我國(guó)立法制度的不足和完善.doc

我國(guó)立法制度地不足和完善我國(guó)地立法法是部規(guī)定立法規(guī)則、確立立法制度地基本法律，涉及立法權(quán)限、立法程序、法律效力等級(jí)和法律監(jiān)督四大問(wèn)題。立法立法必須嚴(yán)格執(zhí)行立法法地規(guī)定，堅(jiān)決克服立法不法地現(xiàn)象。立法是法治地關(guān)鍵和核心，其目地在于合理配置立法權(quán)力，有效規(guī)范行政權(quán)力地運(yùn)作，從而為公民權(quán)利地行使提供充分保障，實(shí)現(xiàn)公平、正義、自由、秩序等價(jià)值目標(biāo)。實(shí)質(zhì)意義上地法治不僅要求法地權(quán)威性和依法而治地法地工具價(jià)值，而且強(qiáng)調(diào)立法對(duì)普遍認(rèn)同地價(jià)值理念地追求、法地內(nèi)容地合理性等法地實(shí)質(zhì)理性。法治已經(jīng)演進(jìn)為個(gè)綜合概念，它融匯了民主、自由、平等、人權(quán)等諸多價(jià)值觀念，包含著法律至上、民主政治、權(quán)力制約、司法獨(dú)立、立法等豐富地制度意蘊(yùn)，其核心則是依法行使國(guó)家權(quán)力。幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)，法治理論與實(shí)踐對(duì)政府權(quán)力予以高度關(guān)注，這與立法權(quán)力作用范圍地廣泛性、與人們生活聯(lián)系地直接性密切相關(guān)。二十世紀(jì)以來(lái)，立法權(quán)在很多國(guó)家地權(quán)力結(jié)構(gòu)中極度擴(kuò)張地事實(shí)，不斷提醒人們，對(duì)立法權(quán)力地制約是國(guó)家權(quán)力制約地重中之重。在我國(guó)，立法尚處在初級(jí)階段，立法法治還面臨十分艱巨地任務(wù)，無(wú)論是觀念上還是制度上都面臨著挑戰(zhàn)。因此，立法是場(chǎng)深刻地觀念更新和制度變革。當(dāng)前，我國(guó)立法面臨地挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：、在思想意識(shí)方面，有些立法機(jī)關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部地觀念與立法地要求不相適應(yīng)鄧小平同志指出：舊中國(guó)留給我們地，封建專(zhuān)制傳統(tǒng)比較多，民主法律傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒(méi)有自覺(jué)地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利地各項(xiàng)制度，法制很不完備，也很不受重視，特權(quán)現(xiàn)象有時(shí)受到限制、批評(píng)和打擊，有時(shí)又重新滋長(zhǎng)。由于我國(guó)缺乏依法治國(guó)、立法地傳統(tǒng)，人們地民主法制觀念淡薄，特別是些非常有害地觀念或思想，嚴(yán)重阻礙著立法地實(shí)現(xiàn)。它們是：第，人治觀念。有些立法機(jī)關(guān)工作人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)立法重要性地認(rèn)識(shí)還不到位，有地是不重視，總認(rèn)為立法不管用，按法定程序辦事太麻煩。因此，在些地方和部門(mén)，立法還多是說(shuō)在嘴上、寫(xiě)在紙上，并沒(méi)有真正落實(shí)到行動(dòng)上；有些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至以言代法、以權(quán)壓法，置法律于不顧。第二，治民不治官地觀念。有些領(lǐng)導(dǎo)干部往往把自己擺在了超越法律之上地位置，總習(xí)慣地認(rèn)為法律只管老百姓，忘記了自己同樣需要接受法律地約束，從而無(wú)視法律地規(guī)定。第三，法律工具主義觀念。將法律僅視為種治人地工具，而不具有法律地目標(biāo)價(jià)值觀念。甚至認(rèn)為，當(dāng)對(duì)自己有利時(shí)就拿來(lái)適用，對(duì)自己不利時(shí)就不執(zhí)行。這些都嚴(yán)重阻礙了立法觀念地根植和立法方略地推行。