銀行管理論文-論外資銀行監(jiān)管法律制度.doc

銀行管理論文-論外資銀行監(jiān)管法律制度摘要隨著金融業(yè)的全球化以及我國加入WTO后金融市場(chǎng)的全面開放，外資銀行大量進(jìn)入中國，這對(duì)我國金融業(yè)乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行都會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。本文在分析外資銀行法律監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論及法律價(jià)值的基礎(chǔ)上，結(jié)合外資銀行法律監(jiān)管的國際合作巴塞爾體制的內(nèi)容，探討了新形勢(shì)下我國外資銀行監(jiān)管所面臨的新課題及解決對(duì)策。關(guān)鍵詞外資銀行；監(jiān)管；金融監(jiān)管截至2007年5月末。共有42個(gè)國家在華設(shè)立了75家外國銀行。在25個(gè)城市開展業(yè)務(wù)。已批準(zhǔn)改制的外資法人銀行12家，外資銀行的營業(yè)性機(jī)構(gòu)186家。其中，改制后的法人銀行分行79家，外國銀行分行95家，中外合資銀行3家，外商獨(dú)資銀行7家，財(cái)務(wù)公司2家，獲準(zhǔn)經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的外國銀行分行86家，法人銀行12家，16家外資銀行入股中資銀行。外資銀行的進(jìn)入，對(duì)提升國內(nèi)銀行的經(jīng)營理念和管理水平，促進(jìn)中資銀行的發(fā)展，加快金融產(chǎn)品創(chuàng)新等方面，均具有十分重要的意義。但與此同時(shí)。外資銀行的大規(guī)模進(jìn)入。必將對(duì)我國的銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局、市場(chǎng)秩序甚至金融安全產(chǎn)生重大影響。鑒此，我國應(yīng)加快與外資銀行相關(guān)的政策調(diào)整、體制改革和宏觀管理工作，尤其應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)外資銀行監(jiān)管法律制度的完善。一、外資銀行監(jiān)管的理論基礎(chǔ)外資銀行是東道國引進(jìn)的具有外國資本的銀行。外資銀行監(jiān)管是指從東道國的角度出發(fā)，金融主管機(jī)關(guān)及其執(zhí)行機(jī)關(guān)或有關(guān)機(jī)構(gòu)依據(jù)國家相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和國際公約對(duì)外資銀行機(jī)構(gòu)和外資銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)經(jīng)營和市場(chǎng)退出等進(jìn)行監(jiān)督和管理，促使其合法穩(wěn)健運(yùn)行的一系列行為的總稱。具體來說，外資銀行監(jiān)管由監(jiān)管主體、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管目標(biāo)及監(jiān)管方式四個(gè)基本要素構(gòu)成。(一)外資銀行監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)世界各國在外資銀行監(jiān)管的實(shí)踐和理論發(fā)展過程中，形成了眾多的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，為外資銀行監(jiān)管奠定了理論基礎(chǔ)。1金融體系的內(nèi)在脆弱性理論金融體系的內(nèi)在脆弱性即金融體系的內(nèi)在不穩(wěn)定性。金融體系不穩(wěn)定性假說是指私人信貸機(jī)構(gòu)，特別是商業(yè)銀行和相關(guān)貸款者具有某種內(nèi)在特性，即這些機(jī)構(gòu)不斷經(jīng)歷著危機(jī)和破產(chǎn)的周期性波動(dòng)。這些金融機(jī)構(gòu)的崩潰會(huì)傳導(dǎo)到經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面，并產(chǎn)生總體經(jīng)濟(jì)水平的下降。該理論最早由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家凡勃倫(Veblon)提出，但人們公認(rèn)系統(tǒng)地提出金融體系內(nèi)在不穩(wěn)定理論的是海曼明斯基(HymanPMinsky)，他認(rèn)為，以商業(yè)銀行為代表的信用創(chuàng)造機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)貸款人的內(nèi)在特性引起信貸資金供求不平衡。這樣就會(huì)導(dǎo)致金融危機(jī)，使銀行經(jīng)歷周期性危機(jī)和破產(chǎn)風(fēng)潮。