銀行管理論文-中國(guó)信用再擔(dān)保制度研究.doc

銀行管理論文-中國(guó)信用再擔(dān)保制度研究一、我國(guó)信用擔(dān)保政策環(huán)境與實(shí)踐情況（一）擔(dān)保行為的出現(xiàn)。1979年和1983年，國(guó)務(wù)院分別批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委和中國(guó)人民銀行的報(bào)告，從此，中國(guó)結(jié)束國(guó)家計(jì)劃資金統(tǒng)包國(guó)有企業(yè)固定資產(chǎn)投資和流動(dòng)資金的歷史，開始逐步實(shí)施“撥改貸”。1981年，五屆人大四次會(huì)議通過(guò)經(jīng)濟(jì)合同法，其中第15條對(duì)擔(dān)保的規(guī)定是：經(jīng)濟(jì)合同當(dāng)事人一方要求保證的，可由保證單位擔(dān)保。保證單位是保證人一方履行合同的關(guān)系人。從此，在體制調(diào)整和法律保護(hù)下，擔(dān)保作為一種行為開始進(jìn)入中國(guó)的經(jīng)濟(jì)生活。但是，此時(shí)的擔(dān)保行為局限于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下上級(jí)主管部門和關(guān)聯(lián)企業(yè)提供的擔(dān)保。由于當(dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)改革尚未到位，特別是政企不分，為了幫助下屬企業(yè)獲得銀行貸款或其他融資，企業(yè)的上級(jí)主管部門不得不承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，以至出現(xiàn)了重慶的一家大型國(guó)有紡織企業(yè)破產(chǎn)，法院強(qiáng)制查封市紡織局要求承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任代為償債的事件。針對(duì)上述情況，國(guó)務(wù)院專門下發(fā)文件要求各級(jí)政府部門一律不得為企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行擔(dān)保。為此，國(guó)有企業(yè)特別是大型國(guó)有企業(yè)技術(shù)改造貸款難問(wèn)題又成為一個(gè)突出問(wèn)題。（二）擔(dān)保機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)。為了解決國(guó)家行政機(jī)構(gòu)不能為企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供擔(dān)保問(wèn)題，幫助企業(yè)獲得技術(shù)改造貸款和日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必需的流動(dòng)資金貸款，1993年前后，在重慶、上海、北京等地出現(xiàn)了專門為企業(yè)提供流動(dòng)資金貸款擔(dān)保服務(wù)的獨(dú)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)，1994年初，財(cái)政部與原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合組建了專門為國(guó)有企業(yè)技術(shù)改造提供貸款擔(dān)保服務(wù)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)擔(dān)保公司。1993年，八屆人大三次會(huì)議通過(guò)經(jīng)濟(jì)合同法修正案，修改后的第15條對(duì)擔(dān)保的規(guī)定是：經(jīng)濟(jì)合同當(dāng)事人一方要求保證的，可由保證人擔(dān)保。被保證的當(dāng)事人不履行合同的，由保證人履行或者承擔(dān)連帶責(zé)任。1995年，八屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)擔(dān)保法，對(duì)擔(dān)保的規(guī)定是：在借貸、買賣、貨物運(yùn)輸、加工承攬等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，債權(quán)人需要以擔(dān)保方式保障其債權(quán)實(shí)現(xiàn)的，可以依照本法規(guī)定設(shè)定擔(dān)保。從此，包括獨(dú)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各類擔(dān)保行為有了專門的法律保護(hù)。但是，擔(dān)保法又規(guī)定：擔(dān)保合同是主合同的從合同；同時(shí)又規(guī)定：擔(dān)保合同另有約定的，按照約定。截至1998年底，全國(guó)登記注冊(cè)為不同形式的擔(dān)保機(jī)構(gòu)約有近十家，其主要擔(dān)保服務(wù)范圍有國(guó)有企業(yè)的技術(shù)改造貸款擔(dān)保，個(gè)體私人企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等中小企業(yè)貸款擔(dān)保等。此時(shí)的擔(dān)保行為已成為平等主體地位下的市場(chǎng)交易活動(dòng)的保證措施，并且，擔(dān)保行為開始成為法律允許的獨(dú)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)從事的一種主營(yíng)業(yè)務(wù)。