銀行管理論文-郵政儲(chǔ)蓄必須與郵政體制聯(lián)動(dòng)改革.doc

銀行管理論文-郵政儲(chǔ)蓄必須與郵政體制聯(lián)動(dòng)改革一、為什么郵政儲(chǔ)蓄必須與郵政體制聯(lián)動(dòng)改革1.郵政儲(chǔ)蓄和郵政體制都需要改革中國(guó)郵政金融業(yè)務(wù)自1986年恢復(fù)開(kāi)辦以來(lái)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。至2002年末，郵政儲(chǔ)蓄存款余額達(dá)到7369億元，市場(chǎng)占有率為8.48，僅次于四家國(guó)有商業(yè)銀行居第五位；郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)31704個(gè)，僅次于農(nóng)行居第二位；代辦保險(xiǎn)、發(fā)放工資、代收稅費(fèi)等各項(xiàng)代理業(yè)務(wù)合計(jì)達(dá)到1600多億元。但是隨著郵政金融業(yè)務(wù)的發(fā)展，一些過(guò)去沒(méi)有暴露出來(lái)的問(wèn)題和矛盾逐漸突出。目前郵政儲(chǔ)蓄的問(wèn)題集中表現(xiàn)在以下方面：第一，現(xiàn)行郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)吸收儲(chǔ)蓄存款再轉(zhuǎn)存中央銀行、獲取高額轉(zhuǎn)存款利息（目前郵政儲(chǔ)蓄的轉(zhuǎn)存款利率為4.131，而在中央銀行連續(xù)降低利率之后，金融機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金利率已降為1.89，兩者相差近2.24個(gè)百分點(diǎn)）的做法，使郵政儲(chǔ)蓄享受了“超國(guó)民待遇”，在一定程度上導(dǎo)致了不公平競(jìng)爭(zhēng)，并引發(fā)了一些基層機(jī)構(gòu)的違規(guī)操作；第二，因郵政儲(chǔ)蓄未納入金融監(jiān)管體系，有關(guān)監(jiān)管部門(mén)對(duì)基層郵儲(chǔ)機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為難以監(jiān)管；第三，郵儲(chǔ)與郵政攪在一起，為郵政提供隱性巨額補(bǔ)貼，不僅不利于郵政業(yè)務(wù)的核算，也不利于郵政部門(mén)職工專(zhuān)注于主業(yè)，延滯了郵政部門(mén)自身的結(jié)構(gòu)調(diào)整。事實(shí)上，由于郵政儲(chǔ)蓄已經(jīng)成為郵政系統(tǒng)最具獲利能力的部門(mén)，很多基層機(jī)構(gòu)都將之作為“吃飯業(yè)務(wù)”大力發(fā)展，而郵政原有的業(yè)務(wù)能力相對(duì)削弱；第四，轉(zhuǎn)存款利息與吸儲(chǔ)利息之間的巨大利差由中央銀行承擔(dān)，實(shí)際上是迫使中央銀行承擔(dān)了本應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)責(zé)的出資職能，造成宏觀調(diào)控部門(mén)之間的職能混淆，同時(shí)也加大了貨幣政策操作的成本。另一方面，郵政體制也迫切需要改革。其問(wèn)題主要是：第一，郵電分離后，郵政系統(tǒng)機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事現(xiàn)象較為突出，服務(wù)效率相對(duì)較低，虧損嚴(yán)重。第二，東西部居民所享受的郵政公共服務(wù)水平相差極大。例如北京、上海郵政業(yè)務(wù)的發(fā)達(dá)程度在世界上可以排名23、26位，西寧則列于130位之后。第三，外資快遞公司進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)之后，郵政體系在強(qiáng)敵面前競(jìng)爭(zhēng)乏力，市場(chǎng)占有率迅速減少。目前在部分沿海地區(qū)，大約90的市場(chǎng)份額已被外資公司奪去。此外，在世界一些國(guó)家紛紛改革既有郵政體制的大背景下，我國(guó)郵政體制改革的壓力進(jìn)一步加大。2.