政治其它相關(guān)論文-淺論我國(guó)NGO的角色定位①.doc

政治其它相關(guān)論文-淺論我國(guó)NGO的角色定位摘要NGO作為現(xiàn)代社會(huì)多元治理的重要角色和“社會(huì)至上”理念的本質(zhì)標(biāo)志已經(jīng)得到越來(lái)越多國(guó)家的認(rèn)同與重視，但在我國(guó)，NGO卻仍然缺乏應(yīng)有的發(fā)展環(huán)境與角色定位。利益多元化的現(xiàn)代社會(huì)要求建立公共事務(wù)的多元治理模式，NGO的角色復(fù)位勢(shì)在必行。政府、社會(huì)、公民以及NGO自身多方協(xié)作營(yíng)造完整、系統(tǒng)的成長(zhǎng)空間，是NGO實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展與構(gòu)建的必經(jīng)之途。關(guān)鍵詞NGO；多元治理；角色；構(gòu)建正如在中國(guó)二十幾年的改革開(kāi)放中出現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這樣重大的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變革一樣，在社會(huì)領(lǐng)域里也出現(xiàn)了多元治理這樣的重大變革。作為社會(huì)多元治理的重要角色之一，NGO存在的根本價(jià)值在于，其體現(xiàn)和蘊(yùn)含了民主政治思想中“社會(huì)至上”1的理念要求。但遺憾的是，在我國(guó)，NGO的發(fā)展仍然處于啟蒙階段，而且面臨諸多至少是暫時(shí)的錯(cuò)位與缺失，當(dāng)然也因此而蘊(yùn)藏著實(shí)現(xiàn)跨越性發(fā)展的巨大社會(huì)空間。進(jìn)入新千年后，世界范圍內(nèi)頻頻爆發(fā)的各類(lèi)危機(jī)，尤其是公共衛(wèi)生危機(jī)越來(lái)越讓人們充分認(rèn)識(shí)到，要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)的良性治理，就必須形成主體多元化的公共治理平臺(tái)，而構(gòu)建這一平臺(tái)的關(guān)鍵，即在于NGO能否在與政府、社會(huì)及公民的協(xié)作與互動(dòng)之間成長(zhǎng)為我國(guó)社會(huì)公共事務(wù)治理的基本主體之一。一、關(guān)于NGO內(nèi)涵的一般解析作為一種新的資源配置體制，NGO的價(jià)值在于，當(dāng)政府未能有效地配置社會(huì)資源、企業(yè)又因利潤(rùn)動(dòng)機(jī)而不愿提供公共物品時(shí)，其彌補(bǔ)了這兩種主要的資源配置體制的不足。在這種意義上，人們把NGO稱(chēng)為與政府、企業(yè)相平行的“第三部門(mén)”（thethirdsector），而當(dāng)今社會(huì)正處于一個(gè)政府、市場(chǎng)和NGO“三足鼎立”的時(shí)代。2目前學(xué)界之于NGO的基本涵義尚未達(dá)成一個(gè)普遍認(rèn)同的解釋?zhuān)容^趨同的看法是，NGO一般存在四個(gè)顯著特點(diǎn)：一是非政府性，或曰民間性，即這些組織是以民間形式出現(xiàn)的，既不是政府及其附屬機(jī)構(gòu)，也不代表政府或國(guó)家立場(chǎng)；二是非營(yíng)利性，即不以獲取利潤(rùn)為組織的主要目的和宗旨，不進(jìn)行分紅或利潤(rùn)分配，而是以提供公益或公共服務(wù)為主要目標(biāo)；三是組織性，或稱(chēng)自治性，即有正式的組織機(jī)構(gòu)和管理機(jī)制，有成文的章程制度以及固定的組織人員與獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來(lái)源；四是志愿性，即參加組織的成員都是自愿而非強(qiáng)制的，因此NGO也稱(chēng)志愿性組織。在活動(dòng)范圍上，NGO關(guān)注的往往不是個(gè)人利益、組織利益或者國(guó)家利益，而是諸如貧民救助、公平、環(huán)保、和平等涉及社會(huì)或者人類(lèi)共同利益的問(wèn)題。