農(nóng)林學(xué)類論文-論我國環(huán)境影響評價(jià)制度中的公眾參與.doc

農(nóng)林學(xué)類論文-論我國環(huán)境影響評價(jià)制度中的公眾參與摘要：伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境保護(hù)問題越來越得到人們的重視，環(huán)境影響評價(jià)制度也慢慢的在世界各國確立起來。公眾基于環(huán)境權(quán)和外部性理論有參與環(huán)境影響評價(jià)的權(quán)利，而且公眾參與環(huán)境保護(hù)的程度，直接體現(xiàn)了一個(gè)國家可持續(xù)發(fā)展的水平。我國環(huán)境影響評價(jià)制度有了一定的發(fā)展，相應(yīng)的法律法規(guī)也已經(jīng)出臺，但公眾參與環(huán)評的程度和影響還不大，我國環(huán)境影響評價(jià)制度中公眾參與1.1環(huán)境權(quán)是社會(huì)權(quán)的重要組成部分，它是指公民要求其所置環(huán)境資源具有基本生態(tài)功能的權(quán)利。環(huán)境權(quán)的提出和研究始于20世紀(jì)60年代，第21屆聯(lián)合國大會(huì)一致通過的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約（1966）和公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約指出了公民環(huán)境權(quán)的部分內(nèi)涵。緊接著美國密歇根大學(xué)的薩克斯教授提出“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論”、“環(huán)境公共委托論”，于是有人便在“公共財(cái)產(chǎn)論”和“公共委托論”的基礎(chǔ)上提出了環(huán)境權(quán)的觀點(diǎn)，認(rèn)為每一個(gè)公民都有在良好環(huán)境下生活的權(quán)利，公民的環(huán)境權(quán)是公民最基本的權(quán)利之一，應(yīng)該在法律上得公民環(huán)境權(quán)，即公民對于其賴以生存、發(fā)展的環(huán)境所享有的一系列權(quán)利，它既是一項(xiàng)實(shí)體性權(quán)利，又是一項(xiàng)程序性權(quán)利。從實(shí)體權(quán)利方面看，它包括：優(yōu)良環(huán)境享有權(quán)，即公民有要求享受優(yōu)良環(huán)境的權(quán)利；惡化環(huán)境拒絕權(quán)，即公民有拒絕惡化環(huán)境的權(quán)利。程序性環(huán)境權(quán)是實(shí)體性環(huán)境權(quán)的重要保障，同時(shí)環(huán)境問題自身的專業(yè)性、技術(shù)性等特質(zhì)也需要程序性環(huán)境權(quán)與之契合。作為程序性的環(huán)境權(quán)，其基本內(nèi)涵在于公眾參與國家的環(huán)境決策和權(quán)利受到侵害時(shí)的救濟(jì)。公眾參與環(huán)境決策權(quán)的具體內(nèi)容主要有環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境立法和行政執(zhí)法參與權(quán)以及公民環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)社會(huì)權(quán)利也是人權(quán)的一部分，是公眾參與環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本權(quán)利，公眾參與環(huán)評則是其環(huán)境權(quán)的一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容，在環(huán)評中，只有讓公眾參與到與其自身關(guān)系密切的環(huán)評工作中，使其權(quán)利真正的得到實(shí)現(xiàn)，環(huán)評1.2外部性是指當(dāng)不同的人效用函數(shù)和消費(fèi)函數(shù)相互關(guān)聯(lián)時(shí)，由于他們相互施加了收益和成本而產(chǎn)生的收益和成本的非意愿轉(zhuǎn)移，它分為外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)。具體到環(huán)評中，這種外部不經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)為由于擬議行為作為一種人類活動(dòng)會(huì)對環(huán)境造成一定的影響，所以擬議行為的實(shí)施者追求生產(chǎn)的最大化的同時(shí)，很可能會(huì)造成所涉公眾的效用函數(shù)的向下運(yùn)動(dòng)，效用減少，即產(chǎn)生了一種為了維護(hù)原效益而沒有得到定價(jià)的“外溢性”成本。在擬議行為的投資者在實(shí)施了擬議行為后不愿付出這部分“外溢性”成本，而強(qiáng)迫所涉公眾獨(dú)自承擔(dān)這種“外溢性”成本顯然是不經(jīng)濟(jì)的，而且容易形成雙方的對抗，使不經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大。