政治其它相關(guān)論文-社會(huì)轉(zhuǎn)型期推進(jìn)我國(guó)行政區(qū)劃現(xiàn)代化的設(shè)想.doc

政治其它相關(guān)論文-社會(huì)轉(zhuǎn)型期推進(jìn)我國(guó)行政區(qū)劃現(xiàn)代化的設(shè)想內(nèi)容提要：當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期我國(guó)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化與行政區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展方面存在諸多問題，對(duì)這些問題進(jìn)行分析可以得出有必要進(jìn)行行政區(qū)域規(guī)劃方面的改革的結(jié)論。通過對(duì)市、鄉(xiāng)兩級(jí)行政建制存在問題的研究，能夠看出市、鄉(xiāng)兩級(jí)行政建制的存在對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人民生活的提高已是弊遠(yuǎn)大于利。因此，只有修改相關(guān)的法律條文，撤消市、鄉(xiāng)兩級(jí)行政建制才是當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的最佳出路。關(guān)鍵詞：社會(huì)轉(zhuǎn)型期行政區(qū)劃現(xiàn)代化一、當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期的基本特點(diǎn)與行政區(qū)域規(guī)劃當(dāng)前我國(guó)正處于由傳統(tǒng)型社會(huì)向現(xiàn)代化社會(huì)、由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、由重視法制的社會(huì)向法治社會(huì)、由科技文明不甚發(fā)達(dá)向科技文明獲得較大發(fā)展、由“關(guān)系本位”文化向“法律本位”文化、政治體制逐步走向現(xiàn)代化的社會(huì)轉(zhuǎn)型期。在這一社會(huì)轉(zhuǎn)型期中，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科學(xué)技術(shù)相互之間的耦合問題成為決定社會(huì)能否順利轉(zhuǎn)型并獲得健康、平穩(wěn)、可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵問題。就當(dāng)前的形勢(shì)而言，經(jīng)濟(jì)體制改革轟轟烈烈的展開，科技發(fā)展日新月異，文化價(jià)值取向漸趨多元，各種思想百家爭(zhēng)鳴，唯獨(dú)公共行政領(lǐng)域仍然存在體制改革相對(duì)滯后、行政效率低下、行政人員財(cái)政支出龐大、干群關(guān)系緊張、各項(xiàng)監(jiān)督不力、法治建設(shè)舉步維艱等諸多問題。因此，筆者認(rèn)為，在這四大因素相互之間的耦合問題上，目前最為突出的是政治因素的發(fā)展與其它三大因素的發(fā)展不匹配的問題。有鑒于此，筆者將從政治因素中的行政區(qū)域規(guī)劃領(lǐng)域這一側(cè)面入手，談?wù)動(dòng)嘘P(guān)我國(guó)行政區(qū)域規(guī)劃方面的問題。1、關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行政區(qū)域規(guī)劃不相匹配的問題賈康和白景明指出，自1994年財(cái)政體制改革后，中國(guó)地方財(cái)政收入快速增長(zhǎng)，但與此同時(shí)，許多地方縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的財(cái)政困難卻與日俱增，工資欠發(fā)普遍化，赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大，實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益膨脹，如此等等。賈、白二人還進(jìn)一步指出：這種地方財(cái)政困難已經(jīng)危及部分地方的社會(huì)穩(wěn)定和政府權(quán)威，任其發(fā)展勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政危機(jī)而最終拖曳中央財(cái)政步入險(xiǎn)境。并得出基本判斷：中國(guó)的地方財(cái)政困難主要源于制度缺陷，因而解困的治本之策也在于制度創(chuàng)新。