（三）擔(dān)保產(chǎn)業(yè)的形成。1998年以來(lái)，為緩解經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的融資難、貸款難特別是擔(dān)保難問(wèn)題，中國(guó)人民銀行開始推動(dòng)貸款擔(dān)保，財(cái)政部推動(dòng)融資擔(dān)保，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委推動(dòng)中小企業(yè)擔(dān)保，建設(shè)部推動(dòng)住房置業(yè)擔(dān)保并分別下發(fā)了一系列政策性文件。在政府部門的大力推動(dòng)下，各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)在分擔(dān)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，緩解企業(yè)和個(gè)人貸款難、融資難方面的作用日益顯現(xiàn)。在2000年國(guó)務(wù)院辦公廳59號(hào)文件、2003年國(guó)務(wù)院18號(hào)文件和2002年頒布的中小企業(yè)促進(jìn)法等法律和政策的促進(jìn)下，中國(guó)務(wù)類擔(dān)保機(jī)構(gòu)得到了快速發(fā)展。據(jù)中國(guó)人民銀行統(tǒng)計(jì)調(diào)查，截至2002年底，我國(guó)共建立各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)848家，可運(yùn)用的擔(dān)保資金總額為242億元，其中注冊(cè)資金為184億元，共為28717家企業(yè)提，供了51983筆貸款擔(dān)保服務(wù)，累計(jì)擔(dān)保金額598.2億元。另?yè)?jù)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，截至2002年底，全國(guó)各地共有住房置業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)七十多家，為近三十萬(wàn)個(gè)家庭住房貸款提供了擔(dān)保，擔(dān)保金額236億元。至此，經(jīng)過(guò)10年的擔(dān)保實(shí)踐，中國(guó)已由十幾個(gè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展成為擁有近千家各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)的一個(gè)新興的擔(dān)保產(chǎn)業(yè)，并成為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定不可或缺的重要力量與制度保障；中國(guó)的信用擔(dān)保產(chǎn)業(yè)初步形成“一體、兩翼、三層”的信用擔(dān)保體系（一體是指政策性信用擔(dān)保為主體，兩翼是指民間投資的商業(yè)擔(dān)保與互助擔(dān)保，三層是指依托城市的各類擔(dān)保和在省域擔(dān)保，僅缺全國(guó)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)）。特別是中小企業(yè)促進(jìn)法等法律的出臺(tái)，從國(guó)家法律層面為獨(dú)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)確定了法律地位。（四）擔(dān)保體系的完善。各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)的快速成長(zhǎng)特別是省、市、縣信用擔(dān)保體系的逐步完善，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是在緩解私營(yíng)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等中小企業(yè)和城鄉(xiāng)居民住房貸款難等方面發(fā)揮了重要作用；但是，由于缺乏全國(guó)性再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，不僅單個(gè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保能力嚴(yán)重受限，而且也造成擔(dān)保機(jī)構(gòu)與協(xié)作銀行處于不平等的合作關(guān)系，所以，在各地?fù)?dān)保實(shí)踐中，許多擔(dān)保機(jī)構(gòu)不僅放大倍數(shù)低于2，而且還要承擔(dān)100的連帶保證責(zé)任。出現(xiàn)上述情況的原因，一是擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身信用能力缺乏保證，二是銀行無(wú)法控制擔(dān)保機(jī)構(gòu)的實(shí)際擔(dān)保能力（因?yàn)橐粋€(gè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)際為多個(gè)銀行的客戶提供擔(dān)保），感到自身的擔(dān)保貸款可能形成實(shí)際上的空懸。為此，不僅許多擔(dān)保機(jī)構(gòu)呼吁要求盡快建立全國(guó)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，而且，許多學(xué)者和政府主管部門也積極推動(dòng)工作。