企業(yè)研究論文-績效預(yù)算的難點分析：基于理論假設(shè)的視角.doc

企業(yè)研究論文-績效預(yù)算的難點分析：基于理論假設(shè)的視角摘要：績效預(yù)算是一種被西方國家證明了其先進性的預(yù)算，但績效預(yù)算制度的實施是建立在目標(biāo)的一致性、績效測量的科學(xué)性與績效信息的真實性等理論假設(shè)基礎(chǔ)上的，要滿足這些理論假設(shè)基礎(chǔ)條件，各國面臨共同困難。對于我國，挑戰(zhàn)不僅在于此，我們還要解決由于本國國情的特殊性所產(chǎn)生的問題。為此，我們目前的選擇應(yīng)該是從滿足績效預(yù)算的理論假設(shè)出發(fā)，創(chuàng)造條件，為今后全面實施績效預(yù)算奠定基礎(chǔ)。關(guān)鍵詞：績效預(yù)算；困難；理論假設(shè)20世紀(jì)80年代以來，隨著新公共管理運動的興起，以美國為首的西方國家開始實施旨在緩解財政困境、提高政府行政效率的新績效預(yù)算，并取得了明顯的成效。90年代以來，隨著我國政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，如何提高政府預(yù)算支出的績效以及政府全部活動的績效，正成為國內(nèi)理論界與實際工作部門密切關(guān)注的課題，績效預(yù)算日益為人們所熟悉。但績效預(yù)算制度的實施是建立在目標(biāo)的一致性、績效測量的科學(xué)性與績效信息的真實性等理論假設(shè)基礎(chǔ)上的，要滿足這些理論假設(shè)基礎(chǔ)條件，需要比較成熟的制度環(huán)境，執(zhí)行起來非常困難。本文首先分析了績效預(yù)算制度理論假設(shè)本身與現(xiàn)實存在差距，接著從這一視角出發(fā)，分析了績效預(yù)算在我國實施可能遇到的困難，從而得出結(jié)論，我國目前還不具備實施績效預(yù)算的條件，比較現(xiàn)實的選擇應(yīng)該是從績效預(yù)算的理論假設(shè)出發(fā)，在保證目標(biāo)的一致性、績效測量的科學(xué)性與績效信息的真實性等方面努力，為今后全面實施績效預(yù)算創(chuàng)造條件。一、績效預(yù)算：理性化及其困難20世紀(jì)80年代出現(xiàn)的新績效預(yù)算是一種以績效或效益為目標(biāo)、以成本為基礎(chǔ)、以業(yè)績評估為核心編制的一種預(yù)算。它具有以下三個特征：一是預(yù)算與績效聯(lián)系。在確定各部門預(yù)算時，將各部門獲得預(yù)算與其工作成果掛鉤，并將績效考核作為預(yù)算部門增加或削減預(yù)算的重要依據(jù)。二是效益與成本掛鉤。從強調(diào)公共核算的角度，將企業(yè)經(jīng)營的成本理念引入預(yù)算過程。預(yù)算的確定所依據(jù)的不僅僅是預(yù)算支出所能帶來的效益多少，還要考慮獲得效益所付出成本高低。三是控制與放活并行。一方面績效預(yù)算要求對預(yù)算目標(biāo)與總額進行集中控制，確定預(yù)算的數(shù)量與大體投向；另一方面，在預(yù)算的具體使用權(quán)上放活，在確保達到預(yù)期目標(biāo)的前提下，給予各部門使用資金充分的自主權(quán)。與傳統(tǒng)預(yù)算相比，績效預(yù)算吸收了以前各種預(yù)算模式中有價值的成分，并在預(yù)算管理中注入理性因子，成為成功引人預(yù)算理性的典范。1注重改善政府管理。績效預(yù)算改革能夠幫助政府的項目管理者們明確組織的目標(biāo)(努力方向)、監(jiān)督政府項目的績效、更好地了解關(guān)于項目結(jié)構(gòu)和運作的問題，同時為將來做好打算、改善內(nèi)部控制，并就項目成果進行溝通。2注重提高透明度和責(zé)任歸屬?？冃ьA(yù)算將資源投入和政府行為的產(chǎn)出和效果聯(lián)系起來，大大提高了政府運作的透明性。不僅政府內(nèi)部的管理者能夠清楚了解其工作的優(yōu)劣，而且年度的政府績效報告成為公民評價和監(jiān)督政府的一個有效渠道?？冃ьA(yù)算還把責(zé)任關(guān)系明晰化，賦予了項目管理者更大的權(quán)限，但同時要求其為項目的執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。而在傳統(tǒng)預(yù)算模式下，人們只看到了政府人員工資、辦公用品等等的細(xì)節(jié)支出，看不出政府到底干了什么，干的結(jié)果如何。3注重改善政府內(nèi)部和外部預(yù)算參與者之間的溝通?？冃ьA(yù)算明確規(guī)定了項目的目標(biāo)，并確立績效目標(biāo)，讓政府機構(gòu)及其雇員更好地理解對他們工作績效的期望。它幫助政府管理者們更有效地就自己的活動與高級行政官員、立法機構(gòu)成員以及公眾進行溝通。與傳統(tǒng)預(yù)算相比，績效預(yù)算對每一項政府項目、績效度量和預(yù)算信息都給出描述，讓普通公眾都能夠獲得這些信息，因而有助于政府管理者將關(guān)于預(yù)算和主要政府活動的信息發(fā)布給公眾，并贏得公眾對政府工作的理解和支持。