（1）實(shí)際情況是，不但縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政吃緊，國(guó)家的財(cái)政也存在的稅源不足、偷稅漏稅嚴(yán)重、國(guó)債規(guī)模偏大、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益突出的問題。不僅如此，更為危險(xiǎn)的問題出在位于基層的村級(jí)債務(wù)問題上面。根據(jù)賀雪峰、王習(xí)明2001年向湖北J市近50名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的調(diào)查問卷顯示，當(dāng)前農(nóng)村存在的最大問題是村級(jí)債務(wù)。（2）所謂“欲求木之長(zhǎng)者，必固其根本；欲流之遠(yuǎn)者，必浚其泉源；”，“根不固而欲木之長(zhǎng)，源不浚而欲流之遠(yuǎn)”，對(duì)執(zhí)政者而言，實(shí)是險(xiǎn)而又險(xiǎn)之事。更何況，當(dāng)前“三農(nóng)”、“四礦”問題日漸突出，解決農(nóng)民與城鄉(xiāng)弱勢(shì)群體的收入增加問題已是刻不容緩?！俺燥堌?cái)政”一日不解決，基層政權(quán)與民爭(zhēng)利的狀況一日不加以徹底清理，民心不穩(wěn)、干群關(guān)系緊張的狀態(tài)繼續(xù)存在，則國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康、快速的發(fā)展就無從談起。而造成目前這一狀態(tài)的原因之一就是我國(guó)行政區(qū)域劃分過細(xì)，行政層次過多，干部人員臃腫，公共人員財(cái)政支出過大。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行政發(fā)展不匹配問題的復(fù)雜性還不僅在于財(cái)政困難這一方面。就行政區(qū)域規(guī)劃而言，五級(jí)政府管理體制造成地方政府的“割據(jù)”局面，至今難以緩解，全國(guó)統(tǒng)一的資源自由流通配置的市場(chǎng)一直無法形成。加入世貿(mào)組織之后，這一弊端對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政治民主現(xiàn)代化進(jìn)程造成的的危害將日益凸顯。賈、白二人指出：考察一下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，尚找不出一個(gè)五級(jí)架構(gòu)的政府。（3）他們認(rèn)為我國(guó)憲法明確規(guī)定是五級(jí)政府，事實(shí)上，這種說法并不準(zhǔn)確。地市一級(jí)只是實(shí)存，并無其名，憲法并未規(guī)定地市一級(jí)的存在，只是指出直轄市和較大的市可分為區(qū)、縣。從某種意義上講，很多情況下都存在著某一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展實(shí)際上根本就不起什么作用甚至是負(fù)面作用的狀態(tài)。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的破產(chǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)人員由于“帕金森”定律的作用的惡性膨脹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)越來越關(guān)心的是把錢收上來，而不是如何更好的“為人民服務(wù)”。2、文化發(fā)展與行政區(qū)域規(guī)劃的不匹配當(dāng)前我國(guó)文化價(jià)值取向漸趨多元，客觀上要求各地區(qū)的文化市場(chǎng)敞開窗口，積極的吸收外來的先進(jìn)的思想文化，求同存異，相互交融，共同發(fā)展。而行政區(qū)域規(guī)劃的過度細(xì)化導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行，勢(shì)必會(huì)對(duì)外來的文化采取抵制狀態(tài)，從而阻礙中華民族文化的大融合、大發(fā)展。長(zhǎng)此以往，將對(duì)整個(gè)民族文化的重構(gòu)與創(chuàng)新產(chǎn)生不利的影響。行政區(qū)域的過分細(xì)化，對(duì)于打破與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相違背的“關(guān)系本位”的文化體系也十分不利。行政區(qū)域規(guī)劃的過分細(xì)分所塑造的基層社會(huì)，必然是以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)或是小商品經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以家庭和自然村落為基本社會(huì)結(jié)構(gòu)的“關(guān)系本位”社會(huì)。