具體而言，NGO不僅能夠通過(guò)動(dòng)員社會(huì)的各個(gè)方面的資源參與社會(huì)發(fā)展，以彌補(bǔ)政府在社會(huì)發(fā)展方面的資金不足，更蘊(yùn)藏了巨大的就業(yè)潛力，而成為維持社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。此外，NGO在實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性溝通方面也發(fā)揮著不可替代的作用。社會(huì)越復(fù)雜，政府服務(wù)對(duì)公眾需求的反應(yīng)越慢，因此公眾需要NGO來(lái)滿足自己的需求并監(jiān)督和影響政府政策的實(shí)施，而政府也可以通過(guò)支持NGO來(lái)治理和影響公共事務(wù)。另一方面，由于NGO能夠幫助政府?dāng)[脫繁雜的社會(huì)事務(wù)，這對(duì)于加快政府職能的轉(zhuǎn)變與讓渡，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的公共治理格局，也起到了不可替代的促進(jìn)作用。二、NGO的優(yōu)勢(shì)與作用政府的力量不可能在任何情況下都是無(wú)遠(yuǎn)弗至的。尤其是在一些突發(fā)狀態(tài)下，社會(huì)的動(dòng)蕩性和不可預(yù)知性的加劇往往會(huì)導(dǎo)致政府權(quán)力“失靈”的加劇。在這種情況下，NGO的作用將最大限度的張顯出來(lái)。雖然它做的似乎只是一些“拾遺補(bǔ)闕”的工作，但對(duì)于整個(gè)社會(huì)的溝通、整合及治理，往往可以起到四兩撥千斤的作用?？梢哉f(shuō)，NGO在社會(huì)管理機(jī)制中所具有的優(yōu)勢(shì)和作用是不可忽視的，它主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，靈活的組織優(yōu)勢(shì)。現(xiàn)代政府的決策應(yīng)該是嚴(yán)格依照程序進(jìn)行的，因而在面對(duì)非常龐雜繁瑣而且往往無(wú)法預(yù)見(jiàn)的社會(huì)公共問(wèn)題時(shí)，政府的反應(yīng)有時(shí)難免比較遲緩，這也成為政府在社會(huì)治理中工作效率低下的最主要掣肘。例如：在2003年的SARS危機(jī)中，盡管前期依靠政府的全民動(dòng)員、統(tǒng)一指揮取得了一定成績(jī)，但付出的成本和代價(jià)也是巨大的，從長(zhǎng)久來(lái)說(shuō)很難持續(xù)。而NGO因?yàn)闆](méi)有那種復(fù)雜的程序，加之組織結(jié)構(gòu)靈活多樣，所以在面對(duì)一些社會(huì)問(wèn)題時(shí)（尤其是突發(fā)性問(wèn)題）反而能夠很快地做出反應(yīng)，其行為成本較之政府行為也少得多。因此充分鼓勵(lì)和發(fā)揮NGO在社會(huì)治理中的作用是政府現(xiàn)代化多元治理模式的重要組成部分。第二，民間性的角色優(yōu)勢(shì)。發(fā)達(dá)的、良性的NGO一般具有比較獨(dú)立的民間性質(zhì)，是一種與公眾在空間上距離較小的社會(huì)治理組織，因而總能最先得到公眾的需求信息并做出反應(yīng)或傳達(dá)給政府，這是政府作為社會(huì)宏觀治理機(jī)構(gòu)所不具備的優(yōu)勢(shì)。此外，由于NGO的行為對(duì)于社會(huì)中的弱勢(shì)群體往往具有很大的傾向性，因而對(duì)于政府在公共事務(wù)的治理機(jī)制中是一種必不可少的公平性補(bǔ)充。2003年以來(lái)接連發(fā)生的公共衛(wèi)生危機(jī)告訴我們，在任何情況下，只有平等尊重每個(gè)人的權(quán)利，社會(huì)整體的公共利益才有保障，否則不僅弱勢(shì)群體的利益得不到保障，就連強(qiáng)勢(shì)群體的利益也將因此而受到更大的損害。第三，非政府的思維優(yōu)勢(shì)。