另一經(jīng)濟(jì)學(xué)家查爾斯金德爾伯格(CharlesKindleberger)也從周期性角度來解釋金融體系風(fēng)險(xiǎn)的孕育和發(fā)展。他認(rèn)為宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與積累是不同經(jīng)濟(jì)人非理性或非均衡行為的結(jié)果。2社會(huì)利益理論社會(huì)利益理論亦被稱為市場(chǎng)調(diào)節(jié)失效論。該理論起源于20世紀(jì)30年代美國經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期。當(dāng)時(shí)人們迫切要求政府通過金融監(jiān)管來改善金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)的低效率和不穩(wěn)定狀態(tài)，并恢復(fù)公眾對(duì)國家貨幣和金融機(jī)構(gòu)的信心。社會(huì)利益論認(rèn)為：在完全競(jìng)爭(zhēng)條件下，由于市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律的作用，競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果會(huì)使社會(huì)利益最大化。但市場(chǎng)不能在競(jìng)爭(zhēng)方式下運(yùn)轉(zhuǎn)即市場(chǎng)失靈時(shí)。必須有一種降低或消除同市場(chǎng)機(jī)制失靈相聯(lián)系的手段，這種手段就是管制。市場(chǎng)機(jī)制失效的原因在于市場(chǎng)本身具有市場(chǎng)缺陷。從金融市場(chǎng)看，其市場(chǎng)缺陷表現(xiàn)在以下方面：第一，銀行業(yè)的不完全競(jìng)爭(zhēng)性，即金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)與其他行業(yè)一樣存在壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問題。第二，銀行的負(fù)外部性。銀行的負(fù)外部性包括一家銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn)導(dǎo)致多家銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的連鎖反應(yīng)的系統(tǒng)失靈風(fēng)險(xiǎn)以及由于過度競(jìng)爭(zhēng)造成一般貸款標(biāo)準(zhǔn)和利率的降低的傳染效應(yīng)。第三，信息不對(duì)稱。一般說來，在金融市場(chǎng)上存在兩方面的信息不對(duì)稱：一是在存款市場(chǎng)上，存款人難以了解銀行的經(jīng)營管理和資產(chǎn)組合狀況，存款人在信息方面相對(duì)于貸款人處于劣勢(shì)。二是在貸款市場(chǎng)上，由于借款人對(duì)其投資的項(xiàng)目擁有更多的信息。銀行難以準(zhǔn)確認(rèn)定借款人具體投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的高低而相對(duì)借款人處于信息劣勢(shì)。因此。政府和金融監(jiān)管當(dāng)局有責(zé)任采取必要的措施減少金融體系的信息不完備和信息不對(duì)稱。(二)外資銀行監(jiān)管的法律價(jià)值分析法律價(jià)值是指作為客體的法律對(duì)于一定主體需要的滿足程度。外資銀行監(jiān)管法律制度反映了各個(gè)國家和國際社會(huì)對(duì)外資銀行監(jiān)管的法律價(jià)值追求。從法理上分析，外資銀行監(jiān)管法律制度主要體現(xiàn)了以下價(jià)值目標(biāo)：1秩序價(jià)值秩序的存在是人類社會(huì)生存和發(fā)展的基本條件，“與法律永遠(yuǎn)相伴的基本價(jià)值，便是社會(huì)秩序”。通過對(duì)外資銀行監(jiān)管，加強(qiáng)外資銀行的內(nèi)部控制機(jī)制，以及來自政府管制、行業(yè)自律、市場(chǎng)約束等外在控制機(jī)制來維護(hù)東道國、母國以及國際金融市場(chǎng)的市場(chǎng)秩序。同時(shí)，通過外資銀行監(jiān)督法律制度，明確金融監(jiān)管當(dāng)局的組織體系、職責(zé)、運(yùn)轉(zhuǎn)程式等，實(shí)現(xiàn)對(duì)外資銀行的有效監(jiān)管，從而進(jìn)一步穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。2安全價(jià)值安全價(jià)值是指法律能夠直接確認(rèn)和保護(hù)人們的生命、財(cái)產(chǎn)、自由等。滿足人們的安全需要。外資銀行的經(jīng)營活動(dòng)是在全球范圍內(nèi)進(jìn)行的。交易活動(dòng)比一般國內(nèi)銀行更為復(fù)雜，也面臨更多的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，必須通過監(jiān)管立法保證其交易的安全性，從而保證外資銀行資產(chǎn)和廣大客戶及存款人信用的安全。