財政研究論文-中國財政和稅收體制的改革（上） .doc

財政研究論文-中國財政和稅收體制的改革（上）中國傳統(tǒng)概念上的財政體制，包括預(yù)算管理體制、(國營)企業(yè)財務(wù)管理體制、行政事業(yè)財務(wù)管理體制、稅收體制和基建投資體制等內(nèi)容。其中企業(yè)事業(yè)財務(wù)體制是基礎(chǔ)，預(yù)算體制是主導(dǎo)和代表(如“分灶吃飯”財政體制，即是以“分灶吃飯”預(yù)算體制為代表的財政體制)，稅收體制、投資體制等則分別規(guī)定收入、支出方面的有關(guān)體制問題。財政和稅收體制反映、規(guī)定、制約著國家(政府)與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟關(guān)系，也反映、規(guī)定、制約著政府理財?shù)穆毮芊秶?、管理重點和行為方式。在改革開放以來的二十年間，財稅體制改革始終是整體改革的重要組成部分。1994年的財政、稅收體制配套改革，在我國初步搭起了能夠較好適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的“分稅制為基礎(chǔ)的分級財政”體制框架，而在此之前，還有三次較重大的財稅改革舉措?！胺衷畛燥垺斌w制的實行及仍存在的問題1980年，在經(jīng)濟體制改革之初，農(nóng)村改革方興未艾之際，中國選取財政分配為政府管理體制改革突破口，向地方下放財權(quán)，改變“收支掛鉤，總額分成，一年一變”的財政體制，按照經(jīng)濟管理體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央財政和地方財政的收支范圍，實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制，簡稱“分灶吃飯”體制。這是傳統(tǒng)體制開始向新體制漸變的財政分水嶺。1985年，在第二步利改稅基礎(chǔ)上，將“分灶吃飯”的具體形式改為“劃分稅種，核定收支，分級包干”，即按照稅種和企業(yè)隸屬關(guān)系，確定中央、地方各自的固定收入(所得稅、調(diào)節(jié)稅等)，另有共享收入(產(chǎn)品稅等)；支出仍按隸屬關(guān)系劃分。這時已有“分稅制”的概念和討論，但體制的實質(zhì)仍是漸進過程中的財政包干制。1988年，在1985年體制的基礎(chǔ)上，對收入上解比重較大的17個省、直轄市和計劃單列市，實行了“收入遞增包干”和“總額分成加增長分成”等幾種(后來曾發(fā)展、歸結(jié)為六種)不同形式的包干辦法，簡稱“地方包干”。這使中國漸進改革中的企業(yè)包干加上財政包干，形成了包干制的“鼎盛時期”。在實行“分灶吃飯”之后，財政體制改革除預(yù)算管理體制方面的數(shù)度調(diào)整之外，還取得了如下一系列進展：調(diào)整國家與企業(yè)分配關(guān)系，擴大企業(yè)留利和更新改造資金規(guī)模。經(jīng)過80年代初的利潤留成，1983年和1984年的兩步“利改稅”，1987年后實行企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制的探索和90年代后逐步樹立“稅利分流”方向，形成建立現(xiàn)代企業(yè)制度的大思路和國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性改組方針，在擴大企業(yè)財權(quán)之后，又將企業(yè)獨立商品生產(chǎn)經(jīng)營者的法入主體和市場競爭主體地位，逐漸引上軌道。改革稅制。初步形成了多稅種配合發(fā)揮作用的復(fù)合稅制，適應(yīng)市場取向改革和國民經(jīng)濟發(fā)展與對外開放的要求，使稅收在籌集財政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟生活方面的作用大大加強。改革基本建設(shè)資金管理辦法。80年代曾有“撥改貸”的探索，并在一些建設(shè)項目中試行投資包干辦法和對工程進行招標、投標承包的經(jīng)濟責(zé)任制。從1988年開始，對中央級基本建設(shè)投資實行基金制辦法。90年代，終于形成了與市場經(jīng)濟的國際慣例接軌、與現(xiàn)代企業(yè)制度相合的企業(yè)注冊資本金制度。改革行政事業(yè)單位管理體制與財務(wù)制度，強化支出約束機制。從1980年開始，對行政事業(yè)單位實行預(yù)算包干辦法，有條件的事業(yè)單位實行企業(yè)化管理；對有收入和經(jīng)濟償還能力的文教科研事業(yè)單位實行周轉(zhuǎn)金制度，并建立科技成果有償轉(zhuǎn)讓制度，等等。雖然80年代以后財政改革有上述進展，但直至1994年實行“分稅制”改革前，普遍實行的“分灶吃飯”框架內(nèi)的財政包干制，卻始終未能消除傳統(tǒng)體制弊病的癥結(jié)，主要問題表現(xiàn)在：1仍然束縛企業(yè)活力的發(fā)揮。各級政府“條塊分割”地按照行政隸屬關(guān)系控制企業(yè)，是傳統(tǒng)體制的根本弊病所在。