財政研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政理論、問題及對策 .doc

財政研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政理論、問題及對策內(nèi)容提要：本文在分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支定位和監(jiān)管的基本理論的基礎(chǔ)上，分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支失衡的狀態(tài)及其成因，并提出了旨在從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)債的系列改革建議。關(guān)鍵詞：財政職能負(fù)債民主監(jiān)督一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)狀及影響目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債已成為當(dāng)前嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)的一個十分突出的問題。大部分鄉(xiāng)村組織都背負(fù)著沉重的債務(wù)，給農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)帶來了一系列問題：1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)債分散了基層政府的精力，又影響了政府的形象；2、影響收入增長的有效機(jī)制，向農(nóng)民攤派、集資、收費(fèi)屢禁不止，成為三農(nóng)問題的重要誘因。基層鄉(xiāng)村組織常常置中央政府關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、禁止向農(nóng)民隨意攤派的政策于不顧，以各種名義向農(nóng)民收費(fèi)和集資，致使部分地區(qū)農(nóng)民不堪重負(fù)，出現(xiàn)了農(nóng)民和鄉(xiāng)村干部對抗、農(nóng)民與政府關(guān)系緊張的局面。既制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又影響了社會穩(wěn)定。3、公共產(chǎn)品和服務(wù)嚴(yán)重不足，制約了廣大農(nóng)村社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在提供農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等具有公共品性質(zhì)的服務(wù)上，政府沒有承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。由于這些服務(wù)的價格超出了農(nóng)民可承受的能力，導(dǎo)致農(nóng)民的福利受到損失，發(fā)展機(jī)會被剝奪。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政理論問題（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能定位建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度，首先應(yīng)正確、合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能，只有這樣才能確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的籌資渠道。嚴(yán)格地講，政府職能的確定是財政支出體制的前提和基礎(chǔ)。根據(jù)財政分權(quán)理論規(guī)范的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)居民和農(nóng)民需求的公共品和服務(wù)，這些公共品和服務(wù)包括：具有外部性，但收益和成本不外溢出本轄區(qū)的地方公共品，如民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪、灌溉、等；外部收益或成本溢出轄區(qū)，需要與上一級政府甚至中央政府或其它轄區(qū)進(jìn)行合作來提供的公共品或服務(wù)，如衛(wèi)生防疫、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路建設(shè)、區(qū)域水土治理、環(huán)境保護(hù)等；具有一定規(guī)模經(jīng)濟(jì)、收益可排他的俱樂部物品，如醫(yī)療、文化以及其它一些社區(qū)福利項目；基本的政府行政管理。政府特別是地方政府的一些基本職能要從公平的角度考慮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)分為兩類：第一類為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能，這部分職能是不考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入水平而必須為本地居民提供的基本公共品和服務(wù)，其目的在于使全體公民的基本權(quán)利得到保證以實現(xiàn)社會公平目標(biāo)。這些基本職能包括：當(dāng)?shù)毓舶踩?、部分基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療服務(wù)、最低限度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理等。第二類為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的非基本職能，也可稱之為擴(kuò)張性職能。這些職能主要由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民偏好所決定。它包括兩個部分：一部分是指提供更高質(zhì)量和水平的基本公共品和服務(wù)，例如，高水平的教學(xué)設(shè)施和教師、較好的醫(yī)療設(shè)施等；另一部分是隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高所要求提供的公共品和服務(wù)，如鄉(xiāng)村道路建設(shè)、小型水利設(shè)施建設(shè)（如灌溉排水設(shè)施、防洪設(shè)施等）、小城鎮(zhèn)或集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如下水道、路燈等）、水土治理和環(huán)境保護(hù)，這些公共品的提供可以為當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)造更好的生活環(huán)境和投資環(huán)境。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠很好地履行其職能就必須建立一個完善的財政體制，但財政體制安排的最主要目標(biāo)之一是要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有基本職能的履行。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入定位。為了履行上述職能以及保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有較為順暢的收入來源。一般說來，作為一級地方政府，為支撐其履行職能和支出的籌資渠道包括兩大類，即自有收入和外來收入。自有收入主要有稅收、收費(fèi)和其他收入，外來收入主要是上級政府的轉(zhuǎn)移支付和借款。對于發(fā)達(dá)地區(qū)而言，地方稅收是主要的籌資渠道，而不發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)則更多地依賴于外來收入，特別是上級政府的轉(zhuǎn)移支付。