社會(huì)其它相關(guān)論文-試論行政指導(dǎo)的救濟(jì).doc

社會(huì)其它相關(guān)論文-試論行政指導(dǎo)的救濟(jì)文章摘要：本文從對(duì)行政指導(dǎo)的分析入手，從理論與實(shí)踐兩個(gè)角度對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行分析，給行政指導(dǎo)救濟(jì)的必然性與現(xiàn)實(shí)性以理論依據(jù)，并對(duì)我國(guó)行政指導(dǎo)的救濟(jì)模式進(jìn)行構(gòu)建。關(guān)鍵詞：行政指導(dǎo)博弈分析事前救濟(jì)司法救濟(jì)二十世紀(jì)資本主義國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基本上是圍繞著經(jīng)濟(jì)自由主義與國(guó)家干預(yù)主義的斗爭(zhēng)展開(kāi)的。直到20世紀(jì)30年代全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前，亞當(dāng)斯密“看不見(jiàn)的手”始終支配著資本主義世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。30年代后，以“羅斯福新政”為代表的國(guó)家干預(yù)主義使資本主義世界擺脫了危機(jī)，帶來(lái)了發(fā)展的黃金時(shí)期，政府干預(yù)成為世界的主流。20世紀(jì)70年代，“滯漲”危機(jī)宣告了凱恩斯主義的破產(chǎn)。在國(guó)家干預(yù)主義與經(jīng)濟(jì)自由主義的起落中，一種新的行政管理方式行政指導(dǎo)應(yīng)用而生，它兼容了二者理論現(xiàn)實(shí)與政策主張的合理性，各取所長(zhǎng)，以更為民主，寬松的手段，在一定程度上彌補(bǔ)了管理方法的空白，黏合了行政關(guān)系，節(jié)約了行政成本，提高了行政效率，促進(jìn)了信任、溝通、合作的現(xiàn)代行政法人精神的形成。然而，一項(xiàng)制度的完善，必然要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，當(dāng)前，行政指導(dǎo)已被廣泛接受并發(fā)揮了積極的作用；而對(duì)于救濟(jì)，它仍是一片空白。即使在行政指導(dǎo)發(fā)達(dá)的日本，對(duì)行政指導(dǎo)的救濟(jì)亦未作出明確的規(guī)定，使救濟(jì)問(wèn)題成為行政指導(dǎo)制度的一項(xiàng)缺陷。第一部分關(guān)于行政指導(dǎo)救濟(jì)的概述行政指導(dǎo)作為在二戰(zhàn)后才興起的行政管理模式，無(wú)論在理論還是在實(shí)踐上存在有諸多的缺陷，仍在逐步完善之中。在當(dāng)前，對(duì)行政指導(dǎo)的爭(zhēng)論最大的莫過(guò)于行政指導(dǎo)的救濟(jì)問(wèn)題了，筆者認(rèn)為，對(duì)行政指導(dǎo)的救濟(jì)問(wèn)題進(jìn)行研究首先應(yīng)從行政指導(dǎo)的理論分析入手。一、行政指導(dǎo)的概念相對(duì)于行政指導(dǎo)在實(shí)踐中的應(yīng)用，行政指導(dǎo)在理論上的研究還是不成熟的，各國(guó)的學(xué)者對(duì)行政指導(dǎo)的概念、性質(zhì)仍存在爭(zhēng)論，對(duì)行政指導(dǎo)的救濟(jì)更缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。一個(gè)完善的行政指導(dǎo)的概念的形成，是定義者在對(duì)行政指導(dǎo)的感性認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)比較、分析、綜合、概括的過(guò)程，它應(yīng)準(zhǔn)確把握行政主體、目的性、法律依據(jù)，抽象性與具體性，單方性等方面的內(nèi)容，這是對(duì)行政指導(dǎo)的性質(zhì)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)。1、行政主體行政主體，亦即指享有國(guó)家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的組織。