財政研究論文-我國財政轉移支付制度中存在的問題與完善的對策.doc

財政研究論文-我國財政轉移支付制度中存在的問題與完善的對策1999年以來，我國中央對地方財政轉移支付資金逐年增加：2000年投入800億元，2001年多于1000億元，2002年的投入超過4025億，2005年中央財政安排各類財政轉移支付補助7330億元，加上稅收返還和一些體制性補助，用于推進地區(qū)均衡發(fā)展的資金超過10000億元(吳睿鶇，2007)。然而，我國實施了多年的財政轉移支付制度在實現(xiàn)均等化目標方面的效果并不明顯。一、我國財政轉移支付存在的問題(一)政府財權、事權劃分不對稱中央和地方實行“分灶吃飯”的分稅制財政體制以來，對財權的劃分還比較明確，而對事權的劃分界定不清晰。財權與事權的不對稱直接導致了各級政府之間對事權和財權支出范圍的隨意和盲目劃分，撥付出去的財政轉移支付資金的運用隨意性很大，產(chǎn)生上下級政府對同一項公共服務重復提供或對某些地區(qū)急需的公共服務因上下級政府推諉責任而無人提供的現(xiàn)象，而且事權劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂導致許多政府機關人浮于事，也很難對其進行績效審計和考核，很難快速和明確地界定當事人之間的責任分配，由此導致財政支出整體效益的低下。(二)財政轉移支付規(guī)模尚小西方發(fā)達國家地方政府一級的財政收入有將近30%40%來源于聯(lián)邦和州政府的財政轉移支付，有的基層組織如美國的學區(qū)有近60%來源于上級政府的財政轉移支付?，F(xiàn)階段，我國的中央財政仍十分困難，使財政轉移支付制度缺乏充足的財力支持。1993年，中央財政收入占財政收入的比重為22%，到2003年已上升為54.6%。如果計入預算外收入部分，這一比例約45%。稅收返還是中央政府的法定義務，其目的不是為了扶危濟困，更不是為了實現(xiàn)公共服務均等化，應把稅收返還看作是地方對共享稅收入的分享。如果把稅收返還約4000億元計入地方收入，中央財政占財政收入的真實比重應該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。(三)財政轉移支付結構不合理在我國的財政轉移支付構成中，用于稅收返還及補助的數(shù)額偏大，而用于縮小地區(qū)差距的數(shù)額又偏小。如2003年中央財政總支出預算為15138億元，中央本級支出7201億元，對地方稅收返還和補助支出7937億元。其中，稅收返還3404億元，體制性補助326億元，對地方的其他財政轉移支付4207億元。稅收返還占中央對地方全部財政轉移支付的43%。而稅收返還是以保證地方既得利益為依據(jù)的，實際上是對收入能力強的地區(qū)傾斜，與公共服務均等化的目標毫無聯(lián)系，致使西部許多地區(qū)由于財政均等能力不足長期無法實現(xiàn)財政平衡。稅收返還延續(xù)和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地區(qū)差距。財政補助由于缺乏科學依據(jù)，透明度不高，隨意性很大，常常出現(xiàn)上下級政府討價還價的問題，明顯有失公平。專項撥款也由于缺乏完善的法律依據(jù)和有效監(jiān)督，運作不規(guī)范，經(jīng)常成為地方政府平衡地方財政的工具。(四)財政轉移支付資金安排缺乏監(jiān)督長期以來人們對財政部門只管撥款。不問資金使用方向的現(xiàn)象已是見怪不怪了。我國較大比例的財政轉移支付資金在撥付到各部門之后就進入失控狀態(tài)。目前屢有項目重復設置、多頭審批、利用職權對本系統(tǒng)資金安排予以“照顧”的案例。這些違規(guī)做法使財政資金難以統(tǒng)籌安排、合理配置，甚至還滋長了政府中狹隘小團體主義和地方保護主義的毒瘤，嚴重違背了財政轉移支付資金撥付的目標和降低了資源配置的效率。(五)財政轉移支付資金安排隨意性大在分稅制國家里，有條件撥款(專項補助)的范圍一般都限定在具有明顯的外溢性、需要兩級或多級政府共同分攤其成本費用的某些基礎性項目和公益事業(yè)項目內，專項補助資金的分配使用一般都有基礎設施建設法規(guī)或單項事業(yè)發(fā)展法規(guī)作依據(jù)。