一般而言，政府處理日常的公共事務(wù)往往具有不可替代的優(yōu)勢(shì)，但在面臨諸多非例行的公共事件時(shí)，其長(zhǎng)期形成的思維定式和領(lǐng)域限制，必然難以適應(yīng)突發(fā)事件的多樣性和多元化，而出現(xiàn)所謂的“政府常規(guī)部門(mén)處理非例行問(wèn)題的智慧局限”。3因此，有必要長(zhǎng)期聘請(qǐng)一些研究型NGO作為政府決策的顧問(wèn)與智囊。這是因?yàn)?，研究型NGO一般在某一專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域具有集體專(zhuān)長(zhǎng)，其思維邏輯與角度又不像行政部門(mén)那樣受到種種既定的“政府”思維慣式的約束和干擾，因而常常能夠在橫向與縱向上提升政府處理公共事務(wù)的廣度和深度，給復(fù)雜的和非例行的社會(huì)公共治理帶來(lái)新的思維與轉(zhuǎn)機(jī)，使決策出現(xiàn)柳暗花明的氣象。第四，“自由人社會(huì)”的隱性組織。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，個(gè)體的自由度和流動(dòng)性越來(lái)越大，社會(huì)呈現(xiàn)出非常明顯的“多元化、無(wú)組織”的結(jié)構(gòu)特征，那么一旦社會(huì)產(chǎn)生某種公共問(wèn)題甚至危機(jī)，其個(gè)體行為選擇必然具有極大的盲目性、沖動(dòng)性和無(wú)序性。4這無(wú)疑給社會(huì)帶來(lái)了巨大的隱患。NGO作為個(gè)人、群體、社會(huì)和政府之間多元信息的橋梁，如果能夠獲得充足的發(fā)展空間，必然會(huì)成長(zhǎng)為治理公共事務(wù)最值得依靠的社會(huì)力量和生力軍。5因?yàn)橹挥姓@一張網(wǎng)是不足以顧及到社會(huì)的每一個(gè)角落的，而只要NGO足夠發(fā)達(dá)，絕大多數(shù)“自由人”就能夠在其中找到自己的“組織”，NGO也就可以通過(guò)一定的路徑對(duì)他們實(shí)施有效的“管理”，并實(shí)現(xiàn)及時(shí)的溝通。這樣，整個(gè)社會(huì)就會(huì)形成若干個(gè)有序的“隱性組織”，這對(duì)于政府的公共治理無(wú)疑是一種必不可少的支持與協(xié)助。反之，如果沒(méi)有NGO的管理和溝通，社會(huì)的若干主體將會(huì)呈現(xiàn)出彼此“隔離”、互相阻礙的“斷裂”狀態(tài)。第五，危機(jī)治理的重要角色。在現(xiàn)代社會(huì)，各種突發(fā)事件、危機(jī)事件層出不窮，而且呈現(xiàn)出日益密集和多元化的特征。要想快速、有效的應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，就必須建立以政府為中心的分權(quán)性危機(jī)管理體制。同時(shí)，公民對(duì)公共政策回應(yīng)性與參與性需求的提高，也必然要求政府管理從等級(jí)控制向參與協(xié)作轉(zhuǎn)變，即從集權(quán)式單一中心治理模式向分權(quán)式多中心治理模式轉(zhuǎn)變。這就要求我們重新反思在公共事務(wù)，尤其是突發(fā)性公共事件中的政府角色。事實(shí)上，要建立健全的市民社會(huì)，就必須充分發(fā)動(dòng)社會(huì)的力量，在任何情況下，無(wú)論是常態(tài)還是突發(fā)事件中，政府、社會(huì)組織、公眾個(gè)體三者都應(yīng)該有序的各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣才能保證危機(jī)管理機(jī)制的快速反應(yīng)與權(quán)責(zé)明確。而目前在我國(guó)，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量的最好途徑無(wú)疑是大力支持NGO的發(fā)展。