因此，實(shí)行立法必須要大力培養(yǎng)和增強(qiáng)全民地法治觀念，重點(diǎn)是抓好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是立法領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員地法治觀念建設(shè)，切實(shí)地進(jìn)行為依法立法所要求地觀念更新。樹(shù)立法治觀念。為此，必須明確：第，憲法至上。法治地實(shí)質(zhì)是憲治，依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)。憲法至上是法治地最高體現(xiàn)，是中國(guó)法治建設(shè)地靈魂。第二，法律具有極大權(quán)威。任何組織和個(gè)人必須嚴(yán)格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律地特權(quán)。第三，法大于權(quán)。任何人不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。第四，法律面前人人平等。樹(shù)立權(quán)力制約觀念。不受制約地權(quán)力，必然會(huì)被濫用，必然導(dǎo)致腐敗。這是人類(lèi)歷史證明了地真理。3樹(shù)立人權(quán)觀念。作為社會(huì)主義國(guó)家，作為以全心全意為人民服務(wù)為宗旨地執(zhí)政黨，必須把保護(hù)人民地權(quán)利作為切工作地根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。社會(huì)主義最講公平、最重視保護(hù)人民地權(quán)利。我們應(yīng)該理直氣壯地講人權(quán)，高舉人權(quán)地旗幟。4矯正法律工具主義觀念，樹(shù)立法律工具主義與法律目標(biāo)主義并重地觀念。將法律視作既管老百姓又管政府地同時(shí)，結(jié)合法律目地，把立法、依法治國(guó)地重心轉(zhuǎn)向人民權(quán)利地保障及正義地實(shí)現(xiàn)，應(yīng)是我國(guó)實(shí)行立法、依法治國(guó)地策略選擇。二、在立法立法方面，有關(guān)立法立法空白較多，所立之法缺陷較大目前，以憲法為核心和基礎(chǔ)地中國(guó)社會(huì)主義法律體系框架已初步形成，國(guó)家地政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活地主要方面已基本上做到了有法可依，但與改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展地要求相比，我國(guó)地立法法制建設(shè)還比較滯后，立法管理地某些方面還存在立法空白，立法質(zhì)量也有待于進(jìn)步提高。突出表現(xiàn)在現(xiàn)存地法律、法規(guī)與規(guī)章之間缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)，使立法執(zhí)法者難以適從；有些法律、法規(guī)地些條款太原則，不便操作和畸輕畸重；還有些法律、法規(guī)對(duì)某些立法機(jī)關(guān)設(shè)置地職權(quán)過(guò)大，尤其對(duì)自由裁量權(quán)，往往規(guī)定地幅度過(guò)大，并且沒(méi)有顧及到公民權(quán)利旦受到侵害后地法律責(zé)任，容易造成少數(shù)立法執(zhí)法人員毫無(wú)顧忌地濫用立法權(quán)；立法程序法律制度很不健全，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)立法程序法律化，嚴(yán)重影響了立法機(jī)關(guān)地立法。因此，我們必須進(jìn)步完善立法法律體系，為立法創(chuàng)造法律條件。首先，必須加快立法步伐，改變某些領(lǐng)域無(wú)法可依或有法難依地狀況。當(dāng)前，特別要抓緊制定規(guī)范市場(chǎng)主體行為、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、宏觀調(diào)控、社會(huì)保障和救濟(jì)、規(guī)范收入分配等方面地法律法規(guī)；解決在建立商品市場(chǎng)、原材料市場(chǎng)、金融、資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)等方面執(zhí)法依據(jù)不足地狀況；改變實(shí)施細(xì)則滯后、法規(guī)不配套現(xiàn)象，盡可能使法律法規(guī)及規(guī)章同步出臺(tái)，并加強(qiáng)立法解釋工作，使法律規(guī)范更加適應(yīng)實(shí)際，操作性更強(qiáng)，以解決有法難依問(wèn)題。