同時(shí)。由于金融市場(chǎng)固有的市場(chǎng)缺陷。金融體系特別是銀行體系容易面臨系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，外資銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)還可能導(dǎo)致東道國整個(gè)銀行體系和金融體系的不穩(wěn)定。國際金融風(fēng)險(xiǎn)和金融危機(jī)通過外資銀行向東道國傳遞也會(huì)給東道國的銀行體系和金融體系的穩(wěn)定帶來威脅。與此同時(shí)，外資銀行的自身經(jīng)營安全對(duì)母國金融體系的穩(wěn)定也有一定的影響。因此。各國為了維護(hù)本國金融體系的安全，都要對(duì)外資銀行進(jìn)行法律監(jiān)管，用法律手段調(diào)整跨國銀行與其他社會(huì)主體所形成的社會(huì)關(guān)系。3效益價(jià)值效益價(jià)值是指法律能夠使社會(huì)和人們以較少或較小的投入獲得較大的產(chǎn)出，以滿足人們對(duì)效益的需要。外資銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管追求的效益價(jià)值主要是一種經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值，同時(shí)強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益價(jià)值。外資銀行監(jiān)管法律制度的經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值在于：外資銀行監(jiān)管法律制度的內(nèi)容安排須具有科學(xué)性和合理性。具有可操作性；外資銀行監(jiān)管法律制度在運(yùn)作過程中須注重成本效益的比較，降低監(jiān)管成本，引導(dǎo)外資銀行資源的優(yōu)化配置。外資銀行監(jiān)管法律制度的社會(huì)效益價(jià)值在于：通過對(duì)外資銀行的監(jiān)管保證金融市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展，保障國家經(jīng)濟(jì)的整體利益；通過外資銀行監(jiān)督法律制度加強(qiáng)外資銀行的信息披露，保護(hù)存款人、投資者的利益，維護(hù)社會(huì)公正。雖然各個(gè)國家對(duì)外資銀行監(jiān)管立法的價(jià)值追求在實(shí)踐中存在著差異，同時(shí)，一國在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段其外資銀行監(jiān)督法律制度的價(jià)值目標(biāo)也有所不同，但秩序價(jià)值、安全價(jià)值、效益價(jià)值卻是大多數(shù)國家金融監(jiān)管立法的法律價(jià)值追求。二、外資銀行法律監(jiān)管的國際合作巴塞爾體制及其對(duì)我國的實(shí)踐意義(一)巴塞爾體制主要內(nèi)容上個(gè)世紀(jì)70年代早期發(fā)生的一系列跨國銀行危機(jī)。加深了世界各國特別是發(fā)達(dá)國家對(duì)監(jiān)管合作必要性和迫切性的認(rèn)識(shí)。1975年，西方“十國集團(tuán)”在瑞士的巴塞爾聚會(huì)，正式成立了“銀行規(guī)章條例及監(jiān)管辦法委員會(huì)”(CommitteeonBankingRegulationsandSuper-VlSOryPractices)。簡稱“巴塞爾委員會(huì)”(現(xiàn)已更名為“銀行監(jiān)管委員會(huì)”(CommitteeonBankingSupervislon)。巴塞爾委員會(huì)的誕生，標(biāo)志著國際銀行監(jiān)管合作的正式開始。巴塞爾體制主要確立了以下原則：1跨國銀行監(jiān)管國際合作原則在經(jīng)濟(jì)和金融全球化的今天，加強(qiáng)跨國銀行監(jiān)管國際合作，協(xié)調(diào)東道國與母國各自對(duì)跨國銀行進(jìn)行監(jiān)管的責(zé)任是巴塞爾委員會(huì)的重要工作。1975年對(duì)銀行的國外機(jī)構(gòu)監(jiān)管原則規(guī)定：任何銀行的國外機(jī)構(gòu)都不能逃避監(jiān)管，母國與東道國對(duì)銀行共同承擔(dān)監(jiān)管的責(zé)任，東道國有責(zé)任監(jiān)督在其境內(nèi)的外國銀行；東道國監(jiān)管外國分行的流動(dòng)性和外國子行的清償能力，母國監(jiān)管外國分行的清償力和外國子行的流動(dòng)性；東道國與母國的監(jiān)管當(dāng)局之間要相互交流信息并在銀行檢查方面密切合作。監(jiān)管合作要克服銀行保密法的限制，允許外國銀行總行直接對(duì)其國外機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，否則東道國監(jiān)管當(dāng)局可以代為檢查。1983年。