這對(duì)于打破“超穩(wěn)定性的封建社會(huì)”所遺留的“封建殘余”極度不利。不容忽視的是，這些“封建殘余”對(duì)于我國(guó)民主政權(quán)建設(shè)起了極為不利的影響，部分學(xué)者嚴(yán)肅指出：當(dāng)前中國(guó)共產(chǎn)黨與社會(huì)主義政權(quán)的制度建設(shè)更應(yīng)防范的封建主義殘余的危害。此外，行政區(qū)域規(guī)劃的過分細(xì)化，對(duì)于本地域的文化建設(shè)也十分不利。僅以文化保護(hù)為例，當(dāng)某一地域存在著文化拯救問題時(shí)，往往存在著該地域由于財(cái)力不足、專家不足等問題而不能實(shí)時(shí)實(shí)施文化拯救工作。3、科技發(fā)展與行政區(qū)域規(guī)劃的不匹配當(dāng)前我國(guó)的科技發(fā)展日新月異，一日千里，尤其是電子化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化通信工具的發(fā)展，這為我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展提供了十分有利的時(shí)機(jī)與雄厚的科技支撐。交通工具的發(fā)展與城鄉(xiāng)公路基礎(chǔ)建設(shè)的順利實(shí)施，也為公共行政部門擴(kuò)大有效的行政管轄范圍提供了強(qiáng)有力的物質(zhì)基礎(chǔ)與環(huán)境保障。現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展極大的促進(jìn)了公共行政科學(xué)的發(fā)展與公共行政實(shí)踐的發(fā)展。自然科學(xué)技術(shù)的發(fā)展尤其是復(fù)雜性科學(xué)與非線性科學(xué)的發(fā)展為公共行政科學(xué)的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的數(shù)理理論基礎(chǔ)與系統(tǒng)哲學(xué)指導(dǎo)。而社會(huì)科學(xué)尤其是社會(huì)學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的繁榮對(duì)于公共行政的發(fā)展所起到的作用更是不可估量。此外，行政區(qū)域規(guī)劃的過分細(xì)化對(duì)與我國(guó)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展存在一定程度的負(fù)面作用。由于行政區(qū)域的過分細(xì)化分割，各個(gè)行政區(qū)域內(nèi)部的科學(xué)技術(shù)研究部門相互獨(dú)立，各行其是，難以促成合作，資源共享，取長(zhǎng)補(bǔ)短，形成優(yōu)勢(shì)。就現(xiàn)在的行政區(qū)域劃分來看，部分縣、鄉(xiāng)規(guī)模過小確是事實(shí)，確實(shí)已不需要再作為一級(jí)政府存在。根據(jù)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與公共行政實(shí)踐的發(fā)展，“小政府，大社會(huì)”乃是行政區(qū)劃改革的必然趨勢(shì)。現(xiàn)代政府的“廉政高效”，即指“廉潔、廉價(jià)、勤政、高效”。管理層次繁多，必然會(huì)存在中間層對(duì)政策進(jìn)行“過濾”的行為，從而產(chǎn)生“信息棄失”與“政策扭曲”，不利于執(zhí)政水平的提高。4、公共行政理論和實(shí)踐與行政區(qū)域規(guī)劃不匹配在當(dāng)前的公共行政理論與實(shí)踐中，行政區(qū)域規(guī)劃的過于細(xì)分對(duì)提高政府的服務(wù)質(zhì)量，減輕基層人民負(fù)擔(dān)方面所起的負(fù)作用甚大。以財(cái)政為例，我國(guó)實(shí)行分稅制，其主要意圖之一是扭轉(zhuǎn)過去中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重過低的局面。然而，現(xiàn)在存在的問題是這種傾向被盲目的推廣和延伸。在省、市形成了上級(jí)政府都應(yīng)集中資金的邏輯。1994年以來，中央的資金集中度一直在下降，而省級(jí)政府的集中程度則在不斷擴(kuò)大，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政的赤字卻在不斷增加。與此相對(duì)應(yīng)的是，省以下政府層層向上集中資金，而基本事權(quán)卻在逐步下移。由于缺乏資金，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府對(duì)于村級(jí)政權(quán)組織最重要的要求就是把錢收上來，唯有如此，基層政府的日子才會(huì)過得“像樣”。