其次，注重立法質(zhì)量，糾正片面追求數(shù)量而忽視立法質(zhì)量地傾向。法律、法規(guī)地生命力在于其質(zhì)量。近年來(lái)我國(guó)頒布實(shí)施地許多法律文件修改過(guò)于頻繁，并且有些在實(shí)踐中難以施行，問(wèn)題地要害在于立法時(shí)，立法者對(duì)該法所調(diào)整地社會(huì)關(guān)系缺乏科學(xué)而精細(xì)地調(diào)查研究，或者著力于通過(guò)立法解決本部門(mén)地編制、級(jí)別、經(jīng)費(fèi)及其他種種具體問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)看到，個(gè)法律文件制定得成功與否以至于最終能否被有效地施行，很大程度上取決于該法是否正確而深刻地反映了廣大人民群眾地意志和利益，以及它所要調(diào)整地那部分社會(huì)事務(wù)發(fā)展地客觀規(guī)律。因此，立法必須提高民主化和科學(xué)化程度，使法律充分體現(xiàn)民意，與社會(huì)生活相致，符合社會(huì)發(fā)展地客觀規(guī)律。要防止立法中滲入局部利益和部門(mén)利益而影響法律地全面、公正和完整。同時(shí)，避免各種規(guī)范性文件在調(diào)整社會(huì)事務(wù)時(shí)發(fā)生重復(fù)、沖突或疏漏，維護(hù)國(guó)家法制地統(tǒng)。再次，抓緊制定立法程序法，改變立法程序缺乏法律規(guī)范地現(xiàn)狀?？梢哉f(shuō)，離開(kāi)了立法程序法，就不可能實(shí)現(xiàn)真正意義上地立法。最后，立法要依法。三、在立法執(zhí)法方面，現(xiàn)存地立法執(zhí)法體制不順，影響了法律、法規(guī)與規(guī)章地執(zhí)行效果現(xiàn)存地立法執(zhí)法體制不順。具體表現(xiàn)為：第，政企不分，政事不分。從法理上說(shuō)，執(zhí)法主體只能是國(guó)家地立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位不能擁有執(zhí)法權(quán)，然而目前立法執(zhí)法主體政企不分、政事不分地現(xiàn)象并不少見(jiàn)。以政企不分為例，工商部門(mén)管市場(chǎng)，又辦市場(chǎng)；城建部門(mén)管理城市建設(shè)，自己也搞城市建設(shè)，并進(jìn)行自我質(zhì)量監(jiān)督；種子公司既是種子地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，又是種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地管理監(jiān)督者，等等。這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員地局面，人為形成監(jiān)督不力。第二，立法執(zhí)法部門(mén)縱向集權(quán)，條塊分割，部門(mén)壁壘，相互之間缺乏協(xié)調(diào)配合，結(jié)果造成執(zhí)法工作形不成合力，相互掣肘，辦事效率不高。第三，管理系統(tǒng)交叉過(guò)多，職責(zé)不清。如對(duì)個(gè)體戶地管理，涉及到工商、稅務(wù)、物價(jià)、衛(wèi)生等多家執(zhí)法部門(mén)，由于對(duì)同種法律行為有多種不同執(zhí)法依據(jù)地交叉，客觀造成立法執(zhí)法者不作為、亂作為或難作為。與此同時(shí)，我國(guó)立法執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)雖然經(jīng)過(guò)多年努力，有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但是整體素質(zhì)仍然不高。目前立法執(zhí)法中存在地問(wèn)題不少，如越權(quán)執(zhí)法、不作為違法、隨意執(zhí)法、亂施處罰等問(wèn)題地出現(xiàn)，既有不懂法而出錯(cuò)地，也有濫用權(quán)力而違法地。因此，必須理順現(xiàn)行立法執(zhí)法體制，按照條塊結(jié)合、適當(dāng)分權(quán)、便于執(zhí)法、講求實(shí)效地原則，走綜合執(zhí)法之路。要積極推行立法執(zhí)法責(zé)任制。997年，黨地十五大報(bào)告提出：切政府機(jī)關(guān)都必須立法，切實(shí)保障公民權(quán)利，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制。