社會(huì)其它相關(guān)論文-我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度安排下的政府行為分析.doc

社會(huì)其它相關(guān)論文-我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度安排下的政府行為分析近年來，隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，對(duì)于非農(nóng)用地的需求不斷膨脹，大量農(nóng)民集體用地經(jīng)由征用轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地。而土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活依靠，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利是農(nóng)民權(quán)益保障中最重要的主題。然而，近年來我國(guó)土地征用中出現(xiàn)了諸多問題，如不按審批程序，擅自占用土地，先征后批，少征多占等都極大地?fù)p害了農(nóng)民的基本權(quán)益，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的潛在因素。失地農(nóng)民的權(quán)益得不到保障，建設(shè)新農(nóng)村、建設(shè)和諧社會(huì)就缺乏基礎(chǔ)。政府作為土地征用中的主體，雖然可以節(jié)約交易成本，提供比市場(chǎng)交易更有效率的公共物品，然而，政府也可能存在濫用和泛化土地征用權(quán)的傾向。可以說，政府在征地過程中行為的合理性、合法性、公正性直接影響農(nóng)民的權(quán)益保障以及土地的使用效率。一、現(xiàn)行土地征用制度安排下的政府行為偏離土地征用是政府為了公共目的而強(qiáng)制取得私有土地并給予補(bǔ)償?shù)囊环N行為，這種行為是基于公共利益的必要性以及政府執(zhí)行公共權(quán)力的強(qiáng)制性。人們通常認(rèn)為，政府作為全社會(huì)的代表，其行為的依據(jù)是公共利益，體現(xiàn)在土地征用過程中，即政府會(huì)自動(dòng)以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)，權(quán)衡工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、農(nóng)民與城市居民的利益，遵循全心全意為公眾利益服務(wù)的原則，然而，在土地征用過程中，政府背離這種原則的行為則常常被提及。1.政府征地?cái)U(kuò)張以及低價(jià)征用的行為偏好近年來，地方政府常常出現(xiàn)違背公共目的、多征土地的行為偏好。在東部沿海省份，每個(gè)省的年均建設(shè)用地量都高達(dá)40萬(wàn)畝至50萬(wàn)畝，征用土地占建設(shè)用地的比重高的到90%以上，低的也到了75%。盡管土地作為稀缺資源，尤其是對(duì)于依靠土地生存的農(nóng)民來說更是意義重大，然而，政府在征用土地的過程中，往往忽視農(nóng)民的利益，存在著壓低土地補(bǔ)償?shù)男袨槠谩Ｍㄟ^低補(bǔ)償征地，政府可以低成本地取得建設(shè)用地，還可以獲得征用后再出讓的高收益。據(jù)有關(guān)資料顯示，2002年，全國(guó)土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣收入平均每畝為35.67萬(wàn)元，而對(duì)征地農(nóng)民的補(bǔ)償通常每畝只有1.5萬(wàn)3.5萬(wàn)元。低價(jià)補(bǔ)償又反過來加劇了城市用地的外延式擴(kuò)張、農(nóng)地的非農(nóng)化，并由此帶來失地農(nóng)民就業(yè)、社會(huì)保障等一系列社會(huì)問題。2.土地征用過程中政府“創(chuàng)租”與“抽租”行為現(xiàn)行的土地市場(chǎng)政策嚴(yán)格禁止土地所有權(quán)市場(chǎng)的發(fā)育，政府壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)。在信息不對(duì)稱情況下，政府通過土地征用權(quán)的動(dòng)用和行使，在征地與供地之間制造了一個(gè)租金空間。一些政府官員以權(quán)力設(shè)租，這些租金則成為不同利益集團(tuán)博奕和追逐的目標(biāo)，誘使私人企業(yè)向他們行使賄賂作為得到這種租金的條件。而政府也擁有自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，在利益集團(tuán)尋租的過程中，迫使企業(yè)割舍一部分既得利益與政府官員分享。創(chuàng)租與抽租行為，使得政府和開發(fā)商常常能夠達(dá)成共謀，行賄和腐敗在此過程中滋生，地方政府以“公用”的名義向農(nóng)民征用土地，轉(zhuǎn)而又以低于市場(chǎng)價(jià)格的價(jià)格將土地轉(zhuǎn)買給開發(fā)商。尋租行為可以降低單個(gè)土地資源使用者的交易成本，但普遍的尋租卻會(huì)造成無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，增加社會(huì)的交易成本總量，降低經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。獲得權(quán)力租金，這已成為刺激農(nóng)地非農(nóng)化的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。3.規(guī)避、違反國(guó)家法律的行為在征地過程中，為達(dá)到多征地的目的，地方政府采用各種方法規(guī)避法律規(guī)定。如在我國(guó)土地管理法第45條中規(guī)定：征收基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的，其他土地超過70公頃的由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。