財政研究論文-社會資本理論與我國政府績效管理研究.docVIP

財政研究論文-社會資本理論與我國政府績效管理研究摘要：從社會資本理論視角出發(fā)，結(jié)合公共行政學的相關(guān)基礎(chǔ)理論，來考察社會資本與政府績效管理之間的關(guān)系，至今還是一個理論界較少涉足的領(lǐng)域。社會資本提高了公眾參與政治的能力，增加對政府的信任，建立互惠規(guī)范的溝通渠道，這些都有助于政府制定合理、公平、高效的政府績效管理方案，提升政府績效管理能力，促進社會和諧發(fā)展。關(guān)鍵詞：社會資本；政府績效管理；公民參與；網(wǎng)絡(luò)引言社會資本理論屬于一種投資未來的關(guān)系資本，雖然其報酬率在飄忽不定的關(guān)系網(wǎng)中難以用數(shù)理工具加以計量，但總會令人感到希望在握。由于社會資本仍屬“資本”范疇，追求效率是“資本”的天然本性。同時，政府績效管理的一個基本目標就是提高政府效率。因此，社會資本與政府績效在追求效率目標上統(tǒng)一起來。除效率之外，社會資本強調(diào)的公民精神、信任、互惠規(guī)范等表現(xiàn)要素與政府績效管理目標在邏輯上同樣具有一致性。臺灣政治大學謝俊義博士通過研究，在政府績效與社會資本之間創(chuàng)建了一個函數(shù)公式：視社會資本為獨立變數(shù)，社會資本的多寡導致政府績效的優(yōu)劣。政府績效的提升是與社會資本成正比的?！癋（g）=（s1+s2+sn）F（g）=政府績效sn=社會資本的各項要素”1在個人與個人、個人與社區(qū)、個人與政府、社區(qū)與政府等關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，社會資本提高了公眾參與政治的能力，增加對政府的信任，建立互惠規(guī)范的溝通渠道，這些都有助于政府制定合理、公平、有效的政府績效管理方案，提升政府績效管理能力，促進社會和諧發(fā)展。一個社區(qū)、一個地域或者一個國家的社會資本的存量本身就構(gòu)成了政府績效測量的一個重要指標。同樣地，政府一旦職能紊亂、運轉(zhuǎn)失調(diào)，無法發(fā)揮最大績效，追根究底，都可以在社會資本累積上找到答案。基于社會資本理論視域下的政府績效管理，可從以下幾個方面進行兩者之間的互動分析。一、我國政府績效管理的制度化與社會資本的規(guī)范分析1.我國政府績效管理的制度化缺失政府的績效管理是一個長期而又緩慢的改進過程。一項好的績效管理方案的產(chǎn)生往往要經(jīng)過一段相對漫長的時間。這要求政府績效管理要有一個比較穩(wěn)定、持續(xù)的政治環(huán)境。美國會計總署列舉了七項成功進行績效改進的做法，其中一條就是高層的支持與承諾。“雖然高層領(lǐng)導人對績效管理改革所顯示的支持與承諾對排除阻力、推進改革起了重要作用，但由于與制度相比，高層領(lǐng)導人的承諾（指令）有很大的隨意性和不確定性，而且高層領(lǐng)導人的更換較為頻繁，這就更加劇了績效管理改革的不穩(wěn)定性。”2黨的十五大明確宣布建立法治國家是我國政治發(fā)展的基本目標。經(jīng)過二十多年的改革開放，我國政府在各項管理領(lǐng)域里的法律法規(guī)基本完善，中央和地方初步形成了以憲法為核心的多部門法律體系。特別是行政許可法的出臺以及國務(wù)院頒布的全面推進依法行政實施綱要，明確了法治政府的任務(wù)和目標，依法界定和規(guī)范政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四項職能。我國政府績效管理在法治政府的目標下，已經(jīng)取得了很大進展。但由于我國政府績效管理從無到有，政府機構(gòu)改革處于過渡時期，政府績效管理的內(nèi)容、評估的價值取向、績效測評的技術(shù)指標體系等都不完善，帶有很強的自發(fā)性、隨意性、盲目性?！耙虼耍ＷC績效管理改革深入發(fā)展，不至于中途夭折或停頓，就必須把績效管理改革納入制度化、法制化的軌道，以確保改革的連續(xù)性和延續(xù)性?！?2.社會資本的規(guī)范要素有助于政府績效管理的制度化建設(shè)社會資本的規(guī)范主要是指組織成員之間的互動所產(chǎn)生的共同行為準則。一套明確的共同規(guī)范對關(guān)系網(wǎng)絡(luò)成員的維持是相當重要的。當組織成員有著共同期望、有著共同利益時，他們對規(guī)范的遵守就會表現(xiàn)出驚人的一致。