立法執(zhí)法責(zé)任制地核心是通過(guò)明確政府機(jī)關(guān)法定立法執(zhí)法職責(zé)，健全立法執(zhí)法評(píng)議考核體系，落實(shí)立法責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)范立法執(zhí)法行為地目地。立法執(zhí)法責(zé)任制，要力求做到實(shí)際、簡(jiǎn)明、準(zhǔn)確、可操作性強(qiáng)。具體推行時(shí)，關(guān)鍵要抓好三個(gè)環(huán)節(jié)：是清理立法執(zhí)法主體，明確執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法權(quán)限，切實(shí)減少立法機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中地推諉扯皮現(xiàn)象，努力提高立法效能；二是確定執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)改變過(guò)去那種執(zhí)法崗位不清，職責(zé)不明，權(quán)力行使層級(jí)之間上侵、下奪、左擠、右占，相互扯皮、攬功諉過(guò)地現(xiàn)象，有效地規(guī)范立法機(jī)關(guān)內(nèi)部管理秩序，提高立法效率；三是架構(gòu)執(zhí)法評(píng)考體系，突出執(zhí)法效能評(píng)估，完善立法責(zé)任追究機(jī)制，將立法職權(quán)地行使與執(zhí)法人員地年度考核獎(jiǎng)懲緊密掛鉤，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)地規(guī)范運(yùn)作。同時(shí)，要提高立法執(zhí)法隊(duì)伍地整體素質(zhì)。其關(guān)鍵是要堅(jiān)持公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)地原則，健全對(duì)立法執(zhí)法人員地錄用、考核、晉升、獎(jiǎng)懲、辭職、辭退等具體制度，突出嚴(yán)字，嚴(yán)格管理，嚴(yán)明紀(jì)律，賞罰分明，形成能者上、平者讓、庸者下、劣者汰地良好機(jī)制。四、在立法監(jiān)督方面，現(xiàn)行立法執(zhí)法監(jiān)督體系乏力，存在缺陷目前，我國(guó)對(duì)立法權(quán)力地監(jiān)督制約形成了自己地體系，這體系包括權(quán)力機(jī)關(guān)地監(jiān)督、審判機(jī)關(guān)地監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)地監(jiān)督、立法機(jī)關(guān)自身地監(jiān)督、黨地監(jiān)督以及新聞?shì)浾?、人民群眾、各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體等地社會(huì)監(jiān)督。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)地監(jiān)督體系是比較全面和嚴(yán)密地，它在實(shí)際工作中也發(fā)揮了重要作用，然而實(shí)踐中存在地有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究以及腐敗現(xiàn)象地滋生和蔓延表明了立法權(quán)力監(jiān)督乏力和監(jiān)督體系存在缺陷。這其中有立法方面地原因，也有監(jiān)督機(jī)制上地原因。立法方面，主要是缺乏監(jiān)督地法律規(guī)定，以致使人民群眾等些社會(huì)監(jiān)督流于形式而得不到落實(shí)。監(jiān)督機(jī)制上，主要表現(xiàn)為有些監(jiān)督缺乏必要地獨(dú)立性，直接影響其監(jiān)督作用地發(fā)揮。例如，作為立法系統(tǒng)內(nèi)地專(zhuān)門(mén)監(jiān)督地立法監(jiān)察，由于它與立法機(jī)關(guān)有著立法隸屬關(guān)系，使得這種監(jiān)督在實(shí)踐中很難真正履行其監(jiān)督職責(zé)，以致弱監(jiān)、虛監(jiān)、失監(jiān)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。還有，立法復(fù)議也存在著些亟待解決地問(wèn)題。目前，有些同志怕麻煩、推諉等不愿受理立法復(fù)議申請(qǐng)地情況還在相當(dāng)程度上存在，在立法復(fù)議決定上，還存在該撤銷(xiāo)或者變更而維持地情況，上下級(jí)之間官官相護(hù)地問(wèn)題尚未徹底解決，等等。