在這個(gè)意義上，對擬議行動(dòng)的環(huán)評的目的就是盡可能的減少擬議行動(dòng)的外部不經(jīng)濟(jì)，這就必須吸收相關(guān)公眾參與到對擬議行動(dòng)的環(huán)評中來，充分考慮相關(guān)公眾的意見，以決定擬議行動(dòng)22.120世紀(jì)90年代初，我國開始在環(huán)評制度中推行公眾參與，最早是1993年由國家計(jì)委、國家環(huán)保局、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)國際金融組織貸款建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)管理工作的通知中，首次對公眾參與提出明確1996年，在修訂的水污染防治法第13條中規(guī)定環(huán)境影響報(bào)告書中應(yīng)當(dāng)有建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見。隨后在環(huán)境噪聲污染防治法和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例中也有了相同規(guī)定。在環(huán)評法出臺之前，由于缺乏具體2003年9月1日頒布實(shí)施的環(huán)境影響評價(jià)法（以下簡稱環(huán)評法）進(jìn)一步完善了公眾參與制度，在公眾參與環(huán)評的范圍、程序和時(shí)機(jī)作了相應(yīng)的規(guī)定。緊接著，2006年3月18日正式施行的環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法（以下簡稱暫行辦法）是中國環(huán)保領(lǐng)域的第一部公眾參與的規(guī)范性文件，為公眾參與環(huán)評提供了一個(gè)可靠的依據(jù)，對環(huán)評法的實(shí)施中的公眾參與問題有了一2.2據(jù)中國環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)發(fā)布的首個(gè)中國公眾環(huán)保民生指數(shù)顯示，盡管環(huán)保在近兩年成為了公眾關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)，但公眾環(huán)保參與的程度還很低。僅有6.3%的公眾在最近三個(gè)月參加過環(huán)保活動(dòng)；知道“12369”環(huán)境問題免費(fèi)舉報(bào)電話的不足20；環(huán)境信息下情上達(dá)的不通暢竟位居公眾最不滿意的環(huán)境問題之首。造成這種局面的根本原因，不僅僅是公眾環(huán)境意識程度較低，公眾缺乏獲得環(huán)境信息和參與環(huán)保事務(wù)的有效機(jī)制也是很重要的一部分原因。公眾參與環(huán)境保護(hù)的狀況是這樣，參與環(huán)評的狀況就更不用說了。正如圓明園湖底防滲工程環(huán)評聽證會(huì)我們可以看到，環(huán)評法的落實(shí)情況不太樂觀，公眾參與環(huán)評的制度顯然在很大一定程度上都沒有落到實(shí)處。33.1在環(huán)評法中規(guī)定：“對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃”和“對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目”，才允許公眾參與評價(jià)。暫行辦法限定了適用范圍為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評中的公眾參與，對于專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)評還是沿襲了環(huán)評法的規(guī)定，一方面要滿足這兩個(gè)條件才有可能讓公眾參與，這樣的限制過于嚴(yán)格，另一方面這樣的標(biāo)準(zhǔn)非常容易受項(xiàng)目和規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的主觀因素的影響。另外對土地利用的有關(guān)規(guī)劃、區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃的環(huán)評只是建議性的規(guī)定，可以參照暫行辦法征求公眾意見。這種規(guī)定更是給本來參與環(huán)評范圍就很小的公眾加了一個(gè)“緊箍3.2我國的環(huán)評機(jī)制起步較晚，發(fā)展還不成熟，在可操作性上還有欠缺。由于環(huán)評技術(shù)規(guī)范的不健全，還沒有具體明確規(guī)定不同項(xiàng)目類型、規(guī)模、復(fù)雜程度、敏感程度、占地面積、項(xiàng)目選擇公眾代表的人數(shù)，采用何種調(diào)查方式、如何確保公眾的代表性。評價(jià)單位一般只是根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)而定，難免忽略了一些公眾的意見。3.3公眾參與中各方面的群眾，由于文化程度的差異、環(huán)境保護(hù)意識的強(qiáng)弱以及社會(huì)背景和各自利益的不同，在環(huán)境保護(hù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)思想認(rèn)識上存在一定的差距，較難以形成集中的意見。