財政研究論文-積極財政政策理論思考與政策選擇.doc

財政研究論文-積極財政政策理論思考與政策選擇預(yù)算管理是國家預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督全過程中各項(xiàng)制度、業(yè)務(wù)規(guī)范的總和，其內(nèi)容主要包括對預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三方面。在公共財政的框架下，預(yù)算管理的要求是：1預(yù)算管理的指導(dǎo)思想要體現(xiàn)公共性。我國要建立的公共財政是用來滿足公共需要的，這就要求作為財政主導(dǎo)環(huán)節(jié)的預(yù)算也要體現(xiàn)公共性，在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程中要以滿足公共需要作為出發(fā)點(diǎn)，并設(shè)計(jì)相關(guān)的制度安排保證公共性的實(shí)現(xiàn)。2從發(fā)達(dá)國家公共財政的經(jīng)濟(jì)看，預(yù)算編制要體現(xiàn)以下原則：（l）公開性。指全部預(yù)算收支必須經(jīng)人代會（議會）審查批準(zhǔn)，并向社會公布，使之置于人民監(jiān)督之下。（2）完整性。指國家預(yù)算應(yīng)包括它的全部財政收支，不準(zhǔn)少列收支、造假賬、預(yù)算外另列預(yù)算。國家允許的預(yù)算外收支，也應(yīng)在預(yù)算中有所反映。（3）統(tǒng)一性。指國家預(yù)算是由中央級預(yù)算和地方總預(yù)算組成的。各級政府的財政收支都要列入各級預(yù)算中；下級預(yù)算都要包括在上級預(yù)算中；各級預(yù)算都要統(tǒng)一在國家預(yù)算中。（4）可靠性。指預(yù)算收支數(shù)字的依據(jù)必須可靠，計(jì)算正確不能假定，更不能任意編造。（5）年度性。指國家預(yù)算必須按年度編制，要列清全國的財政收支，不允許將不屬于本年度財政收支的內(nèi)容列入本年度的國家預(yù)算之中。（6）法律性。指編制的國家預(yù)算一旦經(jīng)過國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)之后，就具有法律效力，必須貫徹執(zhí)行。3在預(yù)算執(zhí)行過程中，要建立相應(yīng)的配置、監(jiān)督、會計(jì)和報告系統(tǒng)對撥款、資金使用和預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行管理，以保證預(yù)算任務(wù)的完成，防止預(yù)算執(zhí)行過程中因政府官員的“內(nèi)部人控制”而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行偏離公共需要的軌道。4按照公共財政的要求建立相應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督制度加強(qiáng)對預(yù)算的監(jiān)督，保證預(yù)算支出用于公共需要。按照公共財政的要求，結(jié)合我國預(yù)算管理中存在的問題，我國的預(yù)算管理應(yīng)進(jìn)行如下改革：1明確預(yù)算管理的指導(dǎo)思想。按照公共財政的要求對我國的財政收支進(jìn)行全面檢討。在公共財政框架下，財政收入主要來自稅收，這就要求從理論上說明政府為何要收這個稅、那個稅，收多少稅，收這些稅和公共需要的關(guān)系是什么？不能想怎么收就怎么收、想收多少就收多少。我國目前財政收入中除了稅以外，還有大量的收費(fèi)，這同樣要說明收費(fèi)的理由是什么，在收稅以后，為何還要收費(fèi)？如果這些收費(fèi)是合理的，還要弄清楚這些收費(fèi)收入是進(jìn)預(yù)算內(nèi)由財政統(tǒng)一支配用于公共需要，還是進(jìn)預(yù)算外由各收費(fèi)單位支配用于單位需要。以訴訟費(fèi)為例，法院所提供的勞務(wù)屬于公共需要，其費(fèi)用理應(yīng)由國家財政安排。由于并非每個法人、自然人都要去法院打官司享受公共勞務(wù)，就是每個法人、自然人去打官司，每個法人和自然人打官司的數(shù)量也并非一樣，為公平起見，法院應(yīng)收訴訟費(fèi)。從理論上說，這個訴訟費(fèi)應(yīng)歸國家所有，而不應(yīng)歸法院所有，這是因?yàn)閲乙呀?jīng)支付了費(fèi)用購買了法官的勞務(wù)；如果訴訟費(fèi)歸法院所有，這就如同一個老板雇傭了一個經(jīng)理，其經(jīng)理經(jīng)營所賺取的收入歸經(jīng)理所有而不歸老板所有，恐怕天下沒有這樣的老板。2預(yù)算科目的改革。