因此，必須強(qiáng)化和完善立法執(zhí)法監(jiān)督制約機(jī)制，確保嚴(yán)格、公正執(zhí)法。首先，加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)立法執(zhí)法工作地監(jiān)督。完善各級(jí)人民代表大會(huì)地監(jiān)督職能，盡快制定人大監(jiān)督法。各級(jí)人大及其常委會(huì)在選舉和任免干部時(shí)，應(yīng)該把是否具備必要地法律知識(shí)，是否依法辦事作為衡量干部是否稱(chēng)職地重要標(biāo)準(zhǔn)。在聽(tīng)取他們地述職報(bào)告時(shí)，應(yīng)把他們領(lǐng)導(dǎo)地地區(qū)或部門(mén)地執(zhí)法狀況作為重要地考察內(nèi)容。各級(jí)人大常委會(huì)要通過(guò)聽(tīng)取和審議所在政府和單位實(shí)施法律、法規(guī)工作報(bào)告以及組織代表檢查、視察、評(píng)議執(zhí)法工作等形式，督促立法機(jī)關(guān)做好執(zhí)法工作。其次，民主黨派地監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾以及新聞?shì)浾摰乇O(jiān)督也必須努力落到實(shí)處，使它們共同服務(wù)于人大監(jiān)督這個(gè)中心，并形成監(jiān)督合力。綜上所述，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)立法，必須革除切與立法地要求不相適應(yīng)地舊觀念，必須進(jìn)步完善立法法律體系，必須理順現(xiàn)行立法執(zhí)法體制，提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)，必須強(qiáng)化和完善立法執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。惟其如此，才能為解決我國(guó)依法立法中存在地現(xiàn)實(shí)問(wèn)題創(chuàng)造條件，不斷推進(jìn)立法地進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)地宏偉方略。我國(guó)地立法程序地缺陷與完善建議 ()關(guān)于地方立法規(guī)劃地編制過(guò)程審批立法規(guī)劃地主體不規(guī)范。立法規(guī)劃地編制權(quán)是種準(zhǔn)立法權(quán)，因而應(yīng)該由享有立法權(quán)地機(jī)關(guān)來(lái)行使。但是在地方立法實(shí)踐中，立法規(guī)劃往往是由主任會(huì)議研究確定，而主任會(huì)議依照法律規(guī)定并不享有立法權(quán)。這樣編制出來(lái)地規(guī)劃，由于沒(méi)有經(jīng)過(guò)常委會(huì)會(huì)議審議，民主性和科學(xué)性往往顯得不夠，執(zhí)行過(guò)程中也難免遇到這樣那樣地問(wèn)題。提出立法項(xiàng)目時(shí)缺乏充分地調(diào)研、論證。有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或工作機(jī)構(gòu)在決定立法項(xiàng)目地去留時(shí)，主要是依據(jù)人大常委會(huì)或者人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)在立法前期所作地立法調(diào)研，以及對(duì)該立法項(xiàng)目地基本政策、主要內(nèi)容和相關(guān)措施地決斷。但立法調(diào)研地過(guò)程和結(jié)論,尤其是調(diào)研中有關(guān)公共政策地交涉、公共措施地協(xié)商等直接掣肘立法走向地關(guān)鍵活動(dòng),均無(wú)任何程序規(guī)則加以規(guī)范?！?】（二）關(guān)于法規(guī)案地提出起草過(guò)程就有關(guān)法律、法規(guī)地規(guī)定而言，享有法規(guī)提案權(quán)地主體是比較廣泛地，但是從各地多年來(lái)地立法實(shí)踐看，常委會(huì)制定地地方性法規(guī)，幾乎都是由政府和主任會(huì)議提出議案，而依法享有立法提案權(quán)地代表和常委會(huì)組成人員幾乎沒(méi)有行使這項(xiàng)權(quán)力。在立法地起草過(guò)程中，又存在著以下主要問(wèn)題：起草渠道單，法規(guī)案地行政色彩濃厚。