為此，在2000年9月已經(jīng)開始起步的探討組建政策性國(guó)家中小企業(yè)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國(guó)加入WTO之后的新形勢(shì)和中央政府加快自身機(jī)構(gòu)改革與轉(zhuǎn)變職能的要求，將工作思路調(diào)整為組建民間投資的市場(chǎng)化、股份制、綜合性的全國(guó)性信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)。2002年8月，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)全國(guó)信用擔(dān)保體系設(shè)計(jì)和組織實(shí)施的部門負(fù)責(zé)人，也是原全國(guó)信用與擔(dān)保課題研究的負(fù)責(zé)人，“下?！钡街袊?guó)最大的全國(guó)性信用管理公司工作，并擔(dān)負(fù)起聯(lián)合全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)、信用管理機(jī)構(gòu)和各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)，共同發(fā)起籌備組建民間投資的市場(chǎng)化、股份制、綜合性的全國(guó)性信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)中國(guó)信用再擔(dān)保股份有限公司的任務(wù)。2003年6月，在有關(guān)部委和行業(yè)協(xié)會(huì)的支持下，中國(guó)誠(chéng)信信用管理有限公司與中國(guó)最具成長(zhǎng)性的擔(dān)保機(jī)構(gòu)、技術(shù)支持機(jī)構(gòu)共同發(fā)起了中國(guó)信用再擔(dān)保股份公司的籌備組建工作。二、中國(guó)信用擔(dān)保理論研究的三個(gè)階段和中國(guó)再擔(dān)保制度的提出（一）理論研究的最大收獲。在第一、第二階段課題研究和各界有志于信用擔(dān)保事業(yè)的人士的研究與實(shí)踐下，中國(guó)信用擔(dān)保體系的理論框架基本形成。這些課題研究和理論探討取得了如下收獲：1.形成和完善了以“一體兩翼三層”為主要特征的中國(guó)信用擔(dān)保體系的理論和政策框架。2.在理論與實(shí)踐基礎(chǔ)上出臺(tái)的中小企業(yè)促進(jìn)法賦予了獨(dú)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)的法律地位，填補(bǔ)了擔(dān)保法沒(méi)有解決的中國(guó)擔(dān)保業(yè)的法律空白。3.理論與政策指導(dǎo)下的中國(guó)信用擔(dān)保實(shí)踐，1998年以前，以中國(guó)投資擔(dān)保公司為代表的全國(guó)僅有的幾個(gè)擔(dān)保公司，發(fā)展到2002年底；以中小企業(yè)擔(dān)保和住房置業(yè)擔(dān)保為代表的全國(guó)上千個(gè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)擔(dān)保由擔(dān)保機(jī)構(gòu)向擔(dān)保產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化。4.在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和立足中國(guó)實(shí)際基礎(chǔ)上形成的再擔(dān)保制度和信用擔(dān)保體系，特別是大規(guī)模的基層擔(dān)保機(jī)構(gòu)的實(shí)踐，奠定了中國(guó)在世界擔(dān)保業(yè)中的地位。5.逐步形成的信用擔(dān)保體系在亞洲金融危機(jī)之后的中國(guó)，實(shí)質(zhì)上發(fā)揮了銀行貸款保險(xiǎn)、投資責(zé)任保險(xiǎn)、履約責(zé)任保險(xiǎn)等重要作用，在一定程度上成為中國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的工種控制機(jī)制。（二）理論研究的三個(gè)階段。經(jīng)歷了重點(diǎn)探索單一擔(dān)保問(wèn)題、綜合解決信用環(huán)境問(wèn)題、全面完善信用擔(dān)保體系問(wèn)題等三個(gè)階段。目前，蓬勃興起的社會(huì)信用建設(shè)問(wèn)題，實(shí)際上是研究擔(dān)保問(wèn)題中產(chǎn)生的一個(gè)具有完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和重塑社會(huì)關(guān)系的重要的“副產(chǎn)品”。1.起步階段（19922000年）：重點(diǎn)探索單一擔(dān)保問(wèn)題。結(jié)合資金效益、優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)等工作，研究撥改貸之后不同規(guī)模企業(yè)的融資渠道和方式問(wèn)題，開始關(guān)注單，企業(yè)的擔(dān)保問(wèn)題，并對(duì)東北、西南地區(qū)進(jìn)行了案例調(diào)查。1四8年提出建立信用擔(dān)保體系和全國(guó)再擔(dān)保制度問(wèn)題，1999年6月印發(fā)關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點(diǎn)的指導(dǎo)意見（540號(hào)），2000年8月國(guó)務(wù)院辦公廳59號(hào)要求加快建立信用擔(dān)保體系并肯定了一體兩翼三層的工作思路，允許探索組建國(guó)家信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)。