與之相比，我國目前的專項撥款范圍太寬，幾乎覆蓋了所有的預算支出科目，并且補助對象涉及到各行各業(yè)，到處“撤胡椒粉”：同時，不少專項資金的分配使用缺乏事權依據(jù)，亦無相應的基礎設施建設法規(guī)和單項事業(yè)法規(guī)可依，費用分攤標準和專項資金在各地區(qū)之間的分配方法都缺乏嚴格的制度約束，隨意性大，客觀性差，難免出現(xiàn)資金使用的分散、浪費和低效率。(六)財政轉移支付標準不規(guī)范在我國現(xiàn)行的財政轉移支付的法律形式中，并沒有建立一套科學而完善的計算公式和測算方法，資金的分配缺乏科學的依據(jù)。目前，仍然堅持“存量不動。增量調節(jié)”的原則，并在此基礎上采取“基數(shù)法”計算財政轉移支付的資金數(shù)額。另外還有一些財政轉移支付資金干脆就根據(jù)撥付者的主觀判斷，而不是根據(jù)一套規(guī)范的計算程序和公式來分配，這樣勢必造成財政轉移支付的盲目性和隨意性，使財政轉移支付演變?yōu)橹醒肱c地方之間的博弈行為，影響公正性，降低了轉移支付的效率。這樣的財政轉移支付標準不僅不能適當?shù)慕鉀Q我國嚴重的地區(qū)間財政收入上的差異，而且加劇了這些地區(qū)間的公共服務水平上的差異。(七)財政轉移支付立法不完善我國財政轉移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監(jiān)督機制不健全，主要表現(xiàn)在如下四方面：一是相關的法律法規(guī)體系的建設滯后，我國現(xiàn)行的政府間財政轉移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章，還沒有專門的或者相關的規(guī)定財政轉移支付的法律。缺乏法律權威性和統(tǒng)一性，客觀上降低了財政轉移支付制度決策和運作的民主性和規(guī)范性。二是沒有專門機構對財政轉移支付進行統(tǒng)一安排和管理，使來自于不同口徑不同名目的財政轉移支付之間目標不統(tǒng)一，標準不合理，政策功能相互沖突，政策目標實現(xiàn)難以保證。三是財政轉移支付的決定與支付缺乏明確的程序規(guī)范。使支付對象、資金數(shù)額、支付時間、支付方式等方面都帶有隨意性和人為因素，四是對財政轉移支付違規(guī)違法行為責任的認定和處罰缺少全面、明確的規(guī)定，很多違法行為都以“內部處理”了事，造成了一些單位和個人對財政轉移支付的有關規(guī)定視而不見。影響了財政轉移支付制度的權威性。另外，審計部門對我國財政轉移支付資金的使用也監(jiān)督不夠。二、進一步完善財政轉移支付的對策(一)進一步提高兩個比重，擴大財政轉移支付規(guī)模縱觀發(fā)達市場經(jīng)濟國家的財政轉移支付，無一不是以中央擁有較大財力為基礎的。如美國聯(lián)邦政府掌握了全國財力的60%，日本中央政府集中了63%：澳大利亞聯(lián)邦政府掌握了70%，加拿大和德國中央政府也集中了約50%的財力。我國自1994年分稅制改革以后，名義上中央財政收入占全國財政收入的比重已經(jīng)上升到50%以上，但由于大量的稅收返還，中央財政實際可支配財力增量打了折扣。如果把稅收返還約計人地方收入，中央財政占財政收入的真實比重應該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。另外，我國財政收入總額占GDP的比重雖有所上升，但總體上還是偏低。所以，提高“兩個比重”在很大程度上制約著財政轉移支付制度的完善。另外。我國國土遼闊，地區(qū)差異大，并且處在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變、由二元經(jīng)濟向現(xiàn)代經(jīng)濟轉變、快速融入世界經(jīng)濟體系、快速城市化的社會變遷過程之中，社會矛盾錯綜復雜，政府更需要擁有較為雄厚的財力。惟有如此，才能有效控制社會秩序，有序解決社會矛盾，平穩(wěn)推進社會轉型。當前。許多問題(如農村義務教育、農民醫(yī)療和養(yǎng)老保障等)的有效解決，也都有政府財力不足的制約。(二)加強財政立法，制定中央級財政轉移支付法世界上一些發(fā)達國家紛紛用法律來約束財政轉移支付行為。在德國，財政轉移支付的系數(shù)要由立法機構討論確定，財