三、我國(guó)NGO的角色錯(cuò)位目標(biāo)的明確并不意味著實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的坦途，從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐總是存在著一定的距離。盡管NGO的潛在作用和社會(huì)效應(yīng)正引起越來(lái)越多的關(guān)注與探討，但總體上，我國(guó)NGO的發(fā)展在還處于啟蒙狀態(tài)，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)與角色轉(zhuǎn)變正面臨著制度與觀念、內(nèi)部與外部的多重困境：其一，對(duì)NGO管理途徑的失范。法治社會(huì)要求一切組織的行為與活動(dòng)都必須是有法可依。NGO的存在與發(fā)展同樣需要寬松的發(fā)展空間和嚴(yán)格的制度約束。然而我國(guó)的事實(shí)情況卻是，政府關(guān)于NGO治理對(duì)策的相對(duì)錯(cuò)位以及由此導(dǎo)致了NGO的發(fā)展困境。目前，中國(guó)NGO注冊(cè)的一個(gè)很重要的條件就是，前來(lái)登記的NGO必須有一個(gè)政府的業(yè)務(wù)主管單位為其向民政部門(mén)擔(dān)保，而大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)由于害怕承擔(dān)責(zé)任而不愿意做擔(dān)保，結(jié)果很多NGO被迫選擇工商注冊(cè)的形式，甚至一些NGO根本就沒(méi)有法律注冊(cè)。最典型的例子是，目前在我國(guó)社會(huì)問(wèn)題治理中貢獻(xiàn)頗為突出的草根NGO（即完全自發(fā)獨(dú)立的民間組織），如果依據(jù)相關(guān)法規(guī)還只能納入“非法組織”的行列。6可見(jiàn)，這種“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”并未給NGO的發(fā)展和政府帶來(lái)好處，反而造成了大量隱性狀態(tài)和“非法狀態(tài)”的NGO的存在。財(cái)經(jīng)雜志就曾披露：“中國(guó)不登記的NGO數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于注冊(cè)了的NGO”，這對(duì)于政府的公共事務(wù)治理能力所產(chǎn)生的消極作用是不言自明的。然而，盡管NGO的注冊(cè)難上加難，但一個(gè)NGO一旦登記成立，政府便任其“自生自滅”了。除了統(tǒng)一的“年檢”之外，對(duì)NGO的組織建設(shè)和制度發(fā)展，幾乎沒(méi)有任何必要的社會(huì)評(píng)估機(jī)制和督導(dǎo)機(jī)制，在現(xiàn)行的法規(guī)和政策上也沒(méi)有具體明確的要求。這使得整個(gè)NGO體系內(nèi)部良莠皆存，實(shí)際上不利于公益組織的發(fā)展。其二，NGO自身的制度缺失。在我國(guó)，很多從政府分離出來(lái)的NGO缺乏在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獨(dú)立運(yùn)作的能力，而一些新成立的NGO又缺乏完善的組織和制度。它們?nèi)狈Ξa(chǎn)出質(zhì)量與數(shù)量的評(píng)估機(jī)制。這主要是由于：一方面，NGO的服務(wù)性產(chǎn)出往往與公共部門(mén)相似，既不像商業(yè)產(chǎn)品一樣看得見(jiàn)摸得著，又與最終社會(huì)效果之間存在時(shí)間上的滯后性。同時(shí)，NGO所提供的服務(wù)往往又具有間接性，即服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者往往不是最終的消費(fèi)者，如家長(zhǎng)很難判斷幼兒園的服務(wù)質(zhì)量，因?yàn)樗麄兡暧谉o(wú)知的孩子才是服務(wù)的直接對(duì)象。