社會(huì)其它相關(guān)論文-結(jié)構(gòu)變遷、財(cái)政轉(zhuǎn)型與中國(guó)社會(huì)保障體系的改革路徑.doc

社會(huì)其它相關(guān)論文-結(jié)構(gòu)變遷、財(cái)政轉(zhuǎn)型與中國(guó)社會(huì)保障體系的改革路徑摘要：“城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)”是我國(guó)社會(huì)保障體系改革的特有約束，財(cái)政體制向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型則規(guī)定了我國(guó)社會(huì)保障體系改革的基本方向?；诮Y(jié)構(gòu)變遷和財(cái)政轉(zhuǎn)型的雙重約束，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障體系的核心問(wèn)題在于保障提供方式和財(cái)政支撐方式的不合理以及由此衍生出來(lái)的四大矛盾。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在保障提供方式和財(cái)政支撐方式兩個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合模型的構(gòu)建與分析，得出我國(guó)社會(huì)保障體系改革的最優(yōu)路徑是：通過(guò)社會(huì)保障財(cái)政支撐能力培育、城鎮(zhèn)部門(mén)社會(huì)保障并軌、一元制社會(huì)保障體系構(gòu)建三個(gè)階段的主次結(jié)合、逐步推進(jìn)，解決財(cái)政功能弱化和城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)分割兩個(gè)核心問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系公平與效率的雙贏。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)財(cái)政轉(zhuǎn)型社會(huì)保障體系一、引言自20世紀(jì)50年代我國(guó)開(kāi)始社會(huì)保障制度的構(gòu)建工作以來(lái)，通過(guò)創(chuàng)建、發(fā)展、癱瘓及改革四個(gè)階段的曲折前進(jìn)，我國(guó)已初步建立以“三條保障線”和養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系；農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)也已取得較大進(jìn)展，救災(zāi)救濟(jì)制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村醫(yī)療救助制度等初步展開(kāi)，我國(guó)社會(huì)保障體系改革已經(jīng)取得顯著的成績(jī)。但是，與社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展同步，我國(guó)社會(huì)保障體系的內(nèi)在矛盾也日益突出，并主要呈現(xiàn)出以下四大矛盾：第一，社會(huì)保障體系的普遍性要求與覆蓋結(jié)構(gòu)不合理之間的矛盾。社會(huì)保障本質(zhì)上要求全面覆蓋社會(huì)整體，而在我國(guó)，社會(huì)保障的覆蓋面很窄，目前老年人中僅有1/5能領(lǐng)取退休金或養(yǎng)老金，雖然有1.6億人參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，但扣除4100多萬(wàn)離退休人員，在職人員參保的僅有1.2億，即使相對(duì)2.7億城鎮(zhèn)從業(yè)人員而言，這一覆蓋比例也是偏低的；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度也只覆蓋了城鎮(zhèn)從業(yè)人員的1/3左右；而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍甚至還由1999年的9.75%下降到2003年的7.06%，呈現(xiàn)逐年降低的趨勢(shì)。與覆蓋率偏低并存的是覆蓋方式的不合理，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，享有養(yǎng)老保障的那部分職工領(lǐng)取的實(shí)際養(yǎng)老金占了工資水平的80%至90%，因此其總體處于低覆蓋、高替代的狀況。從這一角度看，我國(guó)的社會(huì)保障體系總體上還不是嚴(yán)格意義下覆蓋全社會(huì)的社會(huì)保障，顯然與社會(huì)保障體系的普遍性要求不相適應(yīng)。第二，社會(huì)保障體系的一致性要求與三元條塊分割之間的矛盾。社會(huì)保障要求實(shí)現(xiàn)對(duì)所有社會(huì)成員的一致對(duì)待，而在我國(guó)，社會(huì)保障的條塊分割特征明顯。在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民之外，進(jìn)城務(wù)工人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和被征地農(nóng)民構(gòu)成了新的遷移人口，這三個(gè)群體的社會(huì)保障程度呈現(xiàn)出顯著差異。根據(jù)北京大學(xué)和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院等單位對(duì)北京、長(zhǎng)春等六城市的調(diào)查，工作單位為遷移勞動(dòng)力提供養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例僅為14%，而城市本地職工中這一比例卻高達(dá)88%；提供醫(yī)療保險(xiǎn)的比例僅為20%，而城市本地職工這一比例為50%；在全國(guó)范圍內(nèi)，只有上海等極個(gè)別的地區(qū)采取“量體裁衣”的方式，為進(jìn)城務(wù)工人員等特定群體做出有別于社會(huì)保險(xiǎn)的制度安排。而在農(nóng)村，擁有的土地使用權(quán)仍然被認(rèn)為是理論上的保障基礎(chǔ)，廣大農(nóng)村地區(qū)僅有北京、廣東、浙江等少數(shù)幾個(gè)省份試行農(nóng)村低保，農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療費(fèi)用基本上仍由他們個(gè)人全額負(fù)擔(dān)。城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)之間的條塊分割顯然違背了社會(huì)保障體系的一致性要求。第三，社會(huì)保障體系的有效性要求和保障力度不充足之間的矛盾。社會(huì)保障體系的基本目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)對(duì)需求者的有效保障，而在我國(guó)，社會(huì)保障水平過(guò)低制約了這一目標(biāo)的達(dá)成。以最低生活保障制度為例，雖然2002年底城鎮(zhèn)居民受助人口由1999年的266萬(wàn)人增加到2065萬(wàn)人，但因保障水平低，部分相對(duì)貧困的城鎮(zhèn)居民實(shí)際上需要幫助而得不到充分的幫助；而在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，對(duì)于1995年40歲的人來(lái)說(shuō)，按人均每年150元的交費(fèi)水平，且按當(dāng)時(shí)復(fù)利12%累計(jì)計(jì)息，至60歲退休后每月只能領(lǐng)取養(yǎng)老金額15元，這一保障力度顯然過(guò)低。