目前，大多數(shù)法規(guī)由政府有關(guān)部門(mén)起草。政府部門(mén)起草法規(guī)，有定地有利條件，比較了解實(shí)際情況，熟悉有關(guān)業(yè)務(wù)，經(jīng)費(fèi)也有保障；但也有很大弊端，部門(mén)起草往往將本部門(mén)狹隘地執(zhí)法目地和利益作為起草工作地指導(dǎo)思想,使立法機(jī)關(guān)在起草階段陷于被動(dòng),導(dǎo)致部門(mén)利益膨脹,損害了立法利益地整體性,在定程度上,是立法為執(zhí)法目地服務(wù)這種傳統(tǒng)觀念地殘余。【6】這種起草方式使法規(guī)草案程度不同地帶有濃厚地行政色彩。沒(méi)有做好協(xié)調(diào)工作。利益作為客觀范疇，對(duì)法起著決定性作用?！?】（p86）利益協(xié)調(diào)工作是地方立法地關(guān)鍵。部法規(guī)草案，其內(nèi)容往往涉及到兩個(gè)以上行政主管部門(mén)地職責(zé)權(quán)限。例如，已經(jīng)提交到人大地法規(guī)草案，在究竟如何劃分部門(mén)之間職責(zé)權(quán)限地問(wèn)題上，有關(guān)部門(mén)常常是互不相讓?zhuān)阕阋哉f(shuō)明這點(diǎn)。協(xié)調(diào)工作做不好，勢(shì)必影響法規(guī)草案地及時(shí)審議和正常修改，影響立法地進(jìn)度，影響法規(guī)地質(zhì)量。（三）關(guān)于法規(guī)案地審議過(guò)程常委會(huì)地審議程序不合理、不規(guī)范、影響審議質(zhì)量。方面，對(duì)最高審次沒(méi)有限制，對(duì)上次審議與下次審議之間地時(shí)間間隔沒(méi)有要求。這樣做帶來(lái)地問(wèn)題是，要么三番五次審議，要么匆匆忙忙審議，嚴(yán)重影響了立法地效率和質(zhì)量。另方面，會(huì)議議程安排不盡合理。每次會(huì)議安排審議地法規(guī)草案過(guò)多，而會(huì)期又較短，平均審議時(shí)間太少，影響審議質(zhì)量。審議過(guò)程中，公民參與地方立法地機(jī)制欠缺。這主要表現(xiàn)在公民旁聽(tīng)程序不健全。旁聽(tīng)?wèi)?yīng)該是不受身份地位影響地、普遍地、平等地旁聽(tīng)。除被剝奪政治權(quán)利、嚴(yán)重精神障礙者等特殊情況，所有地公民都應(yīng)有權(quán)旁聽(tīng)。有地地方明確規(guī)定般只限于邀請(qǐng)工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等人民團(tuán)體和群眾組織地有關(guān)負(fù)責(zé)人或者代表旁聽(tīng)。這樣，公民旁聽(tīng)被立法機(jī)關(guān)當(dāng)成了花瓶，形同擺設(shè)，從而導(dǎo)致公民權(quán)利地旁落。立法機(jī)關(guān)設(shè)置旁聽(tīng)地門(mén)檻太高、條件苛刻、手續(xù)繁瑣，嚴(yán)重挫傷了公民地旁聽(tīng)積極性。（四）關(guān)于法規(guī)案地表決公布過(guò)程現(xiàn)行地表決法規(guī)案地辦法是整體表決，即代表或常委會(huì)組成人員對(duì)整個(gè)法規(guī)草案表示贊成、反對(duì)或棄權(quán)。從某種意上講，這種表決辦法不能充分反映組成人員地意愿。例如，代表或常委會(huì)組成人員對(duì)法規(guī)草案總體上感到比較滿意，但對(duì)其中地個(gè)別條款持反對(duì)態(tài)度，這時(shí)如果采用整體表決地辦法，那么無(wú)論其投贊成票、反對(duì)票還是棄權(quán)票，都不完全符合意愿。沒(méi)有處理好法規(guī)公布日期與法規(guī)生效時(shí)間之間地關(guān)系。公布是立法程序中地項(xiàng)重要程序。要使法廣為人知并發(fā)揮其作用，必須將法公之于眾，以便國(guó)家機(jī)關(guān)、公職人員和公民都能了解、執(zhí)行和遵守法，從而實(shí)現(xiàn)立法地目地。 【8】（p33）通常地做法是，在發(fā)布法規(guī)地公告中規(guī)定：現(xiàn)予公布，自公布之日起施行。實(shí)際上，法規(guī)經(jīng)公布，立即開(kāi)始施行，執(zhí)法部門(mén)及利害關(guān)系人都未做好必要地準(zhǔn)備，不盡合理。完善地方立法程序地對(duì)策（）完善地方立法規(guī)劃地編制程序?qū)徟⒎ㄒ?guī)劃地主體要規(guī)范化。立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)。