簡(jiǎn)言之，產(chǎn)出的無(wú)形性、滯后性和服務(wù)的間接性導(dǎo)致相關(guān)信息獲取的困難，因而無(wú)法對(duì)其數(shù)量尤其是品質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估，其結(jié)果必然是難以對(duì)自身進(jìn)行有效和及時(shí)的管理與改革。另一方面，NGO內(nèi)部存在監(jiān)督主體缺位的現(xiàn)象。NGO應(yīng)具備多樣化的監(jiān)督主體，其中捐助者和服務(wù)對(duì)象無(wú)疑是最重要的監(jiān)督角色。目前捐助者的監(jiān)督面臨的主要問(wèn)題是動(dòng)力不足和監(jiān)督主體缺失：即小額捐助者缺乏監(jiān)督的動(dòng)力，大額度捐助者則往往忙于己務(wù)而無(wú)暇顧及，還有的捐助以遺囑的形式出現(xiàn)，存在著監(jiān)督主體“自然缺失”等情況。此外，由于NGO的服務(wù)對(duì)象作為弱勢(shì)群體所處的不平等地位，其不僅在信息獲取和處理等方面存在能力的缺陷，監(jiān)督作用更加難以有效發(fā)揮。其三，NGO組織獨(dú)立性的缺乏。理論上，NGO在決策和活動(dòng)方面都應(yīng)是自主的，但實(shí)際上在我國(guó)，這種自主性往往是非常有限的。我國(guó)大部分NGO都陷于一種尷尬境地：一方面，嚴(yán)重缺乏資金、人才，因而無(wú)法實(shí)現(xiàn)自治；另一方面，這種資源的匱乏又與其籌款、組織、活動(dòng)能力等局限形成惡性循環(huán)。而這些從根本上來(lái)說(shuō)，是與我國(guó)NGO的獨(dú)立性不足密切相關(guān)的。中國(guó)有相當(dāng)一部分NGO是通過(guò)獲取自上而下的資源建立和發(fā)展起來(lái)的，它們或者是由各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)直接創(chuàng)辦的，或者本身就是從黨政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)的，有些則是由原黨政官員及與黨政關(guān)系密切的知名人士創(chuàng)辦的。這些組織不僅在資金來(lái)源上主要依靠各級(jí)政府提供的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，而且其負(fù)責(zé)人也多為政府的前任官員。因此，它在觀念、組織職能、活動(dòng)方式、管理體制等各個(gè)方面，都嚴(yán)重依賴(lài)于政府，甚至依然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，變相地行使著政府的職能。其四，社會(huì)自治觀念的薄弱。在中國(guó)，NGO是一個(gè)外來(lái)事物。西方NGO的發(fā)展有著深厚的文化積淀，包括與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公民意識(shí)、觀念和精神等，而在中國(guó)則缺少相似的文化背景。同時(shí)，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，舊的社會(huì)價(jià)值體系和道德倫理觀念受到巨大沖擊，社會(huì)中原有的公益觀念也變得模糊，這使得NGO發(fā)展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會(huì)公信嚴(yán)重不足。這種觀念上的阻礙是無(wú)形的，卻往往是最根本和最難以逾越的。一方面，政府對(duì)于NGO的作用沒(méi)有完全認(rèn)識(shí)到，從而不敢大刀闊斧的進(jìn)行改革；另一方面，社會(huì)對(duì)NGO缺乏信任。這一切都成為我國(guó)NGO發(fā)展中的無(wú)形的障礙。四、我國(guó)NGO發(fā)展路徑的構(gòu)建困境總是蘊(yùn)藏著實(shí)現(xiàn)跨越性發(fā)展的機(jī)遇。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后中國(guó)的又一輪重大改革，多元治理模式的構(gòu)建理應(yīng)最大限度的吸取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的經(jīng)驗(yàn)與成就。