追求理性的預(yù)算是人們的美好愿望，然而完全理性的預(yù)算在現(xiàn)實生活中是不存在的。特別是績效預(yù)算的實施是建立在理論假設(shè)基礎(chǔ)上的(表1)，要滿足這些理論假設(shè)條件，需要比較成熟的制度環(huán)境，現(xiàn)實具有以下困難：1目標(biāo)一致性的困難。目標(biāo)的一致性要求行政部門面對多重的委托人(如行政部門、立法部門、利益團體與人民等)仍可以制訂出相關(guān)和有用的策略規(guī)劃。要實現(xiàn)這一點，以下條件是必須的：首先，要明確政府與市場的關(guān)系以及各自的活動邊界；其次，要妥善界定各預(yù)算單位所行使的法定職能，按照職能劃分其相應(yīng)事權(quán)與財權(quán)；然后，在此基礎(chǔ)上通過建立有效的激勵機制和內(nèi)部約束的方式，強化政府的公共管理責(zé)任并考核其相應(yīng)的行政績效。但在實際工作中，政府目標(biāo)與行為的特點注定了要滿足以上條件實際上是非常困難的。其一，政府行為不同于企業(yè)行為，其目標(biāo)是多元的。Hood(1995)等將政府行政部門的目標(biāo)及行為歸納為：服務(wù)于全體公民而非顧客；追求公共利益，而非自身利益；關(guān)注市場，但不限于市場，還關(guān)注憲法和法令、社會價值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益；強調(diào)社會服務(wù)等。顯然這種多元化的政府目標(biāo)無疑增加了政府與市場、政府內(nèi)部不同行政部門目標(biāo)體系界定的困難。其二，政府活動目標(biāo)經(jīng)常是模糊不清的。作為社會管理者，政府行政部門總是試圖通過政治過程，努力調(diào)和許多相互矛盾的社會需求，表現(xiàn)在其所追求的目標(biāo)常是一些籠統(tǒng)、定性、不易量化的軟目標(biāo)。為實現(xiàn)此類目標(biāo)，人們在有關(guān)政府活動的范圍、具體方式選擇、相關(guān)財政支出的規(guī)模和持續(xù)的時間等討論上難以取得共識，導(dǎo)致這些活動的績效衡量標(biāo)準(zhǔn)變得極其寬泛，彈性很大。2績效測量的困難。績效測量是績效預(yù)算的核心，從國際范圍來看，這一內(nèi)容已是世界財政管理學(xué)界公認(rèn)的難題。一方面量化行政部門的計劃目標(biāo)的績效標(biāo)準(zhǔn)難以確定。由于政府部門的活動目標(biāo)經(jīng)常模糊不清，這樣代表不同利益集團的評估主體可能從不同的評估視角，對同一評估對象(如政府部門)的績效做出大相徑庭的判斷。就是說，對于政府活動而言，統(tǒng)一的績效標(biāo)準(zhǔn)難以確定(例如，衛(wèi)生領(lǐng)域的績效考評與國防領(lǐng)域的截然不同)。即使在目標(biāo)達成一致的情況下也是這樣的，一些機構(gòu)集中精力在對工作或業(yè)務(wù)上的評價上，這不是他們沒有意識到這些評價是有缺陷的，而是因為要找到對實現(xiàn)一個政府目標(biāo)(這些目標(biāo)也是在計劃管理者的控制之下的)的合適考評實在很難。在考評國家稅務(wù)局給予納稅人的援助時，如果是根據(jù)回復(fù)電話的次數(shù)而不是看援助的質(zhì)量會容易得多。而在考評環(huán)保機構(gòu)是否成功時，若根據(jù)違規(guī)的次數(shù)去評定會比根據(jù)空氣和水的質(zhì)量容易得多。另一方面，績效報告與應(yīng)用存在困難?？冃蟾媸穷A(yù)算前一周期的結(jié)果，又是后一周期的基礎(chǔ)和依據(jù)。然而現(xiàn)實情況是，績效報告的質(zhì)量和作用不能令人滿意，計劃達成的目標(biāo)或結(jié)果難以從績效報告中獲得。例如，支出控制者由于信息不對稱很難對未完成績效的解釋說明提出意見，現(xiàn)有績效的真實性也會由于政府官員的“機會主義”而不能得到保證，績效計量體現(xiàn)為一系列統(tǒng)計數(shù)字及其說明的總和(這又為某些支出單位搞數(shù)字游戲提供了便利，容易形成重視績效指標(biāo)，而忽視公眾利益的問題)，這幾乎是所有實行績效預(yù)算國家存在的問題。3績效信息與預(yù)算決策掛鉤的困難?？冃ьA(yù)算的初衷之一旨在通過績效與預(yù)算的整合，在兩者之間建立起清晰和持續(xù)的聯(lián)系，發(fā)揮績效對提高預(yù)算決策效率的信息揭示作用。但事實上，績效信息與預(yù)算決策的掛鉤遠沒有如此簡單。首先，要給政府所有的活動建立共同的績效特征幾乎是不可能的。由于政府部門某些支出項目的“產(chǎn)出”難以界定，在獲取有關(guān)的績效信息方面客觀上存在諸多困難，加之現(xiàn)行評估技術(shù)的局限性，人們自然會對上述項目的績效評估結(jié)果產(chǎn)生疑慮。其次，在信息不對稱情況下，績效與預(yù)算掛鉤對部門官員很可能產(chǎn)生“逆向選擇”，使得他們樂于提供“好的”信息同時隱瞞“壞的”信息。實際上，一個項目若沒有得到足夠的資金可能會產(chǎn)生差的績效