財政研究論文-公共選擇視角下中國財政制度的演進方向.doc

財政研究論文-公共選擇視角下中國財政制度的演進方向摘要公共選擇原理的三大基本視角包括：選舉機制失靈視角、政府失靈視角和財政正義視角。我國財政制度應(yīng)由“威權(quán)型財政體制”轉(zhuǎn)向“公共財政體制”進而向“民主財政體制”的制度演進。一、公共選擇原理的基本視角由詹姆斯布坎南（J.M.Buchanan）和戈登圖洛克（GordonTullock）創(chuàng)立的公共選擇學(xué)派開辟了“以個人自由為基礎(chǔ)的社會秩序”的理性視野，他們將經(jīng)濟學(xué)的若干分析范式應(yīng)用于政治科學(xué)、尤其是政治決策方面，提出三條評價政府公共決策水平的原則：（1）選舉機制失靈原則：沒有一種理想的機制能夠?qū)⑺械膫€人偏好綜合為社會選擇；（2）政府失靈原則：政府干預(yù)不能提高經(jīng)濟效率或?qū)е孪鄬降氖杖朐俜峙?；?）財政正義原則：正義的財政制度應(yīng)該是使從個人偏好推導(dǎo)出來的“效率”標準和從外部來源（外部價值尺度）推導(dǎo)出來的“平等”標準想結(jié)合的制度，即對個人來說“有效率的財政制度也是公平的，或公平的財政制度也是有效率的”1.本文首先從政府失靈原則視角考察制度因素對我國現(xiàn)行財政政策和財政風險的影響；其次從財政正義視角分析當前基層財政體制的缺陷以及由此帶來的財政非正義現(xiàn)象；最后，從選舉機制失靈的視角探討我國財政制度的演進思路和方向，得出的結(jié)論是：我國的財政制度應(yīng)該遵循由“威權(quán)型財政體制”向“公共財政體制”進而“民主財政體制”的制度演進方向，其中，選舉機制失靈原則對財政制度演進的分析具有總攬的意義。二、政府失靈視角下的財政政策與財政風險政府失靈本質(zhì)上是制度缺失、不均衡和不完善造成的。當前財政政策運用失當和財政風險的不斷聚積則是由現(xiàn)行財政制度的不合理安排造成的。具體地講，由于財政分權(quán)、財政預(yù)算、收支與擔保、轉(zhuǎn)移支付等制度的缺失、不均衡或不完善，不但造成政府財政決策過程中的隨意性、片面性以及由此帶來的財政政策運用失當，而且也加劇了財政風險的聚積。（一）、財政政策運用失當?shù)闹贫刃砸蛩禺斍埃P(guān)于財政政策運用失當?shù)挠懻撝?，“積極財政政策”應(yīng)否“淡出”成了一個熱點。相當一部分專家認為積極財政政策運用過度（金人慶，2004；高培勇，2004；呂煒，2003，2004），不僅未能打通儲蓄投資（民間投資）的主渠道，而且使財政支出不斷擴張內(nèi)生為經(jīng)濟進一步增長的必要條件，積極財政政策短期內(nèi)難以真正淡出，同時也影響到了經(jīng)濟自主增長能力的有效恢復(fù)。表面上積極財政政策的運用過度是中央政府的事，但地方財政的積極響應(yīng)也起到了推波助瀾的作用，因此積極財政政策的連續(xù)運用導(dǎo)致的最大隱患并非表現(xiàn)在可測度的國債負擔率、國債依存度以及國債償債率等顯性指標上，而主要表現(xiàn)在政府尤其是地方政府擴張性沖動后造成的隱性負債、隱性擔保和有負債等難以測度的指標上，根據(jù)2002年國家審計署對中西部十個省、市的49個縣（市）的財政收支情況的審計，發(fā)現(xiàn)截至2001年底，49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當年決算反映赤字的7.2億元的147%，累計債務(wù)達到163億元，相當于當年可用財力的2.1倍2.如果說，積極財政政策運用過度是政府失靈的一個表現(xiàn)，那么，該現(xiàn)象主要是由財政分權(quán)制度在制度內(nèi)的非均衡性以及制度間的非兼容性造成的。財政分權(quán)制度在制度內(nèi)的非均衡性導(dǎo)致：（1）政府與市場的權(quán)力邊界模糊，使得財政政策的出臺或者帶有政府越位、錯位和缺位的特征，或者帶有長官意志的特征，決策的科學(xué)性、民主性、延續(xù)性和政策施用的范圍和限度難免要打折扣；（2）中央政府與地方政府以及地方各級政府之間的權(quán)力邊界模糊，導(dǎo)致下級政府熱衷于各種擴張性的“準財政活動”，而由此導(dǎo)致的“或有負債”風險卻拋給了上級政府，最后風險將倒逼回中央政府；（3）地方政府與相應(yīng)的立法、司法機構(gòu)的權(quán)力邊界模糊3，使得地方人大對同級政府財政預(yù)算、支出尤其是預(yù)算外收入支出的監(jiān)督流于形式，缺乏權(quán)力制衡和監(jiān)督制度保障，使得地方政策執(zhí)行者忽視統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思維，不關(guān)心公共支出的方向、數(shù)量和效率，造成了大量的無效投入和浪費，地方財政也陷入了入不敷出的窘境。