對(duì)現(xiàn)有改革方案的分析針對(duì)上述問(wèn)題，近年來(lái)有關(guān)部門(mén)曾多次醞釀改革。1998年郵政、電信分離后，從1999年開(kāi)始推出“8531計(jì)劃”。即在四年中，分別將國(guó)家對(duì)郵政的虧損補(bǔ)貼額減少至80億、50億、30億和10億。1999年，有關(guān)部門(mén)還設(shè)計(jì)了將郵政儲(chǔ)蓄從郵政分離出來(lái)，單獨(dú)成立郵政儲(chǔ)蓄銀行的改革方案。但是，上述單兵突進(jìn)式的改革并沒(méi)有解決郵政系統(tǒng)和郵政儲(chǔ)蓄的實(shí)質(zhì)問(wèn)題。首先，從單獨(dú)改革郵政體制方案的實(shí)施情況看，盡管?chē)?guó)家財(cái)政確實(shí)逐年減少了對(duì)郵政的補(bǔ)貼，但郵政部門(mén)的虧損并沒(méi)有減少乃至消失，而是通過(guò)不斷擴(kuò)大郵政儲(chǔ)蓄的規(guī)模、用郵政儲(chǔ)蓄的盈利彌補(bǔ)郵政的經(jīng)營(yíng)虧損。而郵政儲(chǔ)蓄的盈利又主要來(lái)自中央銀行為之提供的高額轉(zhuǎn)存款利息。由于中央銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的再貸款利率最高只有3.78，人民銀行至少要負(fù)擔(dān)0.4個(gè)百分點(diǎn)的利差倒掛損失。隨著郵政儲(chǔ)蓄存款的迅速增加和中央銀行再貸款數(shù)量的減少，人民銀行的負(fù)擔(dān)也不斷加重。以2002年為例，當(dāng)年郵政儲(chǔ)蓄余額為7373億元，而再貸款余額僅為1374億元，兩者相差近6000億元。再貸款的利差倒掛加上轉(zhuǎn)存款利率與存款準(zhǔn)備金利率之間的利差，人民銀行承擔(dān)的損失接近140億元。對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，相當(dāng)于按住了左邊衣袋，卻不得不從右邊衣袋掏錢(qián)，并無(wú)實(shí)質(zhì)意義。隨著國(guó)家補(bǔ)貼的減少，迫于扭虧的壓力，郵政部門(mén)為降低成本而收縮了不少網(wǎng)點(diǎn)，造成普遍服務(wù)能力（特別是農(nóng)村）下降和服務(wù)質(zhì)量惡化。例如，某省兩個(gè)鄉(xiāng)8000多人口共用一個(gè)郵電所，所里只有一個(gè)工作人員，且辦公條件十分惡劣。這種狀況不僅與中國(guó)作為經(jīng)濟(jì)大國(guó)的形象不符，而且在一定程度上影響了政令的暢通。其次，由于單獨(dú)改革郵政儲(chǔ)蓄的方案未考慮郵政體制的現(xiàn)實(shí)困難，無(wú)法彌補(bǔ)郵政在提供服務(wù)中出現(xiàn)的窟窿，在現(xiàn)實(shí)中也不具備可操作性。目前郵政系統(tǒng)總收入的三分之一來(lái)自儲(chǔ)蓄，而且越是基層比重越高。據(jù)介紹，在一些農(nóng)村支局，郵政儲(chǔ)蓄的收入占比高達(dá)90，一旦將郵儲(chǔ)從郵政分離又沒(méi)有補(bǔ)償措施的話，這些郵政的營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)將立刻垮掉。因此，該方案必然會(huì)遭到郵政部門(mén)的抵制。上述分析表明，將郵政體制撇在一邊，單獨(dú)進(jìn)行郵政儲(chǔ)蓄的改革不可行；不考慮郵政儲(chǔ)蓄改革，單獨(dú)改郵政體制也不行，郵政儲(chǔ)蓄改革必須與郵政體制改革聯(lián)動(dòng)進(jìn)行。惟此，才有可能兼顧?quán)]政、財(cái)政和中央銀行等多方面的利益關(guān)系，使改革能夠順利推進(jìn)。二、關(guān)于郵政儲(chǔ)蓄與郵政體制聯(lián)動(dòng)改革的構(gòu)想1.改革的基本前提近年來(lái)，隨著外資企業(yè)的進(jìn)入，郵政專(zhuān)營(yíng)的局面已被打破。郵政部門(mén)的高收入領(lǐng)域受到擠壓，而虧損的普遍服務(wù)（尤其是農(nóng)村的信函投遞服務(wù)）又不能不做，由此造成郵政部門(mén)的經(jīng)營(yíng)狀況不斷惡化。需要指出的是，郵政在很大程度上實(shí)現(xiàn)的是政府職能。郵政通過(guò)提供公共服務(wù)支持著國(guó)家政權(quán)，是傳遞黨和政府聲音、保證我國(guó)13億公民通信權(quán)利的重要工具。