財政研究論文-推進(jìn)財政體制改革 提高社會保險統(tǒng)籌層次.doc

財政研究論文-推進(jìn)財政體制改革提高社會保險統(tǒng)籌層次摘要提高社會保險的統(tǒng)籌層次涉及廣大的城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民(包括農(nóng)民工)的利益調(diào)整問題。社會保險制度改革不僅要兼顧城鎮(zhèn)職工中的“老人”、“中人”和“新人”的利益關(guān)系,而且還要統(tǒng)籌考慮農(nóng)民(農(nóng)民工)的社會保險問題。沒有財政體制相應(yīng)的配套改革,難以保證我國社會保障改革的順利開展。關(guān)鍵詞財政體制,社會保險,問題,改革早在1998年8月國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知,確定到2000年,在各省、自治區(qū)、直轄市內(nèi),要基本實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險比例,統(tǒng)一管理和調(diào)度使用基本養(yǎng)老保險基金,對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行省級垂直管理。2003年10月14日黨的十六屆三中全會通過的中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定明確指出,建立健全省級養(yǎng)老保險調(diào)劑基金,在完善市級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上,逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌,條件具備時實(shí)行基本養(yǎng)老基金的基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌。從1998年國務(wù)院制訂的目標(biāo)來看,我國在2000年實(shí)行基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的任務(wù)根本沒有完成,即便在時過7年的今天,離實(shí)行基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的目標(biāo)仍然相距甚遠(yuǎn)。社會保險統(tǒng)籌層次過低,管理分散,限制了勞動力的流動和共濟(jì)功能。因此,提高社會保險統(tǒng)籌層次,實(shí)現(xiàn)社會保險基金省級統(tǒng)籌,仍是我國當(dāng)前和今后一段時期社會保險制度改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。要提高社會保險統(tǒng)籌層次,就必然涉及行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工的社會保險問題,城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保險財政兜底問題,農(nóng)民工的社會保險基金和農(nóng)村養(yǎng)老保險基金等問題。這些問題的解決,不僅影響各級政府的財政支出結(jié)構(gòu)變化,而且還影響其稅收結(jié)構(gòu)的變化。因此,要提高社會保險統(tǒng)籌層次,就需要對目前的財政體制進(jìn)行配套的改革或調(diào)整。經(jīng)濟(jì)體制改革必然伴隨著多方利益關(guān)系的調(diào)整,因此提高社會保險統(tǒng)籌層次的改革遇到的各種阻力很大,并不能一揮而就。首先,提高社會保險統(tǒng)籌層次,也要把國家行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的社?！袄先恕?、“中人”和“新人”納入到新的社會保險體系之中,就必須兼顧這三類人的利益,理順財政分配關(guān)系。提高社會保險統(tǒng)籌層次,需要協(xié)調(diào)國家行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的社?！袄先恕?、“中人”和“新人”的利益關(guān)系。