對(duì)于行政指導(dǎo)的主體，學(xué)術(shù)界對(duì)其的認(rèn)識(shí)已趨于一致，即行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人（自然人，法人和其他社會(huì)組織）為實(shí)現(xiàn)一定目的而實(shí)施的行為，它不包括行政組織系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，因此，行政指導(dǎo)的主體也就是行政主體。日本行政程序法第2條規(guī)定：行政指導(dǎo)，是指行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)或其管轄的事務(wù)范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，要求特定人為一定作為或不作為的指導(dǎo)、勸告、建議以及其他的不屬于處分的行為。2、目的性行政指導(dǎo)的目的屬性是行政指導(dǎo)制度據(jù)以存在的基礎(chǔ)。就行政管理而言，一種制度之所以會(huì)存在并為政府所利用，只是由于這種制度能有助于實(shí)現(xiàn)政府特定的目的而非其他。日本學(xué)者室井力認(rèn)為，行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的而為的行為；而根岸哲則認(rèn)為行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)其意圖的行為；我國(guó)學(xué)者羅豪才認(rèn)為，行政指導(dǎo)是指行政主體在職責(zé)、任務(wù)或其所管轄的事務(wù)的范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的需要，基于國(guó)家的法律原則和政策，在行政相對(duì)方的協(xié)助下，適時(shí)、靈活地采取非強(qiáng)制手段，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的，不直接產(chǎn)生法律效果的行為。3、法律依據(jù)關(guān)于行政指導(dǎo)的法律依據(jù)問(wèn)題是學(xué)者們爭(zhēng)議的一個(gè)焦點(diǎn)，其中大多數(shù)日本學(xué)者均未強(qiáng)調(diào)這一問(wèn)題。譬如和田英夫認(rèn)為，行政指導(dǎo)是這樣一種行政作用，即不管有無(wú)立法依據(jù)，行政機(jī)關(guān)對(duì)特定的個(gè)人，公法、私法上的法人和團(tuán)體，要求對(duì)手一方的同意協(xié)作以實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的意圖，諸如警告、勸告、提供知識(shí)、信息等。與日本學(xué)者不同的是，我國(guó)學(xué)者大多強(qiáng)調(diào)行政指導(dǎo)須有法律上的依據(jù)，其中臺(tái)灣學(xué)者林江山先生將法律上的依據(jù)闡釋為依據(jù)法律及其精神原則，即并非僅有法律規(guī)則，尚包括法律原則。近年頒布的日本行政程序法明確行政指導(dǎo)須有在職權(quán)所管轄的范圍內(nèi)，也就是說(shuō)行政指導(dǎo)作為行政手段應(yīng)有組織法上的依據(jù)。給行政指導(dǎo)主體以組織法上的依據(jù)，可以有效的制止行政機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力的濫用，更好的保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益；在行為法上，有直接的法律依據(jù)固然依據(jù)法律，沒(méi)有明確法律規(guī)定的，必須依據(jù)法律精神和國(guó)家政策。譬如，國(guó)務(wù)院制訂產(chǎn)業(yè)政策的主要依據(jù)是現(xiàn)行憲法。4、抽象性與具體性行政行為以其對(duì)象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，可分為抽象行政行為與具體行政行為。前者是指以不特定的人或事為管理對(duì)象，制訂具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為；后者指在行政管理過(guò)程中，針對(duì)特定的人或事采取具體措施的行為，其行為的內(nèi)容和結(jié)果將影響著某一個(gè)人或組織的權(quán)益。從各國(guó)行政指導(dǎo)的實(shí)際情況來(lái)看，行政指導(dǎo)的對(duì)象顯然不是針對(duì)特定人。