一是主體稅收。稅收收入主要滿足一些基本公共品和服務(wù)的需要，如部分基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生等，以及收益對象難以確定的服務(wù)，如一般行政管理、公共安全。確定哪些稅收應(yīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的基本原則和前提是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的主體稅收應(yīng)首先滿足于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的履行。目前需要做的是應(yīng)優(yōu)化地方稅稅種結(jié)構(gòu)，確立地方稅主體稅種。二是上級財政轉(zhuǎn)移支付。財政轉(zhuǎn)移支付主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體稅收收入不足以提供基本公共品和服務(wù)時，用于彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支缺口。轉(zhuǎn)移支付的首要目的，應(yīng)是保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層在享受基本公共服務(wù)能力方面達(dá)到均等。目前，在籌措鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入時存在著十分混亂和不明晰的狀況，許多應(yīng)由上級轉(zhuǎn)移支付解決的，卻通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收稅費(fèi)來解決。在分稅制體制下，轉(zhuǎn)移支付在于平衡各級政府財政能力，彌補(bǔ)地方政府財政缺口，提供均等化服務(wù)，優(yōu)化各地區(qū)資源配置等方面發(fā)揮著巨大的作用。對于我國大多數(shù)經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的縣、鄉(xiāng)兩級政府而言，要完全擔(dān)負(fù)起農(nóng)村公共品供給的任務(wù)是非常困難的，因此，必須在界定縣、鄉(xiāng)兩級政府職能的基礎(chǔ)上，建立中央與省級政府直接面對縣、鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付制度。三是收費(fèi)，也稱使用者費(fèi)。使用者費(fèi)由于不與中央稅基競爭，且外溢程度低，較好地兼顧了效率和公平，因而如果政府提供的公共品和服務(wù)的受益對象能夠比較明確地被確定，通過使用者費(fèi)是較好的籌資渠道。收費(fèi)必須考慮到中國的實際情況。由于我國農(nóng)民收入水平千差萬別，總體來說，收入水平低，當(dāng)?shù)氐墓伯a(chǎn)品完全由收費(fèi)來供給尚有一定的困難。另外一方面，使用者費(fèi)征收不當(dāng)可能導(dǎo)致亂收費(fèi)現(xiàn)象，這已成為當(dāng)前我國農(nóng)民負(fù)擔(dān)難以減輕的一個最主要原因。收費(fèi)作為一種有效的基層政府籌資途徑，關(guān)鍵要制定有效的制度和機(jī)制。四是政府舉債或借款改革以來，地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷通過各種形式舉債進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)，相當(dāng)多的支出用于資本項目支出，這種方式是通過現(xiàn)時的借款來為一些設(shè)施提供資金，但實際上是用將來的稅收在支付。這種形式本來是一種較好的籌資方式，但我國目前政治體制的不完善使這種方式存在著十分嚴(yán)重的問題。（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)管現(xiàn)代財政體制以民主政治為政治制度基礎(chǔ)，財政資金的使用應(yīng)該受到更為嚴(yán)格和有效的人民監(jiān)督。財政的基本職能是滿足納稅人的公共需要。納稅人的意志體現(xiàn)為法律，各財政行為主體（納稅人、納稅人代表、政府）的活動和整個財政過程都置于法律約束之下，各財政行為主體之間的矛盾也以法律為依據(jù)進(jìn)行裁決，納稅人代表制定法律并嚴(yán)格監(jiān)督政府執(zhí)行法律，以免政府財政行為偏離納稅人的公共目標(biāo)。就地方性公共產(chǎn)品的選擇而言，如果由上級任命的行政長官說了算，就可能發(fā)生兩種偏差：一是行政執(zhí)行偏差，二是行政主管偏差。地方行政長官沒有受到約束的情況下決策，容易濫用職權(quán)，揮霍錢財，導(dǎo)致腐敗。即使在動機(jī)正確的前提下，不能保證其決策的合理性和使用的效率。這就需要靠民主制度來保證，是公共產(chǎn)品的決策能反映大多數(shù)人的偏好，公共產(chǎn)品能以較有效率的方式提供，公共產(chǎn)品能以較合理的方式使用。具體到我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為農(nóng)民的代表機(jī)構(gòu)，代表農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進(jìn)行監(jiān)督。三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)債的成因分析1、收入向上逐級集中，職能和責(zé)任不斷下放，導(dǎo)致責(zé)權(quán)利不對稱。分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)財政赤字增加，地方財力明顯地向省、市集中。在財力向省、市集中的同時，許多本不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事權(quán)卻繼續(xù)存在甚至不斷下移。這直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，嚴(yán)重制約了基層財政功能的發(fā)揮。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，即使是實行分稅制改革，實際情況也只是名義上的分稅制，在體制上依然是傳統(tǒng)的包干體制。就財權(quán)與事權(quán)的劃分，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與上級政府的博弈中一直處于談判的不利地位。因此，基層好的稅種基本上已上收到中央及縣市，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的主要是散、碎、零的小稅種，量少、征收困難、征收成本高。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻被要求承擔(dān)與其財權(quán)不相稱的大量事權(quán)，要提供大量本應(yīng)由上級政府提供的社會公共物品，如農(nóng)村道路建設(shè)、社會治安管理、各種稅費(fèi)征收、農(nóng)村義務(wù)教育等為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級“指派”的各項任務(wù)及顯露“政績”，就不得不千方百計地轉(zhuǎn)嫁財政負(fù)擔(dān)，甚至不惜舉債。而國家財政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善、不明確，國家財政總支出中財政支農(nóng)比重的逐年下降，則徹底堵住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政靠國家財政轉(zhuǎn)移支付解困的唯一合法途徑。我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題。這