在不同經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下的就業(yè)人員,從社會保障的角度一般將其分為三類:在計劃經(jīng)濟(jì)時期就業(yè)并進(jìn)入傳統(tǒng)社會保障體系的稱之為“老人”；雖然在計劃經(jīng)濟(jì)時期就業(yè),但加入過轉(zhuǎn)軌時期過渡性社會保障體系的稱之為“中人”；改革開放后就業(yè),且進(jìn)入全新的社會保障體系的稱之為“新人”。國家在制定政策時必須兼顧這三類人的利益,使大多數(shù)人能夠承擔(dān)社會保障改革的壓力,同時也能夠分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。原來,公務(wù)員、大學(xué)教職工、醫(yī)生等的退休福利和醫(yī)療福利都是由各自所屬的政府編制財政預(yù)算來保證的。要打破干部終身制,要讓每一個層次和年齡的公務(wù)員及事業(yè)單位職工在合同期滿辭職或辭退的時候,都能帶走一份屬于他們自己的社保福利,就必須把他們也納入到統(tǒng)一的社保體系之中。一方面,公務(wù)員和事業(yè)單位的職工每月必須從工資中交納一定的社會保險費(fèi)；另一方面,黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位也必須像企業(yè)一樣,為它們的員工交納一定比例的社會保險費(fèi)。目前現(xiàn)任在崗的公務(wù)員、事業(yè)單位職工主要是“新人”和“中人”,他們已經(jīng)被納入到全新的社會保險體系之中。但對已經(jīng)退休的公務(wù)員和事業(yè)單位職工而言,其中很大一部分人的退休社保待遇仍然直接由財政資金提供。一旦提高社會保險統(tǒng)籌層次,由縣市級提高到省級,把省縣市級黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的社保“老人”、“中人”和“新人”都納入到新社保體系之中,必然要由省市級財政每月劃撥一筆資金到社保中心,即省市縣財政支出結(jié)構(gòu)要發(fā)生相應(yīng)的變化。第二,由于國有企業(yè)和集體企業(yè)對“老人”和“中人”的歷史欠賬,提高社會保險統(tǒng)籌層次,集中了未來社會保險的支付風(fēng)險,因此,必須建立社會保險預(yù)算體系,調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),必要時則考慮適時開征補(bǔ)充的社會保障稅。城鎮(zhèn)企業(yè)的“老人”和“中人”雖然已經(jīng)納入到新的社保體系,但這些城鎮(zhèn)企業(yè)的“老職工”參保之前的工齡視同繳費(fèi)年限對待,個人和企業(yè)都沒有承擔(dān)補(bǔ)繳養(yǎng)老保險費(fèi)的義務(wù),卻同樣計發(fā)養(yǎng)老金。2003年勞動和社會保障部課題組的完善養(yǎng)老保險制度研究報告表明:如果現(xiàn)行退休政策不變,養(yǎng)老保險的撫養(yǎng)比例將由2004年的36.75%上升到2033年的47.1%,我國養(yǎng)老基金缺口逐年增加,將從2004年缺口511億元增加至2033年的4413億元,總和高達(dá)82000億元。實(shí)行社會保險縣市級統(tǒng)籌,雖然也會碰到對“老人”和“中人”的歷史欠賬問題,但各縣市黨委和政府負(fù)有保一方平安的職責(zé),一方面會盡可能維持本地較低的基本養(yǎng)老金的替代率,控制社保待遇的發(fā)放水平,另一方面本級財政也會加強(qiáng)支持。即使個別縣市出現(xiàn)支付風(fēng)險,也有省級社保中心或省財政的支持。雖然2004年末基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存2975億元,但幾年來個人賬戶的記賬額累計大約7000億元,而基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存并沒有全部用于充實(shí)個人賬戶,只是部分用于做實(shí)個人賬戶,實(shí)際上個人賬戶一直幾乎處于“空賬”運(yùn)轉(zhuǎn)。就是把這些結(jié)存的基本養(yǎng)老保險基金全部用于充實(shí)個人賬戶,個人賬戶空賬規(guī)模也有4000億元。如果沒有中央和地方的財政投入,大約7000億元的個人賬戶根本就是空賬。提高社會保險統(tǒng)籌層次,猶如把數(shù)十個雞蛋放在一個籃子里,其風(fēng)險比在一個籃子中放一個雞蛋大得多。