在改革之后實行的“分灶吃飯”財政體制中，由于是按照行政隸屬關(guān)系組織各級政府的財政收入，因而這一弊病于政府財力分配中以體制因素形式得到延續(xù)，只不過在行政性分權(quán)格局中，行政隸屬關(guān)系控制總地說從“條條為主”變?yōu)椤皦K塊為主”，由行政部門的單一指令變?yōu)橹噶罴由掀髽I(yè)實際很難違拗的“商量”和暗示。相應(yīng)而來的，是各級政府始終熱衷于盡力多辦“自己的企業(yè)”和對“自己的企業(yè)”過多干預(yù)與過多關(guān)照，“放權(quán)”難以真正放到企業(yè)一盡管國家“減稅讓利”走到了“山窮水盡”的地方，多數(shù)國有企業(yè)仍然遲遲不能“搞活”。搞不：活”的另一面是搞不“死”，企業(yè)經(jīng)營不善虧損嚴重，照樣由政府搭救，基本上不存在規(guī)范的優(yōu)勝劣汰、存量重組的機制，“破產(chǎn)法”對絕大多數(shù)國有企業(yè)形同一紙空文。也正是與行政隸屬關(guān)系控制網(wǎng)絡(luò)緊密相聯(lián)，國營企業(yè)的行政級別，始終是對企業(yè)行為十分重大的影響因素，其廠長經(jīng)理，總是作為行政系統(tǒng)“官本位”階梯中某個臺階(級別)上的一員，這一身份與市場經(jīng)濟要求他們扮演的企業(yè)家身份，在不斷地發(fā)生沖突。因為這兩種身份必然要接受不同的信號導(dǎo)向，追求不同的目標，前者為行政系統(tǒng)的信號和官階升遷的目標，而后者為市場的信號和企業(yè)長遠贏利的目標。結(jié)果必然是企業(yè)的所謂“雙重依賴”問題，而且在前述體制環(huán)境中，國有企業(yè)廠長經(jīng)理對于上級行政主管的依賴(或跟從)，必然是更為主導(dǎo)性的和“榮辱他關(guān)”的。于是，企業(yè)自主經(jīng)營仍步履維艱，大量的行政性直接控制或變相的行政控制，和各種老的、新的“大鍋飯”，難以有效消除。2強化地方封鎖、地區(qū)分割的“諸侯經(jīng)濟”傾向，客觀上助長了低水平重復(fù)建設(shè)和投資膨脹?！胺衷畛燥垺必斦w制與過去的“總額分成”體制相比，固然提高了地方政府理財?shù)姆e極性，但這種積極性在增加本級收入動機和扭曲的市場價格信號的導(dǎo)向下，必然地傾向于多辦“自己的企業(yè)”，多搞那些生產(chǎn)高稅產(chǎn)品和預(yù)期價高利大產(chǎn)品的項目。因而地方政府熱衷于大上基建，興辦一般贏利性的項目，特別是加工工業(yè)項目，不惜大搞低水平的重復(fù)建廠，不顧規(guī)模經(jīng)濟效益和技術(shù)更新?lián)Q代的要求，并且對本地生產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)原料向其他地區(qū)實行封鎖，對“自己的企業(yè)”生產(chǎn)的質(zhì)次價高產(chǎn)品強行在本地安排銷售和阻止其他地區(qū)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品進入本地市場。國家對煙、酒等產(chǎn)品規(guī)定高稅率，本來是要達到限制其生產(chǎn)、消費的“寓禁于征”的政策意圖，但在這種體制下，高稅率卻成了地方政府多辦小煙廠、小酒廠以增加本級收入的刺激因素，發(fā)生了明顯的“逆調(diào)節(jié)”。遍地開花的“小紡織”、“小軋鋼”、“小汽車(裝配)”等等項目均與體制因素有關(guān)。收入上解比重較高的地區(qū)，地方政府還有明顯的“藏富于企業(yè)”傾向，即對組織財政收入不積極，有意讓企業(yè)多留利之后，再通過收費攤派等手段滿足本級財力需要。盡管這些低水平重復(fù)建設(shè)、地區(qū)封鎖、市場分割的做法，從每一個局部的角度，都可以舉出一系列“正當(dāng)理由”，但從全局看，卻構(gòu)成了推動投資膨脹、加劇結(jié)構(gòu)失調(diào)的因素，對構(gòu)建統(tǒng)一市場、提高整體效益、促進企業(yè)公平競爭和國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)生了不利的影響，并阻礙地方政府職能從注重投資于一般贏利性企業(yè)，向注重基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的方面轉(zhuǎn)變。3中央和地方的關(guān)系仍缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性。各級財政支配的財力在極大的程度上取決于地方上解、中央補助或共享分成的比例和基數(shù)的高低，而這些的核定又缺乏充分的客觀性，難以避免種種“討價還價”因素，各地都傾向于增加支出基數(shù)，壓縮收入基數(shù)，提高分成比例。同時，預(yù)算支出雖“分級包干”，但在許多具體事項上并不能劃清范圍，結(jié)果“包而不干”，最后矛盾集中反映為中央財政“打破了統(tǒng)收，卻實際并未打破統(tǒng)支”的困難局面；中央日子過不去，