農(nóng)村稅費改革和建立農(nóng)村公共服務(wù)體系的必要途徑之一。但目前我國農(nóng)村公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付制度還有很多不完善的地方。1、轉(zhuǎn)移支付的法律、法規(guī)不完善我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監(jiān)督機制不健全，主要表現(xiàn)為相關(guān)的法律法規(guī)體系建設(shè)滯后。如現(xiàn)行的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是1995年財政部制定的過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法，到目前為止，還沒有專門的或者相應(yīng)的關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付的法律規(guī)定，使得轉(zhuǎn)移支付制度在施行的過程中缺乏法律的權(quán)威性和統(tǒng)一性，客觀上降低了財政轉(zhuǎn)移支付制度決策和運作的民主性和規(guī)范性。2、支農(nóng)資金支付形式的不確定性在“以錢養(yǎng)事”這一機制中，規(guī)定農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付中專項用于農(nóng)村公益性服務(wù)的資金，以及上級撥付的其他農(nóng)村公益性服務(wù)專項資金作為“以錢養(yǎng)事”這一新機制重要的資金來源，這種把本身就因為支農(nóng)項目的不確定性并具有波動性的“農(nóng)村公益性服務(wù)專項資金”作為“以錢養(yǎng)事”的資金來源，對資金的數(shù)額、支付的時間及方式都沒有明確的規(guī)定，從而使得“以錢養(yǎng)事”的資金來源具有不穩(wěn)定性和波動性。3、單一的縱向轉(zhuǎn)移支付根據(jù)世界一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，有效率的轉(zhuǎn)移支付一般采取的是縱向和橫向相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付體制，而我國一直采用單一的縱向逐級傳遞式模式，地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付幾乎沒有，更不要說城市對農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。這種單一的橫向缺失的轉(zhuǎn)移支付模式不僅不利于減輕中央財政的負(fù)擔(dān)，而且因為資金來源的有限，也不利于農(nóng)村公共服務(wù)體系的建立和完善。4、轉(zhuǎn)移支付中支農(nóng)資金流經(jīng)的渠道過長我國目前有五級政府，是世界上主要國家中政府層級最多的。這種層級過多的政府結(jié)構(gòu)增加了財權(quán)事權(quán)劃分的難度，影響了財政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化。而且，我國轉(zhuǎn)移支付的支農(nóng)資金從中央劃撥開始，要流經(jīng)每一級政府，每一級政府都要成立專門的機構(gòu)或辦事委員會來分析決策資金的分配和使用，這樣,每一環(huán)節(jié)的辦公費用都會消耗一部分資金。同時資金流經(jīng)的渠道過長,在一定程度上也造成了資金在撥付流通過程中缺失現(xiàn)象嚴(yán)重，大大增加了資金流動的成本。5、資金劃撥方式不合理湖北省政府規(guī)定，農(nóng)村公益性服務(wù)的項目經(jīng)費應(yīng)該根據(jù)合同規(guī)定，按時間、工作進度撥付，財政部門采取國庫直接支付的辦法將經(jīng)費直達(dá)給承擔(dān)服務(wù)的主體，保證?？顚Ｓ?。但是落實到具體的實踐中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻將撥付到村級的轉(zhuǎn)移支付資金由“撥付制”改為“報賬制”。而且不少縣級財政部門不按政策規(guī)定將服務(wù)經(jīng)費直接撥給服務(wù)主體，而是將服務(wù)經(jīng)費撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)給承擔(dān)服務(wù)的主體，這樣不僅造成亂報賬，而且使農(nóng)村公共服務(wù)的資金到位不及時，甚至被挪用、擠占。6、資金管理主體錯位，管理過程不透明我國現(xiàn)行的對村級轉(zhuǎn)移支付資金的管理十分混亂，主要表現(xiàn)在兩個方面。一是管理主體錯位。