這些“老職工”為企業(yè)創(chuàng)造的利潤在傳統(tǒng)體制下都已經(jīng)繳給了國家,現(xiàn)在這部分“虧空”由國家逐步地補(bǔ)充也是應(yīng)該的。因此,必須建立社會保險基金預(yù)算體系,調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),充實(shí)社會保險基金；各級財政要切實(shí)落實(shí)中央關(guān)于當(dāng)年財政支出的10%20%用于增加社會保險基金的要求,及時按硬性指標(biāo)撥付到位；并根據(jù)未來支付缺口情況,如有必要的話,可以考慮適時開征補(bǔ)充的社會保障稅,以彌補(bǔ)社保人口結(jié)構(gòu)變化而出現(xiàn)的社會保險金的不足。我國財政體制是根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則,將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅。綜合前面的分析,必然得出結(jié)論:城鎮(zhèn)職工社會保險統(tǒng)籌由縣市級提高到省級,再由省級提高到中央級,等于擴(kuò)大了省市、中央的事權(quán)范圍,就必然要對中央稅、地方稅和共享稅做出相應(yīng)的調(diào)整,加大省級、中央級財政收入比重。第三,農(nóng)民工養(yǎng)老保險基金管理采取完全積累制,將各社保機(jī)構(gòu)收繳的農(nóng)民工的社會保險基金納入國家統(tǒng)一的農(nóng)民工社會保險賬戶,實(shí)行集中管理；優(yōu)先于城鎮(zhèn)職工,建立中央統(tǒng)籌的農(nóng)民工社會保險基金預(yù)算體系。如果沒有農(nóng)民工的社保問題,我國城鎮(zhèn)職工的社會保險體系實(shí)行省級統(tǒng)籌是比較理想的模式。理由如下:首先,我國是一個人口大國,2004年,河南省人口達(dá)9717萬人,德國8242萬人,僅河南一個省的人口就比整個德國的人口還多；其次,我國城鎮(zhèn)戶籍的職工跨省流動往往能實(shí)行戶籍轉(zhuǎn)移,只要戶籍遷移到新工作單位所在城市,這個職工以前的社保關(guān)系就能得到承認(rèn),而且允許及時接續(xù)；再次,由于我國存在對社?！袄先恕焙汀爸腥恕钡臍v史欠賬問題,由省級統(tǒng)籌提高到中央統(tǒng)籌,必然大大集中了未來支付社保待遇的風(fēng)險；第四,雖然社保統(tǒng)籌部分不轉(zhuǎn)移,城鎮(zhèn)職工跨省流動,也會導(dǎo)致不同省份之間社保基金分配的不公平,但可建立中央級的社保調(diào)劑基金,況且攜戶籍跨省流動的城鎮(zhèn)職工的人員數(shù)據(jù)統(tǒng)計起來也比農(nóng)民工的容易些；第五,實(shí)行城鎮(zhèn)職工社會保險省級統(tǒng)籌,有利于加強(qiáng)社保資金的監(jiān)管,有利于防范社會保險基金被貪污、挪用以及違規(guī)投資于高風(fēng)險行業(yè)。從這些意義來看,城鎮(zhèn)職工社會保險由縣市級提高到省級統(tǒng)籌,是十分緊要的；但城鎮(zhèn)職工社保由省級統(tǒng)籌提高到中央統(tǒng)籌并不是一項(xiàng)非常緊迫的任務(wù)?？墒?農(nóng)民工跨省流動則不同,戶籍一般不能轉(zhuǎn)移,社會保險的統(tǒng)籌部分又不能轉(zhuǎn)移,如果社會保險實(shí)行省級統(tǒng)籌,那么跨省流動的農(nóng)民工就享受不到統(tǒng)籌部分,個人賬戶部分主要是自己交納的,有些農(nóng)民工就會放棄參保選擇儲蓄,現(xiàn)行的農(nóng)民工社保制度就得不到廣大農(nóng)民工的擁護(hù)。從提高社保統(tǒng)籌層次改革的進(jìn)程來看,提高社會保險統(tǒng)籌層次的改革任務(wù)比想象的要復(fù)雜得多。完成在全國實(shí)行養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的任務(wù)估計還要510年時間,假如由省級統(tǒng)籌提高到中央統(tǒng)籌大概又要10年時間；現(xiàn)在跨省流動的農(nóng)民工認(rèn)為享受不到社保統(tǒng)籌部分,則對參保采取無所謂的態(tài)度,很多農(nóng)民工年輕時外出務(wù)工,到四五十歲以后就回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)?？?