財政分權(quán)制度在制度間的非兼容性表現(xiàn)在現(xiàn)行的基層民主政治制度、官員選拔、任用、績效考核制度與財政分權(quán)制度不配套甚至相沖突，使得財政分權(quán)僅僅表現(xiàn)為財政資源和利益的再分配，而沒有從制度上改變地方官員的決策、考核和監(jiān)督方式，也就難以避免地方的擴張性政策沖動造成的政府失靈。（二）財政風險積聚的制度性因素中國的財政風險主要表現(xiàn)為隱性風險。造成隱性風險積聚的制度性因素主要包括：（1）政府國企在委托代理環(huán)節(jié)上的產(chǎn)權(quán)制度配置模糊，導(dǎo)致財政對國企虧損承擔“兜底”的作用；（2）財政預(yù)算外收支制度缺失，“準財政”活動泛濫而無約束，導(dǎo)致地方政府債臺高筑；（3）政府融資及擔保制度的缺失，主要以政府對國有商業(yè)銀行、國有政策性銀行、資產(chǎn)管理公司、其他金融機構(gòu)、國有企業(yè)和社?；鸬碾[性擔保為主要形式4，由于可能出現(xiàn)的道德風險（moralhazard）問題，這些隱性擔保最終會部分或全部的以顯性債務(wù)的形式轉(zhuǎn)嫁給擔保方各級政府；（4）信息披露制度的缺失；（5）財政風險預(yù)警、規(guī)避、評估、監(jiān)控和準備金制度5的缺失；（6）轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，尤其對中西部縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付沒有形成制度，使得自主經(jīng)營的中西部縣鄉(xiāng)財政難以為繼；（7）國債發(fā)行的規(guī)?？刂疲ū热缃⑾鄳?yīng)的規(guī)?？刂颇Ｐ停┘捌谙蓿ǘ唐凇⒅衅?、長期）配置制度不完善；（8）財政支出長期決策機制不完善；（9）社會保障制度不完善等等?？偟目磥?，政府失靈主要表現(xiàn)在制度供給滯后，導(dǎo)致現(xiàn)階段的財政風險具有隱性和制度外的基本特征，因此，國內(nèi)外眾多專家對當前中國財政風險的量化估計還存在著較大的差異，比如：馬栓友（2001）運用財政風險矩陣對我國公共部門債務(wù)進行估算，指出單國內(nèi)債務(wù)負擔率1999年合計以經(jīng)達72.4%，財政潛在風險已經(jīng)很大6；劉尚希、趙全厚（2002）的估計是2000年中國政府總債務(wù)規(guī)模占到當年GDP的130.6%，其中或有債務(wù)占GDP的比重為65.6%7；世界銀行高級經(jīng)濟學(xué)家PieterButtellier（2001a）估計2000年中國國家總債務(wù)規(guī)模為125%183%（未包括地方政府和國有企業(yè)的債務(wù)）8；據(jù)趙曉估計，中國的“國家綜合負債率”至少在70%，已經(jīng)超過亞洲許多國家和歐盟（60%）、美國（60%）的水平9，盡管存在評估的差異，但中國的隱性財政風險已經(jīng)積聚到很高的水平卻是不爭的事實，需要政府高度警惕財政風險的積聚，盡早地從制度建設(shè)、供給和完善的角度來防范和化解風險，做到未雨綢繆。三、財政政正義視角下的基層財政體制缺陷分析基層財政體制的非正義性是通過基層政府行為表現(xiàn)出來的。如今的基層政府對上具有信息優(yōu)勢，對下具有權(quán)力優(yōu)勢。他們既不是“民選”政府，也不完全是中央政府在基層的代理人，其行為只可能服務(wù)于他們特殊的集團利益、部門利益乃至個人利益，再加上地方人大對同級政府的監(jiān)督不力，失去約束的基層政府難免會運用手中的行政、財政和暴力權(quán)能大肆“與民爭利”，攫取壟斷租金，形成對“納稅人”的實質(zhì)性“掠奪”，這就毀滅了財政正義原則，至于現(xiàn)實中的某些村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)干部欺上壓下、橫征暴斂、魚肉百姓乃至草菅人命的嚴酷畫面，正如中國農(nóng)民調(diào)查的兩位作者描述的那樣，已經(jīng)無法用言語來表達：“原先存留在我們印象中的那一幅幅鄉(xiāng)間風俗畫，不過是遙遠而虛幻的田園牧歌，或者說，是過慣了都市浮躁生活的城里人對鄉(xiāng)間的一種向往?，F(xiàn)實中生活中的農(nóng)村并非如此，或者說，農(nóng)民眼中的農(nóng)村并非如此，他們沒有這樣的閑情逸致，他們活得很累、很沉重。我們看到了你想像不到的貧窮，想像不到的罪惡，想像不到的苦難，想像不到的無奈，想像不到的抗爭，想像不到的沉默，想像不到的感動，想像不到的悲壯”10財政正義原則應(yīng)當是一個歷史范疇。盡管近年來出現(xiàn)了李昌平這樣為民鼓與呼的基層干部，但正如周梅森先生所說的那樣，中國的問題是不能寄希望于包打天下的“清官”的，唯有制度建設(shè)才能一勞永逸地解決問題。靠人與靠制度，孰重孰輕，這里不言自明。當前，亟須通過恰當?shù)呢斦贫劝才艁韺崿F(xiàn)公民（納稅人）的自由，承載公民的平等，保障公民應(yīng)享受的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)