除此之外，由于方案制訂過(guò)程中濃厚的治理通貨膨脹色彩，我國(guó)還對(duì)遠(yuǎn)期的社會(huì)保障力度進(jìn)行了限制，按計(jì)劃，養(yǎng)老金目標(biāo)替代率將從80%左右最終降至58.8%，醫(yī)療保險(xiǎn)待遇從90%左右降至60%左右。這顯然不利于達(dá)到社會(huì)保障體系的有效性要求。第四，社會(huì)保障體系的公共性要求與財(cái)政功能不健全之間的矛盾。鑒于社會(huì)保障的公共或半公共性質(zhì)，加大財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的資金投入成為建立公共財(cái)政體制的重要內(nèi)容。但是我國(guó)財(cái)政對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的投入力度顯然不夠。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重基本保持在10-11%之間，但在現(xiàn)代公共財(cái)政體制下，社會(huì)保障和福利支出一般應(yīng)占到財(cái)政支出的仍以上，北歐國(guó)家甚至占到了一半左右。與財(cái)政投入不足并存的是社會(huì)保險(xiǎn)基金高繳費(fèi)率與低收繳率并存、各級(jí)政府社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任模糊、社會(huì)保障資金預(yù)算軟約束、社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值不理想四大突出難題。財(cái)政功能的不健全引發(fā)了巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，2002年我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口擴(kuò)大到500多億元，預(yù)計(jì)到2010年將達(dá)到1000多億元，而在2001年全國(guó)有8個(gè)省份失業(yè)保險(xiǎn)金當(dāng)年收不抵支，這顯然違背了社會(huì)保障體系的公共性要求?？傮w而言，以上四個(gè)矛盾主要涉及保障提供方式和財(cái)政支撐方式兩大領(lǐng)域，城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)和財(cái)政功能弱化是其中的關(guān)鍵因素，這兩個(gè)因素不僅直接導(dǎo)致了社會(huì)保障資金征收和支付的不公平，還顯著影響到相應(yīng)群體的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，由此帶來(lái)公平和效率的雙重缺失。針對(duì)這一問(wèn)題，有學(xué)者主張以社會(huì)保障稅的開(kāi)征作為主要著力點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以社會(huì)保障體系的并軌作為改革的核心。本文認(rèn)為，系統(tǒng)化的問(wèn)題必須依賴于系統(tǒng)化的解決思路，應(yīng)當(dāng)把問(wèn)題的解決放在結(jié)構(gòu)變遷和財(cái)政轉(zhuǎn)型的統(tǒng)一框架內(nèi)加以考慮，并制定相應(yīng)的漸進(jìn)式改革策略。二、社會(huì)保障體系改革基本方向的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其借鑒因?yàn)槲覈?guó)社會(huì)保障體系的四大突出矛盾主要涉及到社會(huì)保障提供方式和公共財(cái)政支撐方式兩個(gè)領(lǐng)域，而城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)和財(cái)政功能弱化構(gòu)成了兩個(gè)最關(guān)鍵的影響因素，因此參考和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在這兩個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于問(wèn)題的解決具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。(一)社會(huì)保障提供方式的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其借鑒社會(huì)保障的提供方式主要包含保障范圍、保障結(jié)構(gòu)和保障力度三個(gè)方面的基本內(nèi)容。首先，在社會(huì)保障的范圍方面，戰(zhàn)后西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障體系以“公民權(quán)利、普遍性和統(tǒng)一性”三個(gè)原則為指針，提供了內(nèi)涵豐富、覆蓋廣泛的保障服務(wù)。內(nèi)涵上，芬蘭的社會(huì)保障體系實(shí)現(xiàn)了對(duì)預(yù)防性安全和健康政策、社會(huì)和衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)等內(nèi)容的全方位覆蓋。瑞典的社會(huì)保障體系包括了養(yǎng)老保險(xiǎn)(年金制度)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、社會(huì)福利津貼和其他社會(huì)補(bǔ)貼等多項(xiàng)內(nèi)容；日本的社會(huì)保障制度也涵蓋醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)等多個(gè)方面。而在覆蓋范圍上，各國(guó)都以全民的社會(huì)保障為目標(biāo)，以美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，經(jīng)過(guò)由工業(yè)和商業(yè)企業(yè)工薪勞動(dòng)者，到農(nóng)業(yè)工人、小商販和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，再到聯(lián)邦政府公務(wù)員退休制度納入這一逐步推進(jìn)的過(guò)程后，已基本形成全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，目前美國(guó)共有1.2億人參加了退休養(yǎng)老保險(xiǎn)，約占全部在業(yè)人員的95%，幾乎所有的社會(huì)勞動(dòng)者都已納入保險(xiǎn)范圍。由此可見(jiàn)，全面性和統(tǒng)一性是發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障范圍的基本特征。其次，在保障結(jié)構(gòu)方面，發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障的多元化趨勢(shì)日益明顯，英國(guó)通過(guò)鼓勵(lì)私人保險(xiǎn)、與私人醫(yī)院簽訂合同、承包服務(wù)機(jī)構(gòu)等方式推動(dòng)社會(huì)保障制度的“私人化”和“資本化”；日本除強(qiáng)制性的國(guó)民養(yǎng)老金外，還設(shè)置了國(guó)民養(yǎng)老金基金、農(nóng)民養(yǎng)老金，以及種類(lèi)多、針對(duì)性強(qiáng)的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)，用于滿足不同層次國(guó)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)需求；即使是福利制度最為普遍的北歐國(guó)家，其社會(huì)保障的“