因此，將郵政系統(tǒng)定性于企業(yè)，簡(jiǎn)單地歸于企業(yè)化管理是有問(wèn)題的。對(duì)于普遍服務(wù)的虧損部分，國(guó)家有義務(wù)給予資金支持。從國(guó)外情況看，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，對(duì)郵政都是給予財(cái)政方面支持的。例如美國(guó)、英國(guó)將郵政定位于政府公共服務(wù)部門(mén)，享受免稅待遇；日本、印度的郵政職員均被列入公務(wù)員系列，享受與政府雇員相同的待遇。相比之下，我國(guó)的郵政事業(yè)還很不發(fā)達(dá)，服務(wù)能力和水平都相對(duì)低下。同為發(fā)展中國(guó)家的印度，國(guó)土面積為300萬(wàn)平方公里，人口10億，其擁有15萬(wàn)個(gè)郵政網(wǎng)點(diǎn)，25萬(wàn)個(gè)投遞員。而在我國(guó)，相對(duì)于960萬(wàn)平方公里和13億人口，卻只有7萬(wàn)個(gè)網(wǎng)點(diǎn)，10萬(wàn)個(gè)郵遞員。除少數(shù)大中城市外，公眾享有的郵政服務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，財(cái)政過(guò)去對(duì)郵政提供的資金相對(duì)還是不足的?；谏鲜隼碛?，財(cái)政對(duì)郵政必須提供資金和政策支持，這是改革的前提和必要條件。2.郵政儲(chǔ)蓄與郵政體制聯(lián)動(dòng)改革的方案構(gòu)想我們說(shuō)財(cái)政必須支持郵政業(yè)務(wù)的發(fā)展，并不等于要讓財(cái)政將郵政全部包下來(lái)。郵政業(yè)務(wù)大體上可以分為三大類(lèi)型：一是通政類(lèi)服務(wù)，主要是保證黨中央聲音的及時(shí)傳遞和政令的暢通，具體包括黨報(bào)黨刊的發(fā)送、機(jī)要文件的傳遞、邊防官兵信函的郵遞等等。顯然這類(lèi)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)虧損是需要財(cái)政補(bǔ)貼的；二是通民類(lèi)業(yè)務(wù)，主要是保證公民的通信權(quán)利，為公眾提供公共服務(wù)。這類(lèi)業(yè)務(wù)也屬于政府職責(zé)，應(yīng)由政府承擔(dān)收入無(wú)法彌補(bǔ)支出形成的缺口；第三類(lèi)是通商類(lèi)業(yè)務(wù)，主要是利用現(xiàn)有國(guó)內(nèi)郵政網(wǎng)點(diǎn)，為企業(yè)和公眾提供商業(yè)性服務(wù)，包括集郵、快遞、代理收費(fèi)、匯兌、郵政儲(chǔ)蓄等。這類(lèi)業(yè)務(wù)通常是營(yíng)利性的，無(wú)須財(cái)政補(bǔ)助。關(guān)于郵政普遍服務(wù)的實(shí)際虧損額，據(jù)郵政部門(mén)的測(cè)算，每年至少需財(cái)政補(bǔ)貼100億元才能自求平衡。其理由是，根據(jù)“8531計(jì)劃”，中央財(cái)政從19982002年共補(bǔ)助郵政170億元，加上113億元的建設(shè)資金補(bǔ)貼，平均每年補(bǔ)貼70億。如果考慮到郵政收入的水分（2002年估計(jì)為3040億），則合計(jì)為100億元。而根據(jù)中介機(jī)構(gòu)的測(cè)算，該數(shù)值為45億，兩者差異較大。由于過(guò)去郵政對(duì)各類(lèi)業(yè)務(wù)沒(méi)有單獨(dú)核算，不同業(yè)務(wù)混在一起共用郵政設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)，所以要得出準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)相當(dāng)困難，這也是財(cái)政與郵政部門(mén)產(chǎn)生意見(jiàn)分歧的主要原因?？紤]到2002年在中央財(cái)政補(bǔ)貼10個(gè)億的基礎(chǔ)上，郵政儲(chǔ)蓄還劃撥了盈利100余億用于彌補(bǔ)郵政虧損，在郵政現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)水平下，100億的估計(jì)可能比較接近現(xiàn)實(shí)。