如此以來，收取稅費(fèi)的手段逐漸強(qiáng)硬，收取的稅額也越來越高，進(jìn)而導(dǎo)致基層干群關(guān)系緊張，鄉(xiāng)村政權(quán)逐步向“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”轉(zhuǎn)變，從而群眾議論紛紛，眾口喧騰，“不僅會(huì)指責(zé)這些不稱職的人，而且進(jìn)一步也必批評(píng)授權(quán)給這些人的整體”。（4）二為什么要進(jìn)行關(guān)于地（市）、鄉(xiāng)兩級(jí)行政區(qū)域規(guī)劃的改革按照當(dāng)前的我國(guó)的憲法規(guī)定，我國(guó)的行政區(qū)劃分為省（自治區(qū)、直轄市）、縣（自治縣、市）、鄉(xiāng)（自治鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）三級(jí)。然而我國(guó)行政區(qū)劃現(xiàn)狀是還存在著無名實(shí)存的地市（自治州、盟）一級(jí)。宮桂芝認(rèn)為：“在我國(guó)，市和鎮(zhèn)均屬于城市建制，考慮到憲法已經(jīng)明確規(guī)定了直轄市不同于一般市，屬于省級(jí)建制，加上低于縣的鎮(zhèn)的建制，事實(shí)上我國(guó)的城市已經(jīng)分為三大級(jí)，在此基礎(chǔ)上再將一般市細(xì)分等級(jí)，只能是越分越亂，也無必要。”宮桂芝進(jìn)一步提出政策建議：實(shí)行市縣脫鉤、徹底取消所有地級(jí)行政建制、實(shí)行無治所的派出專員制、虛化自治州的行政建制、弱化市轄區(qū)的行政建制。（5）就這種意義上講，取消地級(jí)行政公署，實(shí)行市、縣同級(jí)，是達(dá)到機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)提高公共行政效率的目的、實(shí)現(xiàn)憲法所規(guī)定的省縣鄉(xiāng)三級(jí)建制的行政規(guī)劃基本體系目標(biāo)的根本途徑。從某種意義上講，地市級(jí)行政建制是從原來的地區(qū)行政公署演化而來，而市管縣的做法亦是由此而生。以目前的情況而言，縣的數(shù)量太多而省級(jí)政府不便管理實(shí)是不爭(zhēng)的事實(shí)，因此是否取消地級(jí)行政建制一直是一個(gè)行政區(qū)劃難題。然而問題的復(fù)雜性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此。有關(guān)縣級(jí)以下鄉(xiāng)村基層民主政權(quán)組織的問題已如火燒眉毛般的凸顯出來。從目前鄉(xiāng)村政權(quán)的的內(nèi)部運(yùn)行來說，我國(guó)鄉(xiāng)村政權(quán)政治效能低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村自治組織基本上處于一種低效率的被動(dòng)施政狀態(tài)。鄉(xiāng)村政權(quán)干部素質(zhì)低下、干群關(guān)系緊張已成普遍的現(xiàn)象。就當(dāng)前的鄉(xiāng)村政權(quán)行政實(shí)踐來看，鄉(xiāng)村干部在行使權(quán)力的過程存在過多的非制度因素，隨意性行為太多。這主要是由于基層政權(quán)組織人員臃腫，且權(quán)力監(jiān)督機(jī)制最不完善，因此鄉(xiāng)村干部利用政策謀求私利的欲望無止境的惡性膨脹，造成農(nóng)民認(rèn)為鄉(xiāng)村干部只會(huì)“要錢、要糧、要命”。賀雪峰、王習(xí)明和徐勇指出，要解決目前農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、緩解鄉(xiāng)村級(jí)債務(wù)規(guī)模過大問題，必須實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的行政體制，及撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，建立派出機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員，才能切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高公共行政效率。取消農(nóng)業(yè)稅雖然能夠從一定程度上封住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“增收”的搭乘渠道，但是其有可能轉(zhuǎn)向?qū)Ψ寝r(nóng)業(yè)稅進(jìn)行搭乘實(shí)現(xiàn)“增收”的手段卻更需要預(yù)防。更為重要的是，當(dāng)前我國(guó)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代化社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，各項(xiàng)改革必須慎之又慎卻又迫在眉睫，必須展開。