巴塞爾委員會(huì)在1975年協(xié)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步吸收了銀行“并表監(jiān)管法”，并對(duì)母國與東道國職責(zé)進(jìn)行了適當(dāng)?shù)膭澐帧?996年巴塞爾委員會(huì)發(fā)布的跨國銀行行業(yè)監(jiān)管，為母國并表監(jiān)管的實(shí)施提供了一套切實(shí)可行的方案。2資本充足率原則1988年關(guān)于統(tǒng)一銀行資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的國際協(xié)議也即巴塞爾協(xié)議，其基本精神是要求銀行監(jiān)管者根據(jù)銀行承受損失的能力確定資本構(gòu)成，并依照其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的程度規(guī)定最低資本充足率，建立風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)制。該協(xié)議要求資本充足率，即銀行總資本與總加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的比率應(yīng)達(dá)到8，其中核心資本比重不得低于4。在2004年6月通過的統(tǒng)一資本標(biāo)準(zhǔn)和資本框架的國際協(xié)議：修訂框架中確立了新資本協(xié)議的三大支柱：最低資本要求、監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查、市場(chǎng)紀(jì)律。3有效銀行監(jiān)管核心原則巴塞爾委員會(huì)1997年發(fā)布的有效銀行監(jiān)管核心原則彌補(bǔ)了母國統(tǒng)一監(jiān)管原則和并表監(jiān)管法的缺陷，制定了有效監(jiān)管體系的25條基本原則，即核心原則。這些原則強(qiáng)調(diào)跨國銀行業(yè)務(wù)應(yīng)實(shí)行全球統(tǒng)一監(jiān)管；應(yīng)對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行全方位的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控；將建立銀行監(jiān)管的有效系統(tǒng)作為實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的重要前提。(二)巴賽爾協(xié)議對(duì)我國外資銀行監(jiān)管的實(shí)踐意義我國是巴賽爾協(xié)議的簽字國，但是考慮到我國金融市場(chǎng)的特殊情況和我國目前仍處于發(fā)展中國家的現(xiàn)狀，我國政府宣布暫不執(zhí)行巴賽爾協(xié)議，這是我國政府目前關(guān)于開放金融市場(chǎng)的正確選擇。巴賽爾協(xié)議是西方發(fā)達(dá)國家基于自身立場(chǎng)考慮的結(jié)果。而且跨國銀行的母行大多數(shù)設(shè)在巴賽爾成員國，因此，巴賽爾協(xié)議的一些原則更符合其成員國的利益。同時(shí)，巴賽爾協(xié)議成員國都具有非常成熟的跨國銀行管理經(jīng)驗(yàn)。但是，巴賽爾協(xié)議畢竟是目前跨國銀行監(jiān)管方面最有影響力、適用范圍最廣、最有成效的監(jiān)管指標(biāo)和原則，因此，越來越多的國家都在逐漸地與巴賽爾協(xié)議的規(guī)范原則接近并吸收為本國的監(jiān)管制度。在對(duì)待巴賽爾協(xié)議的立場(chǎng)上，我國應(yīng)該從自己的實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)其內(nèi)容予以取舍。就我國目前的銀行業(yè)來講，無論是在管理體制方面，或是組織模式、資本狀況、法律地位、經(jīng)營等方面，與西方國家相比，均有所不同，但這并不足以成為我國不實(shí)施巴塞爾協(xié)議的理由。這不僅是因?yàn)樽鳛閲H金融體系統(tǒng)一國際規(guī)范和準(zhǔn)則的巴塞爾協(xié)議對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是銀行業(yè)的發(fā)展所帶來的影響是極為深遠(yuǎn)的，同時(shí)，實(shí)施巴塞爾協(xié)議也是深化我國金融體制改革，建立一個(gè)健全的金融法規(guī)體系。推動(dòng)我國外資銀行監(jiān)管的國際化與國際合作，促進(jìn)我國銀行業(yè)參與國際競(jìng)爭(zhēng)的需要。三、我國外資銀行監(jiān)管法律體系及其完善我國的外資銀行立法經(jīng)歷了一個(gè)長期發(fā)展的歷史過程。