但是現(xiàn)實(shí)并不等于合理，通過(guò)改革，郵政部門(mén)應(yīng)該能夠在改善服務(wù)的基礎(chǔ)上降低成本，提高效率，而這一點(diǎn)也正是我們改革的目的。根據(jù)郵政的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和發(fā)展現(xiàn)狀，我們提出“兩步走”的改革設(shè)想：第一步改革的目標(biāo)是將通商類(lèi)業(yè)務(wù)與其他兩類(lèi)業(yè)務(wù)剝離出來(lái)，準(zhǔn)確核算各類(lèi)業(yè)務(wù)的收入和成本。在這一階段，郵政儲(chǔ)蓄等通商類(lèi)業(yè)務(wù)仍留在郵政體制內(nèi)，但須獨(dú)立核算，同時(shí)逐步放開(kāi)其資金運(yùn)用領(lǐng)域，培養(yǎng)經(jīng)營(yíng)能力。這一階段大約需要35年的時(shí)間。第二步改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)通商類(lèi)業(yè)務(wù)的市場(chǎng)化運(yùn)行。在這一階段，通商類(lèi)業(yè)務(wù)與郵政體制完全脫離，自主進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。同時(shí)郵政體系應(yīng)通過(guò)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的改善，進(jìn)一步提高郵政體系的效率和服務(wù)能力。做出這一設(shè)計(jì)的目的，主要是在不對(duì)現(xiàn)有利益格局產(chǎn)生巨大沖擊的前提下平穩(wěn)推進(jìn)郵政體制和郵政儲(chǔ)蓄的改革。一方面，要使有關(guān)各方都能承受，即財(cái)政少拿一點(diǎn)、郵政不致失衡、中央銀行負(fù)擔(dān)得到減輕；另一方面，也要促使郵政體系向更有效率、更有競(jìng)爭(zhēng)力方面轉(zhuǎn)變。3.改革的基本內(nèi)容第一步改革的要點(diǎn)可以用五句話歸納：“分離業(yè)務(wù)，獨(dú)立核算，以盈補(bǔ)虧，調(diào)整結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)管”。分離業(yè)務(wù)：即將郵政的普遍服務(wù)運(yùn)營(yíng)與通商類(lèi)服務(wù)運(yùn)營(yíng)分離開(kāi)來(lái)，在國(guó)家郵政局下分設(shè)快遞、郵儲(chǔ)、代理等獨(dú)立運(yùn)作的業(yè)務(wù)實(shí)體。將目前混用的辦公設(shè)備一律劃給普遍服務(wù)部門(mén)，通商類(lèi)業(yè)務(wù)部門(mén)仍需借用的，普遍服務(wù)部門(mén)可以按合理的價(jià)格收費(fèi)。獨(dú)立核算：即對(duì)分離后的經(jīng)營(yíng)主體采取獨(dú)立核算、分別設(shè)計(jì)績(jī)效考核指標(biāo)體系的辦法進(jìn)行管理。通過(guò)幾年的試運(yùn)行，就可以大體搞清楚各類(lèi)業(yè)務(wù)的成本及其他核算數(shù)據(jù)，為下一步改革提供依據(jù)。以盈補(bǔ)虧：即下面分開(kāi)經(jīng)營(yíng)，上面并賬補(bǔ)貼。國(guó)家郵政局用下屬通商類(lèi)業(yè)務(wù)部門(mén)的盈利和繳費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)普遍服務(wù)的虧損，如果仍有缺口，則由財(cái)政給予補(bǔ)貼。調(diào)整結(jié)構(gòu)，包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是郵政部門(mén)自身要調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，將發(fā)展業(yè)務(wù)的重點(diǎn)從郵政儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)向郵遞的本業(yè)，努力提高郵政領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力。