而公共行政領(lǐng)域的改革屬于國(guó)家政府機(jī)關(guān)的自我手術(shù)，其實(shí)施的難度可想而知。1998年發(fā)起的政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，由于減少的僅是“條條”“塊塊”，而每一級(jí)政府組織均對(duì)減少本級(jí)公共組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部的人員有決定權(quán)，政策執(zhí)行到省以下的政府機(jī)關(guān)，由于“政策推遲勢(shì)”的作用，機(jī)構(gòu)與人員的精簡(jiǎn)工作在基層貫徹地幾成虎頭蛇尾。筆者以為，與其刪“條條”，不如痛下決心刪“層”，唯有如此，方能有效緩解當(dāng)前的干群矛盾，掃清經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治性障礙，提高公共行政的效率，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的方略，使廣大老百姓休養(yǎng)生息，安居樂業(yè)，固本浚源，最終促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、穩(wěn)定、快速的發(fā)展。有鑒于此，本文將從政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步的角度論述地、鄉(xiāng)兩級(jí)政府改革的必要性入手，提出改革的政策主張，以供理論界與決策界參考。1、關(guān)于撤消地（市）級(jí)行政建制的思考（1）、地（市）級(jí)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的目的與政策執(zhí)行偏差原來的地級(jí)行政公署在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，已經(jīng)與省縣之間上下對(duì)口，達(dá)到了一級(jí)政府的規(guī)模，其人員編制也已接近地級(jí)市政府。除不設(shè)相應(yīng)的人民代表大會(huì)和人民政治協(xié)商會(huì)議外，省、縣有什么機(jī)構(gòu)，地區(qū)行政公署幾乎就有什么機(jī)構(gòu)。在行政權(quán)力和職責(zé)上，行政公署對(duì)下轄的縣（市）所承擔(dān)的責(zé)任和任務(wù)與行使的行政權(quán)力，與地級(jí)市幾乎相同。如在布置工作時(shí)，?。▍^(qū)）幾乎總是把其與地級(jí)市、自治州等同對(duì)待、同樣使用，各項(xiàng)任務(wù)均布置到地區(qū)，通過地區(qū)行政公署組織落實(shí)。地區(qū)行政公署的這種虛實(shí)之間的矛盾，造成我國(guó)行政區(qū)劃體系在法律上的三級(jí)制與現(xiàn)實(shí)上的四級(jí)制之間的矛盾，產(chǎn)生了一些法律問題。地區(qū)行政公署本來是作為督導(dǎo)縣的機(jī)構(gòu)，但由于地區(qū)不設(shè)人大和政協(xié)，對(duì)其本身的監(jiān)督就成為很大問題。例如，行政公署不向人大報(bào)告工作；其國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算不經(jīng)過人大審查和批準(zhǔn)，下級(jí)（縣）人大卻要在其劃定的框框內(nèi)運(yùn)作；行政公署受上級(jí)人大監(jiān)督較弱，下級(jí)人大則受其制約；行政公署組成人員多由省（區(qū)）政府委任，不經(jīng)人大選舉或決定，是否實(shí)行了任期制也成為問題。設(shè)置地區(qū)行政公署的目的是方便省對(duì)縣的管理，對(duì)所屬地區(qū)的市縣作出發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)然設(shè)置地區(qū)行政公署與全國(guó)省級(jí)建制的數(shù)量偏少、各省（區(qū)）轄縣級(jí)建制的數(shù)量太多亦是極大相關(guān)，但是，設(shè)置地級(jí)機(jī)構(gòu)使省和地兩級(jí)機(jī)構(gòu)管轄的下級(jí)單位數(shù)量都過少。按1997年3月的資料統(tǒng)計(jì),全國(guó)334個(gè)地級(jí)建制除不轄縣（市）的11個(gè)地級(jí)市外,共轄縣（市）2105個(gè)，平均每個(gè)地級(jí)建制僅轄6.5個(gè)縣（市），平均每個(gè)省僅轄11.9個(gè)地級(jí)建制。除海南省因轄縣級(jí)建制少而實(shí)行三級(jí)區(qū)劃體制外，寧夏、青海和吉林等?。▍^(qū)）轄