轉(zhuǎn)移支付資金是村級組織運轉(zhuǎn)的主要資金來源,而鎮(zhèn)級農(nóng)經(jīng)中心是集體資金管理的職能部門，轉(zhuǎn)移支付資金的使用方案應(yīng)當(dāng)由農(nóng)經(jīng)中心編制或農(nóng)財共同編制，報市農(nóng)經(jīng)、財政部門共同審核。這樣才能避免應(yīng)屬財政列支的費用轉(zhuǎn)嫁成為農(nóng)村負(fù)擔(dān)。但是，在轉(zhuǎn)移支付的資金到達(dá)地方的時候，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)把已分配給村級使用的轉(zhuǎn)移支付資金仍視作財政資金直接交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理，由財政部門負(fù)責(zé)資金的運行，乃至于資金的分配、使用、核算等與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理部門基本不沾邊。二是管理不透明。在很多地方，轉(zhuǎn)移支付資金的分配原則、分配額以及資金的使用情況一直實行內(nèi)部操作，公眾乃至下級管理主體都一概不知。特別是有的地方，村級轉(zhuǎn)移支付資金的使用者與所有者分離。具體落實到一個村，對于轉(zhuǎn)移支付的資金應(yīng)分配多少，實際分配了多少，分配下來的資金用了多少，用在了哪些項目上，最后是結(jié)余還是透支等等問題村民乃至村委會都一概不知，根本無法監(jiān)管。二、與“以錢養(yǎng)事”相配套的轉(zhuǎn)移支付制度要求1、完善轉(zhuǎn)移支付制度是我國財政體制的本質(zhì)要求轉(zhuǎn)移支付制度是我國財政體制的重要組成部分，是在市場經(jīng)濟條件下處理中央政府與地方政府及地方政府之間財政分配關(guān)系、實現(xiàn)財力均衡的基本手段，在很大程度上影響著一個國家經(jīng)濟發(fā)展與財政體制的公平與效率。特別在農(nóng)業(yè)稅取消后，財政轉(zhuǎn)移支付資金，不僅是保障村級工作正常運轉(zhuǎn)的主要資金來源，更是保證當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)得以實現(xiàn)的重要支柱。所以，建立完善的轉(zhuǎn)移支付體制是我國財政體制的本質(zhì)要求。2、“以錢養(yǎng)事”要求轉(zhuǎn)移支付制度的完善按照“以錢養(yǎng)事”中“錢隨費走，費隨事留”的新理念要求，將原來按“七站八所”的人頭數(shù)所撥付的資金改為按為服務(wù)對象提供服務(wù)項目的多少來撥付經(jīng)費。這樣，“錢”就成了這一新機制成敗的關(guān)鍵。按湖北省政府的規(guī)定，農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付中專項用于農(nóng)村公益性服務(wù)的資金以及上級撥付的其他農(nóng)村公益性服務(wù)專項資金是“以錢養(yǎng)事”這一新機制服務(wù)的重要資金來源，同時從2006年起，省級財政每年籌措一億元資金，對實行以“錢養(yǎng)事新”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“以獎代補”，通過轉(zhuǎn)移支付專項資金支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益性事業(yè)發(fā)展。由此可見，轉(zhuǎn)移支付資金是“以錢養(yǎng)事”這一新機制的重要資金來源，完善轉(zhuǎn)移支付體制，提高資金的使用效率，也是“以錢養(yǎng)事”這一新機制的客觀需求。資金使用效率的高低，直接關(guān)系到這一新機制實施的成敗。因此，從理論上探討提高“以錢養(yǎng)事”中轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率和措施，追求兩者之間的最佳狀態(tài)，對于“以錢養(yǎng)事”這一新機制的推廣和執(zhí)行具有重要意義。三、提高“以錢養(yǎng)事”轉(zhuǎn)移支付資金使用效率的主要措施根據(jù)世界上一些主要發(fā)達(dá)國家在轉(zhuǎn)移支付體制中的經(jīng)驗，要有效地發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的效率，不僅需要建立關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)體系，還要確定適合本國國情的資金來源方式、撥付渠道、管理方式以及支付方式。1、明確、完善的法律法規(guī)是保證公共財政體制下的轉(zhuǎn)移支付本來就關(guān)系到國家財力在各級政府間的流動，是一項涉及面廣、政策性強的分配形式。具體到“以錢養(yǎng)事”這一涉及項目眾多、管理主體復(fù)雜的措施