從外資銀行的專門立法看，現(xiàn)行有效的法律規(guī)范主要包括：國務(wù)院2006年11月8日通過的中華人民共和國外資銀行管理?xiàng)l例，以及銀監(jiān)會(huì)同月發(fā)布的中華人民共和國外資銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則；中國人民銀行于1996年4月30日發(fā)布的委托注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)管理辦法，1999年5月6日發(fā)布的外資銀行外部審計(jì)指導(dǎo)意見；銀監(jiān)會(huì)于2003年12月8日發(fā)布的境外金融機(jī)構(gòu)投資入中資金融機(jī)構(gòu)管理辦法，2004年3月8日發(fā)布的外資銀行并表監(jiān)管管理辦法等。除上述專門立法外，我國還相繼頒布了中國人民銀行法、商業(yè)銀行法等法律法規(guī)，這些相關(guān)立法與專門立法一起共同構(gòu)成了我國外資銀行監(jiān)管的法律體系。其中的外資銀行管理?xiàng)l例及外資銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則是目前我國對(duì)外資銀行進(jìn)行監(jiān)管的基本法律規(guī)范。適應(yīng)了加入世貿(mào)組織后我國金融業(yè)全面開放的新形勢(shì)。雖然我國已確立了較為完善的外資銀行監(jiān)管法律框架，對(duì)于外資銀行的監(jiān)管發(fā)揮了積極作用，但仍然存在著一些問題和不足。主要表現(xiàn)在：第一。中國對(duì)外資銀行的監(jiān)管法律法規(guī)中。關(guān)于法律監(jiān)管目標(biāo)的規(guī)定不明確。第二，中國對(duì)外資銀行的監(jiān)管立法層次較低，缺少高層次立法，對(duì)法的效力和執(zhí)行有一定影響。第三，在現(xiàn)有的法律監(jiān)管體制上，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)這三個(gè)部門的職能缺乏嚴(yán)格科學(xué)的界定。第四。外部審計(jì)的社會(huì)監(jiān)督作用尚有待于進(jìn)一步發(fā)揮和加強(qiáng)。針對(duì)我國外資銀行監(jiān)管法律制度存在的問題，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)立法和相應(yīng)機(jī)制，提高外資銀行監(jiān)管的有效性，進(jìn)一步防范和控制外資銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)。(一)明確對(duì)外資銀行的監(jiān)管目標(biāo)明確金融監(jiān)管目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管高效率和監(jiān)管有效性的前提。就其他國家來看，大多數(shù)國家對(duì)外資銀行監(jiān)管目標(biāo)都有明確的規(guī)定。以美國為例，美國聯(lián)邦儲(chǔ)備法第一條明確規(guī)定。該法的立法目的之一是“建立美國境內(nèi)更有效的銀行監(jiān)管制度”。其具體目標(biāo)為：一是維護(hù)公眾對(duì)一個(gè)安全、完善和穩(wěn)定的銀行系統(tǒng)的信心；二是建立一個(gè)有效的、有競(jìng)爭(zhēng)力的銀行系統(tǒng)服務(wù)體系；三是保護(hù)消費(fèi)者；四是允許銀行體系適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化而變化。我國現(xiàn)行的外資銀行管理?xiàng)l例及實(shí)施細(xì)則對(duì)外資銀行的監(jiān)管目標(biāo)未作出明確規(guī)定，只是在條例的第一條說明：“為了適應(yīng)對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。加強(qiáng)和完善對(duì)外資銀行的監(jiān)督管理，促進(jìn)銀行業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)行，制定本條例?！边@種監(jiān)管目標(biāo)的缺失與模糊必然造成在監(jiān)管中缺乏明確的指導(dǎo)思想。從而不利于對(duì)外資銀行的監(jiān)管。從外資銀行監(jiān)管的實(shí)踐及其本質(zhì)要求來看，筆者認(rèn)為我國外資銀行監(jiān)管所要達(dá)到的目標(biāo)應(yīng)是多層次的有機(jī)組成的體系。該體系主要應(yīng)包括下列內(nèi)容：第一，維護(hù)外資銀行的穩(wěn)健運(yùn)營。該目標(biāo)有助于維護(hù)整個(gè)銀行體系的安全與穩(wěn)定，進(jìn)而最大程度地保護(hù)投資者尤其是存款人的利益。第二，維護(hù)存款人、投資人和其他利益相關(guān)者的利益。存款人、投資人和其他社會(huì)公眾在信息取得、資金規(guī)模、經(jīng)濟(jì)地位等各方面相對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言處于弱勢(shì)地位。對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體利益的特殊保護(hù)，已日益成為世界各國金融立法關(guān)注的重點(diǎn)。第三，促進(jìn)內(nèi)外資銀行公平競(jìng)爭(zhēng)。內(nèi)外