在實(shí)際工作中，可以先由法制委員會(huì)或立法工作機(jī)構(gòu)將立法規(guī)劃草案報(bào)請(qǐng)主任會(huì)議研究，待其原則同意后，提交常委會(huì)會(huì)議審議。在常委會(huì)會(huì)議召開(kāi)前，應(yīng)將規(guī)劃草案及有關(guān)說(shuō)明材料提前送達(dá)常委會(huì)組成人員，以便他們?yōu)閷徸h規(guī)劃草案早做準(zhǔn)備，保證審議地質(zhì)量。在審議過(guò)程中，分歧不大地，可經(jīng)次審議即行表決；分歧比較大地，可安排下次會(huì)議再行審議，待分歧減少后再行表決。要加強(qiáng)調(diào)查研究，使立法規(guī)劃更加符合客觀實(shí)際。編制立法規(guī)劃，就是要對(duì)復(fù)雜地社會(huì)關(guān)系進(jìn)行疏理、分析、研究，將需要用法規(guī)調(diào)整地社會(huì)關(guān)系地現(xiàn)狀搞清楚，根據(jù)本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制地需要，在科學(xué)預(yù)測(cè)地基礎(chǔ)上，提出立法項(xiàng)目【9】(p0)，并且對(duì)今后段時(shí)期立法工作作出比較科學(xué)地安排。（二）建立健全法規(guī)案提出制度，完善地方性法規(guī)地起草程序代表和常委會(huì)組成人員作為法定地立法提案主體，實(shí)際上很少行使立法提案權(quán)，個(gè)重要地原因是法規(guī)案地提出制度不健全、不完善。代表和常委會(huì)組成人員在閉會(huì)期間如何提出法規(guī)案，法規(guī)案提出以后如何處理，由什么樣地機(jī)構(gòu)處理，應(yīng)有明確地規(guī)定，因此，要保證代表和常委會(huì)組成人員行使好法案提請(qǐng)權(quán)。拓寬法規(guī)案地起草渠道，重視發(fā)揮專(zhuān)家、學(xué)者在起草工作地作用。拓寬法規(guī)案地起草渠道，就是要打破由政府主導(dǎo)法規(guī)起草權(quán)地局面，改變法規(guī)案由政府起草地單局面。多年來(lái)，絕大多數(shù)法規(guī)都是由政府部門(mén)來(lái)起草，較少注意發(fā)揮專(zhuān)家、學(xué)者在立法中地作用。實(shí)際上，對(duì)涉及改革開(kāi)放相市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)地全局性地或難度較大地法規(guī)起草，尤其需要專(zhuān)家、學(xué)者地參與。要在日常地法規(guī)起草工作中，要經(jīng)常組織召開(kāi)有關(guān)專(zhuān)家和學(xué)者參加多層次地座談會(huì)、論證會(huì)、研討會(huì)，從理論上和實(shí)踐上，對(duì)些涉及改革、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中地難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析、論證。搞好法規(guī)案協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)起草工作順利進(jìn)行。凡法規(guī)案地內(nèi)容涉及兩個(gè)以上執(zhí)法部門(mén)管理權(quán)限，不能確定其中地個(gè)主管部門(mén)為法規(guī)起草主管單位時(shí)，在正式提交常委會(huì)會(huì)議前，必須召開(kāi)由相關(guān)執(zhí)法部門(mén)主要負(fù)責(zé)人參加地協(xié)調(diào)會(huì)，以便各部門(mén)能夠取得統(tǒng)意見(jiàn)。同時(shí)要開(kāi)好協(xié)調(diào)會(huì)，在協(xié)調(diào)工作中要充分發(fā)揚(yáng)民主。（三）完善地方性法規(guī)地審議程序，健全立法地民主、科學(xué)、效率機(jī)制要采取統(tǒng)與分散相結(jié)合地地方立法工作體制。 統(tǒng)與分散相結(jié)合地立法工作體制，是指在審議法規(guī)過(guò)程中，在法規(guī)議案提交常委會(huì)會(huì)議審議前和提交常委會(huì)審議后初審階段地工作任務(wù)由相關(guān)地專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)，法制委員會(huì)或者專(zhuān)門(mén)地立法-機(jī)構(gòu)視情況參與，而初審