2.擴(kuò)展階段（2000-2002年）：綜合解決信用環(huán)境問(wèn)題。結(jié)合信用擔(dān)保、社區(qū)發(fā)展、融資體系等工作，研究如何實(shí)現(xiàn)提升企業(yè)信用能力與營(yíng)造信用環(huán)境的結(jié)合問(wèn)題。連續(xù)4次考察美國(guó)、加拿大、日本等國(guó)家的政策與實(shí)踐情況，提出了社區(qū)、融資、擔(dān)保、信用的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，在深入再擔(dān)保研究的同時(shí)，啟動(dòng)了社區(qū)發(fā)展中合作研究項(xiàng)目、社會(huì)信用體系建設(shè)課題等研究工作，并進(jìn)行了組建全國(guó)性征信機(jī)構(gòu)的實(shí)際案例操作。2001年印發(fā)關(guān)于建立全國(guó)信用擔(dān)保體系有關(guān)問(wèn)題的通知和10部委關(guān)于加強(qiáng)信用管理的通知，2002年6月中小企業(yè)促進(jìn)法頒布并要求縣級(jí)以上政府均要推動(dòng)信用擔(dān)保體系建設(shè)。3.深入階段（2003年起步）：全面完善信用擔(dān)保體系問(wèn)題。結(jié)合政府加快建立社會(huì)信用體系和完善信用擔(dān)保體系的精神，在有關(guān)部委和全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)的支持下，聯(lián)合國(guó)內(nèi)知名的信用管理機(jī)構(gòu)、信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)、技術(shù)支持機(jī)構(gòu)和海內(nèi)外志同道合的戰(zhàn)略投資者組成課題組和籌備組，對(duì)二十多個(gè)省市的擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行了實(shí)地考察，達(dá)成了聯(lián)合組建全國(guó)性和綜合性的再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的共識(shí)，形成了初步方案和商業(yè)計(jì)劃書，2003年6月進(jìn)入實(shí)質(zhì)性籌備和重組工作。期間，得到國(guó)務(wù)院有關(guān)部委、全國(guó)人大、研究機(jī)構(gòu)等方面領(lǐng)導(dǎo)和專家的大力支持。10年的課題研究、政策調(diào)研和實(shí)踐探索以及近四年的前期準(zhǔn)備，為中國(guó)信用再擔(dān)保股份有限公司的組建和運(yùn)營(yíng)奠定了重要基礎(chǔ)；擔(dān)保機(jī)構(gòu)從無(wú)到有并形成了一千多家機(jī)構(gòu)和近萬(wàn)人的專業(yè)隊(duì)伍，不僅為全國(guó)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的組建創(chuàng)造了條件，為再擔(dān)保業(yè)務(wù)提供了廣闊的市場(chǎng)需求，特別是企業(yè)發(fā)債政策的解凍、資產(chǎn)證券化的實(shí)施等中國(guó)資本市場(chǎng)的全面啟動(dòng)，對(duì)再擔(dān)保的需求也是前景無(wú)限。（三）中國(guó)信用再擔(dān)保制度的提出。1.制度的提出。許多國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者在不同場(chǎng)合的研討會(huì)和交流活動(dòng)中均充分肯定了中國(guó)信用擔(dān)保體系的實(shí)踐，加拿大研究信用擔(dān)保問(wèn)題的專家明確肯定再擔(dān)保制度的提出是一種創(chuàng)新?？梢灾v，再擔(dān)保在中國(guó)是首次提出，中國(guó)再擔(dān)保是世界首創(chuàng)。中國(guó)信用擔(dān)保體系和再擔(dān)保制度的提出，是在1998年9月開始起草的扶持中小企業(yè)政策研究中，由時(shí)任國(guó)家經(jīng)貿(mào)委改革與發(fā)展處副處長(zhǎng)的陳洪雋提出，第一次提交專家公開討論是在1998年11月20日由財(cái)政部中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)和經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社在北京科技會(huì)堂聯(lián)合召開的“財(cái)政政策研討會(huì)”上。實(shí)際上，中國(guó)信用擔(dān)保體系和再擔(dān)保制度思路的萌芽是起源于1992年國(guó)務(wù)院經(jīng)貿(mào)辦企業(yè)局的滾動(dòng)研究（企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)和財(cái)會(huì)制度改革）和1996年抓大放小的工作思路，核心就是如何通過(guò)分擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)來(lái)間接解決弱勢(shì)群體（由困難的國(guó)有企業(yè)到私營(yíng)企業(yè)）的融資難問(wèn)題。2.