因此，在個人與政府管理的關(guān)系中，公眾以理性的態(tài)度覺察到政府績效管理改革能帶給他們實實在在的好處，使他們在與政府打交道的過程中，感到政府服務(wù)態(tài)度、服務(wù)效率、服務(wù)方式比以往有了較大改善（如一站式審批、首問負責制等，均能提高政府工作效率、轉(zhuǎn)變政府機關(guān)官僚作風，因而受到公眾的歡迎）?；谏鐣Y本的規(guī)范理論，當公眾與政府有著共同的目標、相同的利益時，公眾就希望政府績效改革能夠穩(wěn)定下來，成為一種長期的互惠規(guī)范，公眾也因此變得積極參與、充分信任政府。因為普遍的互惠規(guī)范可以使鉆營私利、以自我為中心、逃避責任的心態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槊\休戚與共、利益互享、追求公共精神的積極行動。同時，政府的績效管理也因為公眾的參與、信任與合作而大大降低政府政策行為的執(zhí)行成本。互惠的規(guī)范“之所以能夠發(fā)展，是因為它們降低了交易成本，促進了合作”3.所以，一項好的政府績效管理法案，是政府和公眾互惠的基礎(chǔ)平臺，也是他們共同的利益期待。所以，強化社會資本的規(guī)范要素，有利于政府績效管理法制化、制度化建設(shè)。二、我國政府績效評估主體與社會資本的公民參與網(wǎng)絡(luò)分析1.公眾評估主體的能力不足廈門大學的卓越教授認為政府績效的評估主體主要有四個方面：綜合評估組織、評估對象的直接領(lǐng)導、公民和行政相對人、其他評估組織。吳建南教授則從政府績效評估的利益相關(guān)者理論（Stakeholdertheory）出發(fā)，把政府績效評估主體劃分為四種類型：政府組織（包括上級政府、本級政府、下級政府）、同級人大組織、學術(shù)研究群體、一般公眾群體。無論哪種劃分方法更為科學，關(guān)鍵都取決于政府“績效測評項目的作用范圍、作用對象、作用時間、作用背景”4.政府績效評估不同于一般企事業(yè)、社會團體的管理評估，突出公眾的政府績效評估的主體地位，則更能“直觀的體現(xiàn)評估的滿意特征，明確評估的價值取向”5，增強公共部門的民主性和合法基礎(chǔ)。既然公眾評估主體地位的重要性是不言而喻的，但公眾評估的實際效果與它的主體地位極不相稱。根據(jù)經(jīng)驗和理論分析，公眾評價能力的缺失原因有多方面，主要是缺乏熱情、偏好失誤、信息匱乏和沒有專業(yè)的評估知識?！肮姷脑u價原則很簡單，即是否和自己的利益相關(guān)，如果相關(guān)程度太低，公眾將不會進行評價?！?事實上，從達爾的政治人分析來看，大部分公眾就處在無政治階層。“許多公民對實施他們的權(quán)利或履行他們的政治義務(wù)漠不關(guān)心。即使今天，這個問題也很尖銳。在大多數(shù)多頭政治體制中，將近五分之一或三分之一的合格選民一般不在全國選舉中投票，更多的人不參與其他類型的政治活動?！?即使公眾參與對政府的評價，但這種評價更多的是一種盲目、分散、不全面的評價，更多的是摻和著評價者本人的情感偏好。帶著個人基于其獨特生活所形成的對政府樸素、模糊的情感，公眾的評價多數(shù)情況下是對政府優(yōu)點或瑕疵進行放大和縮小。62.社會資本的公民參與網(wǎng)絡(luò)提高公眾評估政府績效的能力公民參與網(wǎng)絡(luò)一般是指一群界定清楚的成員（包括個人、團體、組織乃至社區(qū)或是整個社會），透過社會關(guān)系相互聯(lián)結(jié)并擔當行動渠道的組織關(guān)系。本質(zhì)上，社會資本探討個人與組織之間的關(guān)系，所以多數(shù)學者將公民參與網(wǎng)絡(luò)視為社會資本的重要構(gòu)成要素。公民參與網(wǎng)絡(luò)與公眾評價政府績效的能力關(guān)系密切。社會資本一方面通過社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)培育公眾與政府的寬容、合作精神，另一方面它還能訓練公眾參與政府績效管理的技巧，增強參與意識。在普特南看來，“人們在組織中能夠修正甚至放棄自己狹隘目標而與其他派別達成某種妥協(xié)，相互寬容和相互理解。這種平等的網(wǎng)絡(luò)成員地位有利于形成組織之間的制約關(guān)系，特別是社會制約政府的關(guān)系?！?阿爾蒙德則認為在參與型的政治文化中，大多數(shù)公民把公共行政系統(tǒng)當成是促成公民利益得以實現(xiàn)的合法途徑，并會向系統(tǒng)提出不斷增多的期待與要求。9社會資本使公眾在一個平等、民主、合作、寬容的橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)里，增強公眾合作、交往熱情，相互達成理解和妥協(xié)，更重要的是當公眾意識到正是自己的參與，就有可能實現(xiàn)期待的