根據(jù)公共財政的要求，我們認(rèn)為應(yīng)對預(yù)算科目進(jìn)行如下改革：（l）改變僅按行政事業(yè)單位、機(jī)構(gòu)劃分的現(xiàn)狀，增加分類的標(biāo)準(zhǔn)。新的預(yù)算科目可按部門、功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)三大標(biāo)準(zhǔn)分類。部門分類主要明確資金管理的責(zé)任者，解決“誰”的問題；功能分類主要反映政府支出的功能，明確“干什么”的問題；經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類主要反映收入和支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，明確收入的具體來源和支出“如何使用”。尤其需要指出的是，這種分類將把預(yù)算內(nèi)收支、預(yù)算外收支和行政事業(yè)單位自收自支部分都納人政府收支分類范圍。這項(xiàng)改革是規(guī)范預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作，它不僅為預(yù)算編制進(jìn)一步細(xì)化，推行零基預(yù)算、綜合財政預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購制度等一系列預(yù)算改革打下良好的基礎(chǔ)，而且也會為強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督、有效實(shí)施宏觀調(diào)控創(chuàng)造有利條件。更為重要的是，按部門、功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類并向社會公布后，預(yù)算的透明度和公開性將大大提高，可大大避免以權(quán)謀私，保證預(yù)算符合公共需要；同時也迫使有關(guān)部門提高預(yù)算編制的水平和質(zhì)量。（2）細(xì)化預(yù)算科目。在大的分類下，盡可能分設(shè)若干款、項(xiàng)、目級科目，使人們知道錢是從哪里來的，支出是誰花的、花錢干什么的以及錢是怎么花的，從而有利于人代會和人民群眾的監(jiān)督，增加預(yù)算的透明度和公開性。3推行科學(xué)的預(yù)算編制方法。在收入方面，運(yùn)用“標(biāo)準(zhǔn)收人測算法”編制收入預(yù)算，即根據(jù)歷史資料分析測算各項(xiàng)收人與相關(guān)經(jīng)濟(jì)變量之間的比例，作為測算該項(xiàng)收入的參考標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮相關(guān)因素對收入的影響，制定收入預(yù)算。在支出方面，實(shí)行徹底的零基預(yù)算，推行績效預(yù)算。所謂零基預(yù)算，是指在預(yù)算編制時一切從零開始，對原有各項(xiàng)開支按公共財政的要求進(jìn)行重新審核，而不僅僅是修改上年預(yù)算或?qū)彶樾略霾糠帧Ｒ菩辛慊A(yù)算，必須做好以下各項(xiàng)工作：第一，按照事權(quán)明確劃分各級財政的支出范圍，改進(jìn)對預(yù)算外資金的管理辦法，建立實(shí)行零基預(yù)算所需的數(shù)據(jù)資料體系。第二，認(rèn)真進(jìn)行調(diào)查研究，弄清各預(yù)算單位實(shí)際使用和應(yīng)使用的人員和資產(chǎn)。第三，區(qū)別不同單位情況制定不同的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確行政事業(yè)單位正常經(jīng)費(fèi)定額。零基預(yù)算在確定支出方面雖然比較公平，但它不能保證預(yù)算資金的使用效益，為克服這一缺陷，應(yīng)引入西方國家普遍采用的績效預(yù)算方法。所謂績效預(yù)算，是要闡述和明確預(yù)算撥款所要達(dá)到的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而設(shè)定的計(jì)劃要花多少錢，以及用哪些量化指標(biāo)來衡量其在實(shí)施過程中取得的成績和完成工作的情況。績效預(yù)算是一種以追求效益為目標(biāo)的公共支出預(yù)算模式，要實(shí)行績效預(yù)算，必須對財政支出進(jìn)行成本一效益分析，為此必須借鑒西方國家的做法建立起符合我國國情的成本一效益分析方法。4推行部門預(yù)算。所謂部門預(yù)算，是由各部門編制，財政部門審核，經(jīng)政府同意后報人代會（或議會）審議通過的、全面反映部門所有收入和支出的預(yù)算。從我國的實(shí)際情況看，部門預(yù)算是一個綜合預(yù)算，既包括主管部門的預(yù)算，