制度的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。再擔(dān)保思路的經(jīng)驗(yàn)來(lái)自于對(duì)美國(guó)、加拿大、日本等實(shí)踐的考察，特別是加拿大專家推動(dòng)兩國(guó)之間的擔(dān)保理論與實(shí)踐的廣泛交流與合作，不僅使中國(guó)的實(shí)踐借鑒了加拿大的經(jīng)驗(yàn)，也通過(guò)加拿大專家的介紹了解了世界各國(guó)信用擔(dān)保體系發(fā)展的總體情況。再擔(dān)保思路的理論來(lái)自于對(duì)再保險(xiǎn)、再貸款等類似金融理論的借鑒。與再保險(xiǎn)相似之處是：再擔(dān)保是指特定的再擔(dān)保機(jī)構(gòu)為各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供保證的行為，再擔(dān)保機(jī)構(gòu)不與擔(dān)保機(jī)構(gòu)的被擔(dān)保人（企業(yè)或個(gè)人）發(fā)生關(guān)系，也不向其收取任何費(fèi)用。與再貸款相似之處是：再擔(dān)保機(jī)構(gòu)向各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供保證，并要求擔(dān)保機(jī)構(gòu)按照約定比例交存風(fēng)險(xiǎn)保證金。所以，全國(guó)性信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是以企業(yè)法人資格和一般保證方式為擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供獨(dú)立保證的特殊保證人，以經(jīng)濟(jì)手段間接地承擔(dān)了規(guī)范擔(dān)保機(jī)構(gòu)行為和完善擔(dān)保體系的重要責(zé)任。再擔(dān)保思路的模式來(lái)自于理論與實(shí)踐思考后的對(duì)中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀判斷和預(yù)測(cè)。目前中國(guó)的擔(dān)保產(chǎn)業(yè)處于一種兩難狀態(tài)：一是幾十年經(jīng)濟(jì)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)與沉痛教訓(xùn)，特別是加入WTO和政府職能的轉(zhuǎn)變，決定了中國(guó)在一個(gè)激烈競(jìng)爭(zhēng)和充滿風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)領(lǐng)域內(nèi)，不可能成立一家“一統(tǒng)天下”的全國(guó)性擔(dān)保集團(tuán)公司，也不可能將已在市場(chǎng)成長(zhǎng)起來(lái)的各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)合并成為一個(gè)公司；二是已近千家的各類擔(dān)保公司實(shí)際上處于政府無(wú)力（也無(wú)手段）監(jiān)管、擔(dān)保行為無(wú)人控制的“一攤散沙”的混亂狀態(tài)，銀行和投資者對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的實(shí)際擔(dān)保能力的了解和把握實(shí)際上處于失控狀態(tài)。1998年超前提出的信用再擔(dān)保制度的設(shè)想被實(shí)踐證明是一種行之有效和必不可少的規(guī)范擔(dān)保行為和控制擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)的制度安排。3.理論轉(zhuǎn)化為政策與實(shí)踐的情況。1998年9月，課題研究首次提出建立中國(guó)信用擔(dān)保體系問(wèn)題并提出了全國(guó)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)想，其主體框架就是“一體、兩翼、三層”的構(gòu)想（一體是指政策性信用擔(dān)保為主體，兩翼是指民間投資的商業(yè)擔(dān)保與互助擔(dān)保，三層是指依托城市的各類擔(dān)保和在省域及全國(guó)范圍內(nèi)的再擔(dān)保）。上述構(gòu)想提出后，得到了參加1999年2月在濟(jì)南召開的全國(guó)擔(dān)保工作座談會(huì)全體與會(huì)代表的認(rèn)同，在廣泛征求了財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、科技部、外經(jīng)貿(mào)部、中國(guó)保監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)等部委以及各個(gè)商業(yè)銀行和有關(guān)研究機(jī)構(gòu)的意見之后，得到國(guó)務(wù)院的肯定并成為2000年國(guó)務(wù)院辦公廳59號(hào)文件的核心內(nèi)容：各級(jí)政府和有關(guān)部門要加快建立中央、省、地（市）信用擔(dān)保體系。要選擇若干具備條件的省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行擔(dān)保與再擔(dān)保試點(diǎn)，探索組建國(guó)家信用再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供再擔(dān)保服務(wù)。在政策上，已經(jīng)由1999年初的一個(gè)司級(jí)的文件初稿在四年內(nèi)逐步上升為部委文件