在NGO發(fā)展的問(wèn)題上，既不可忽視其自身?xiàng)l件，過(guò)分地干預(yù)與管制；也不可對(duì)其發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的錯(cuò)位與缺失聽(tīng)之任之。為NGO的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)有利環(huán)境，是政府、公民、社會(huì)、企業(yè)及NGO自身共同的責(zé)任。雖然環(huán)境的某些方面可能更屬于某一類(lèi)機(jī)構(gòu)的范圍，但只有大家的共同努力才能創(chuàng)造一個(gè)真正的整體系統(tǒng)。具體而言，目前我國(guó)NGO發(fā)展路徑的構(gòu)建應(yīng)包括以下幾個(gè)要點(diǎn)：一是健全NGO的內(nèi)部管理機(jī)制。良好的愿望不能夠代替領(lǐng)導(dǎo)和管理，也不能必然的推出最終的結(jié)果和效績(jī)。要想提高NGO的機(jī)構(gòu)和人員能力，必須從營(yíng)利性組織中借鑒現(xiàn)代化的管理思想和方法。目前，中國(guó)NGO亟需健全的內(nèi)部管理制度包括：加強(qiáng)NGO內(nèi)部成員編制的規(guī)范化，尤其是實(shí)現(xiàn)與事業(yè)編制和行政機(jī)關(guān)編制相分離，加緊制定NGO成員在職稱(chēng)、工資、福利、戶(hù)口、檔案管理等方面的配套政策；建設(shè)NGO的社會(huì)保障體系，在成員醫(yī)療、退休養(yǎng)老、失業(yè)等方面制定相應(yīng)的統(tǒng)一的保障標(biāo)準(zhǔn)；建立NGO獨(dú)立的財(cái)務(wù)制度，政府、事業(yè)單位、企業(yè)的財(cái)務(wù)制度均不完全適用于NGO，建立獨(dú)立財(cái)會(huì)體制是NGO實(shí)現(xiàn)其持續(xù)良性發(fā)展的前提。此外，健全的管理機(jī)制在制度之外還應(yīng)必然的包括對(duì)評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建。在這方面，2002年開(kāi)始引入中國(guó)的NGO機(jī)構(gòu)自我評(píng)估項(xiàng)目（OCA）即為我國(guó)NGO內(nèi)部評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建踏出了可貴的第一步。目前我國(guó)NGO評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建仍主要以學(xué)習(xí)西方社會(huì)的先進(jìn)理念和成形模式為主，但在此過(guò)程中必須要采取積極、謹(jǐn)慎的態(tài)度，密切結(jié)合中國(guó)NGO的實(shí)際情況，使之成為適合中國(guó)NGO發(fā)展現(xiàn)狀的、中國(guó)特色的機(jī)構(gòu)自我評(píng)估工具。二是優(yōu)化NGO的資源配置。NGO的發(fā)展在很大程度上依賴(lài)于它所能獲得的資源，因此，資源配置機(jī)制對(duì)于NGO業(yè)務(wù)的開(kāi)展異常重要。在資源配置機(jī)制中，政府、公民和企業(yè)是三個(gè)最基本的要素。為了支持NGO的發(fā)展，政府應(yīng)通過(guò)減免稅政策對(duì)NGO進(jìn)行扶持。盡管從20世紀(jì)90年代起，國(guó)家頒布了一些關(guān)于NGO稅收優(yōu)惠的政策法規(guī)，但可以認(rèn)為，我國(guó)尚沒(méi)有形成一套系統(tǒng)、可行的對(duì)NGO的稅收激勵(lì)機(jī)制。目前亟需健全：擴(kuò)大優(yōu)惠稅種，不僅包括所得稅，更應(yīng)將公益捐贈(zèng)非常重要的遺產(chǎn)稅等包括其中；擴(kuò)大稅收優(yōu)惠對(duì)象，將存