而且由于部分公眾不能正確理解發(fā)展、污染與環(huán)保之間的關(guān)系，對可持續(xù)發(fā)展觀的認(rèn)識不科學(xué)，調(diào)查結(jié)果有時(shí)不能正確反映實(shí)際情況，3.4我國的環(huán)評法和暫行辦法等都從實(shí)體法的角度規(guī)定了公眾參與環(huán)評的權(quán)利，但是如何來監(jiān)督和保障這些權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)呢？從當(dāng)今我國的現(xiàn)狀來看，在我國現(xiàn)行的環(huán)評制度中，環(huán)保部門對環(huán)評機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，主要靠行政手段。雖然暫行辦法明確規(guī)定了公眾有參與環(huán)評的權(quán)利，但是這里卻缺少相應(yīng)的監(jiān)管、問責(zé)機(jī)制，這一點(diǎn)在環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定中有一些規(guī)定，但是并不具體。如果規(guī)劃編制單位、項(xiàng)目建設(shè)單位及環(huán)評機(jī)構(gòu)對于公眾參與環(huán)評認(rèn)識不足，如果他們的積極性調(diào)動(dòng)不起來，在這個(gè)環(huán)評工作中不主動(dòng)履行自己應(yīng)盡的義務(wù)，誰來對他們進(jìn)行問責(zé)。還有，當(dāng)公眾的意見不一致，或者出現(xiàn)分歧的時(shí)候，誰來做最終的決斷？這在暫行辦法中無明確的規(guī)定。4對我國公眾4.1出臺環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則暫行辦法第三十八條規(guī)定公眾參與環(huán)評的技術(shù)性規(guī)范，由環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則公眾參與規(guī)定。但是暫行辦法實(shí)行兩年多來，環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則公眾參與一直是“待字閨中”，這不得不讓暫行辦法的實(shí)施和技術(shù)操作大打折扣。而且，從現(xiàn)今的技術(shù)導(dǎo)則來看環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則聲環(huán)境等在環(huán)評的實(shí)踐中發(fā)揮了舉足輕重的左右，可見技術(shù)導(dǎo)則的重要性，特別是在我國公眾參與環(huán)評制度還不成熟的情況下。為了保障公眾參與環(huán)評的切實(shí)實(shí)現(xiàn)和避免像圓明園湖底防滲工程環(huán)評聽證會(huì)這種現(xiàn)實(shí)操作和法律脫軌的情況的重演，建議相關(guān)部門盡快出臺環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則公眾參與。4.2公眾參與環(huán)評的基礎(chǔ)是環(huán)境權(quán)的存在和外部不經(jīng)濟(jì)可能出現(xiàn)，因此，存在擬建項(xiàng)目中的可能出現(xiàn)的外部不經(jīng)濟(jì)和公民環(huán)境權(quán)，公眾就有必要參與擬建項(xiàng)目的環(huán)評。我國目前法律的限定顯然不利于公眾環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，存在環(huán)評就應(yīng)該存在公眾參與。環(huán)評的目的是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對環(huán)境造成不良影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。而在對環(huán)境的不良影響中，公眾是最直接的受害者，而且受害最嚴(yán)重，因此，環(huán)評中必定要求所涉公眾參與，即每一個(gè)環(huán)評中都需要公眾反應(yīng)他們的意見，參與到其中，為其利益而行4.3一方面要求社會(huì)組織和政府多開展宣傳，積極利用各種媒體（如報(bào)紙、電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等）加大宣傳力度，逐漸提高公眾的環(huán)保知識及環(huán)保參與意識，使環(huán)保意識由教育強(qiáng)化成一種習(xí)慣，從而使環(huán)保參與成為一種自覺行為。同時(shí)也要幫助公眾改變觀念，由高消費(fèi)向“生態(tài)消費(fèi)”轉(zhuǎn)變，建立科學(xué)的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀。另一方面要求公眾注重自身對環(huán)境的關(guān)注、對自身環(huán)保素質(zhì)和環(huán)保法律知識4.4從司法救濟(jì)角度來講，在相關(guān)的法律中，結(jié)合我國的具體情況，引進(jìn)公民的環(huán)境訴訟權(quán)利的規(guī)定，賦予其獲得因其權(quán)利受到侵犯而額外支付的沒有定價(jià)的“外溢性”成本