一些地方政府官員就采取“化整為零”的手法，多次征地，并且每次征地不超過35公頃的做法，實(shí)現(xiàn)大面積征地而規(guī)避國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的程序。另外，還存在著許多違反土地管理法律的行為，如違反合理的審批程序，越權(quán)審批或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的行為；違反合理的土地征用程序，剝奪農(nóng)村集體和農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)等。這些行為極大地?fù)p壞了政府的形象，同時(shí)也造成國(guó)家和農(nóng)民個(gè)體的損失。二、我國(guó)土地征用中政府行為偏離的因素分析1.“經(jīng)濟(jì)人”角色下的利益驅(qū)動(dòng)公共選擇理論認(rèn)為，政府官員不是傳統(tǒng)理論所假定的公正無(wú)私的“道德人”，也是追求自身利益最大化的理性“經(jīng)濟(jì)人”，在追求地位、權(quán)力、金錢、職位的過程中，其行為并不必然最大限度地追求社會(huì)利益。經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，為我們分析政府在征地過程中的行為分析提供了更為現(xiàn)實(shí)的視角。我國(guó)實(shí)行了財(cái)政分權(quán)制度改革后，各級(jí)政府有了各自的財(cái)產(chǎn)和收益，如何實(shí)現(xiàn)這些財(cái)產(chǎn)收益的最大化就成為了地方政府重要的行為動(dòng)機(jī)，而運(yùn)用土地征用權(quán)是最為直接有效的方法。通過土地非農(nóng)化，大量攫取土地資本增殖收益；同時(shí)，通過城市擴(kuò)張所引發(fā)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展開辟稅源，也增加了政府的收入。在東部一些發(fā)達(dá)縣、市，由建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收是地方稅收中增幅最大的兩大產(chǎn)業(yè)，增幅高達(dá)50%至100%，這兩項(xiàng)稅收占到了地方稅收的37%以上。另外，作為追求自身效用最大化的政府官員，除了追尋征地過程中的租金外，政績(jī)、職務(wù)的升遷等也是滿足其效用的重要組成部分。而我國(guó)以GDP、引資額和財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對(duì)政府官員進(jìn)行考評(píng)的制度安排，又使得其為了追求執(zhí)政期間的政績(jī)，一方面，為吸引外資把土地廉價(jià)征用后，出讓或者以其他方式把土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給外商投資者，造成土地征而不用、利用效率低；另一方面，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源的保護(hù)利用發(fā)生矛盾時(shí)，政府官員優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視對(duì)土地資源的保護(hù)，造成資源浪費(fèi)，環(huán)境污染等問題。2.政府行使土地征用權(quán)力的制度激勵(lì)我國(guó)有關(guān)土地征用的制度安排客觀上形成了對(duì)政府征用土地行為偏好的諸多激勵(lì)。首先，我國(guó)法律規(guī)定城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)地非農(nóng)化的主要途徑是國(guó)家首先征用農(nóng)村集體所有的土地，將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。政府作為行使土地征用權(quán)力的代表，事實(shí)上壟斷了土地資源的供給，形成了權(quán)力租金的巨大空間，刺激了政府及相關(guān)利益集團(tuán)的尋租行為。用行政手段改變產(chǎn)權(quán)，誘使有關(guān)的個(gè)人和利益團(tuán)體爭(zhēng)相影響政府決策，從而也造成了社會(huì)資源的浪費(fèi)。其次，1999年，新的土地管理法頒布以后，為了加強(qiáng)耕地保護(hù)，實(shí)行用途管制，將土地審批權(quán)收歸國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)政府，由國(guó)土部門代表政府直接去征地，用地單位和農(nóng)民不再直接就土地出讓價(jià)格進(jìn)行協(xié)商，對(duì)于土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，政府有單獨(dú)決定的權(quán)力，這樣的制度安排使得政府擁有低價(jià)征用、獲取更多租金的權(quán)力和動(dòng)力。第三，我國(guó)的土地管理法中規(guī)定，國(guó)家對(duì)土地進(jìn)行征用時(shí)按照被征用土地的原用途即農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途給予補(bǔ)償，并同時(shí)規(guī)定政府可以把征得的土地按照市值把土地批租出去。按原有用途低價(jià)補(bǔ)償再把征得的土地按市值批租，巨大的差價(jià)就成為了誘導(dǎo)政府進(jìn)行土地征用擴(kuò)張的重要因素，尤其是1994年后土地出讓金不再上繳中央財(cái)政，其收入更成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源。一個(gè)組織的經(jīng)費(fèi)來源方式(路徑)在很大程度上影響甚至決定著這個(gè)組織的行為。不是靠財(cái)政而是靠“以地生財(cái)”支持政府工作和政績(jī)需求，以地生財(cái)和招商引資就成為地方政府最重要的工作。3.地方政府土地征用約束機(jī)制的不完善性我國(guó)法律規(guī)定地方政府在征用土地時(shí)必須為了公共利益的需要才是合法的，否則就是違法操作。然而，在現(xiàn)實(shí)中，這