郵政屬于規(guī)模經(jīng)濟(jì)行業(yè)，只有擴(kuò)大信函數(shù)量，現(xiàn)有的投遞網(wǎng)絡(luò)和設(shè)施才能充分發(fā)揮效用。美國(guó)每年人均信函達(dá)到700封，英國(guó)為300封，而我國(guó)只有15封，差距之大說(shuō)明郵政系統(tǒng)還有很大的潛力可挖，特別在銀行賬單、廣告等方面還大有拓展的余地。二是郵政儲(chǔ)蓄部門(mén)要調(diào)整資金運(yùn)用結(jié)構(gòu)，隨著其他業(yè)務(wù)的展開(kāi)，逐步減少向中央銀行的轉(zhuǎn)存款，提高郵儲(chǔ)資金的使用效率。加強(qiáng)監(jiān)管：應(yīng)明確郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的金融機(jī)構(gòu)屬性，使其在業(yè)務(wù)上接受有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，消除經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違規(guī)行為。第二步改革的要點(diǎn)是，“分離機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)化運(yùn)作”。分離機(jī)構(gòu)：可在適宜的時(shí)機(jī)將郵政儲(chǔ)蓄從郵政部門(mén)脫離，成立完全獨(dú)立、自主經(jīng)營(yíng)的郵政儲(chǔ)蓄銀行。其他通商類(lèi)業(yè)務(wù)如快遞，也可以分拆上市，或吸收外部資本進(jìn)行重組。市場(chǎng)化運(yùn)作：脫離郵政體系機(jī)構(gòu)將完全按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行，其盈利不再用于虧損部門(mén)的補(bǔ)貼，而是依法納稅。獲得專(zhuān)營(yíng)權(quán)的，政府還可以考慮收取合理的專(zhuān)營(yíng)費(fèi)。機(jī)構(gòu)脫離后，郵政系統(tǒng)普遍服務(wù)的虧損部分全部由財(cái)政補(bǔ)貼，但隨著郵政體系的分拆、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及業(yè)務(wù)發(fā)展，財(cái)政承擔(dān)部分應(yīng)比改革前的虧損相對(duì)要小得多。4.有關(guān)政策配套實(shí)現(xiàn)上述改革需要一些政策配套措施，主要包括：第一，對(duì)郵政實(shí)行減免稅政策。如前所述，由于郵政提供的是公共服務(wù)，屬不以營(yíng)利為目的的公共部門(mén)，財(cái)政理應(yīng)給予免稅，這也是符合國(guó)際慣例的。通過(guò)免稅，估計(jì)可以使郵政增收20億左右。第二，允許郵政部門(mén)適度擴(kuò)大通商類(lèi)業(yè)務(wù)的范圍。例如開(kāi)辦簡(jiǎn)易養(yǎng)老保險(xiǎn)，代辦養(yǎng)老金發(fā)放等等。如果這類(lèi)業(yè)務(wù)能夠開(kāi)展起來(lái)，每年為郵政提供數(shù)十億的盈利應(yīng)該是沒(méi)有問(wèn)題的。第三，人民銀行不要一次性將轉(zhuǎn)存款利率降到存款準(zhǔn)備金利率的水平，而應(yīng)制訂一個(gè)逐年降息的計(jì)劃，以使郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)對(duì)未來(lái)幾年能有一個(gè)明確的預(yù)期，并據(jù)此安排資金運(yùn)用結(jié)構(gòu)的調(diào)整。隨著郵政儲(chǔ)蓄資金運(yùn)用范圍的拓展，人民銀行可逐步取消對(duì)郵政儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)存款的優(yōu)惠政策。這樣既使郵政能有一個(gè)平穩(wěn)的過(guò)渡時(shí)期，保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也使財(cái)政不至于面對(duì)過(guò)重的補(bǔ)貼壓