制訂產(chǎn)業(yè)政策、扶助中小企業(yè)政策、稅收優(yōu)惠政策、投資導(dǎo)向政策、計(jì)劃綱要等，自然并非針對(duì)“特定”的企業(yè)或個(gè)人，而是針對(duì)“不特定”的多數(shù)相對(duì)方；與此同時(shí)，亦廣泛存在著為實(shí)施特定行政目標(biāo)、針對(duì)特定相對(duì)人加以利益誘導(dǎo)、警告、勸誡等行政行為，例如行政強(qiáng)制前的勸告。故筆者認(rèn)為，行政指導(dǎo)的抽象性與具體性是行政指導(dǎo)的兩種存在形態(tài)，它們共同構(gòu)成行政指導(dǎo)的全部?jī)?nèi)容。5、單方性關(guān)于行政指導(dǎo)是否依相對(duì)方的同意為成立要件，學(xué)者們有較多爭(zhēng)議，以下筆者將通過(guò)對(duì)不同學(xué)者主要觀點(diǎn)的介紹來(lái)分析這一問(wèn)題：（日）原田尚彥：行政指導(dǎo)，是指行政機(jī)關(guān)為達(dá)到行政目的，采用被稱(chēng)為建議、指導(dǎo)的非權(quán)力手段鼓勵(lì)國(guó)民、誘導(dǎo)國(guó)民作出行政廳所希望的行為的行政作用之總稱(chēng)。（日）南博方：行政指導(dǎo)是現(xiàn)代行政所采用的多種行為形式中，被稱(chēng)為建議、指導(dǎo)、指示、希望、勸告、鼓勵(lì)、懇請(qǐng)、協(xié)力、警告等等一系列行為.行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，而謀求相對(duì)人同意的行政作用。（日）根岸哲：行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)為謀求相對(duì)人的合作并對(duì)其做工作，以此實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)意圖的行為。（美）C約翰遜：（日本）行政指導(dǎo)指的是根據(jù)法律建立的政府各部門(mén)具有的權(quán)力，在某一部門(mén)管轄的范圍內(nèi)，對(duì)企業(yè)或管理對(duì)象頒發(fā)指示、要求、通知、建議或表彰，行政指導(dǎo)沒(méi)有法律上的效力，它不以任何明文規(guī)定的法律為依據(jù)，但不能違反法律。（臺(tái)灣）林紀(jì)東：行政指導(dǎo)乃行政機(jī)關(guān)就其所掌之事實(shí)，對(duì)于特定之個(gè)人、公私法人或團(tuán)體，以非強(qiáng)制之手段，取得相對(duì)人同意與協(xié)力，以達(dá)到行政目的之行為。胡建淼：所謂行政指導(dǎo)，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在其所管轄的事務(wù)的范圍內(nèi)，對(duì)于特定的行政相對(duì)人，運(yùn)用非強(qiáng)制性手段，獲得相對(duì)人的同意或協(xié)助，指導(dǎo)行政相對(duì)人采取或不采取某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。三位日本學(xué)者的觀點(diǎn)分別用“誘導(dǎo)”、“謀求”“勸告”等來(lái)表示，行政主體為實(shí)現(xiàn)特定行政目的而應(yīng)用行政指導(dǎo)，并“希望”得到相對(duì)方的協(xié)助，至于相對(duì)方實(shí)際上同意與否，并非判定行政指導(dǎo)成立與否的要件之一，亦即，行政指導(dǎo)一經(jīng)行政主體作出便告成立，對(duì)于行政指導(dǎo)是否產(chǎn)生預(yù)期作用，則無(wú)關(guān)該行政指導(dǎo)本身的成立；美國(guó)學(xué)者C約翰遜的觀點(diǎn)則未涉及行政指導(dǎo)是否是單方性；臺(tái)灣學(xué)者林紀(jì)東、大陸學(xué)者林江山均使用“獲得”、“取得”等詞語(yǔ)來(lái)予以表示，顯然視行政指導(dǎo)為一種行政主體與相對(duì)方的合意行為。筆者認(rèn)為行政指導(dǎo)是行政主體的單方意思表示，非以相對(duì)方之同意與協(xié)助為成立要件。日本行政程序法第32條明確規(guī)定：行政指導(dǎo)時(shí)，行政指導(dǎo)實(shí)施者必須注意不得超越行政機(jī)關(guān)的任務(wù)或者所管轄事務(wù)范圍和行政指導(dǎo)內(nèi)容只有在相對(duì)方的協(xié)助下才得以實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中，各國(guó)均有因相對(duì)方的不協(xié)助而導(dǎo)致行政指導(dǎo)之目標(biāo)難