銀行管理論文-銀行監(jiān)管的海外經(jīng)驗(yàn)概述與借鑒.doc

銀行管理論文-銀行監(jiān)管的海外經(jīng)驗(yàn)概述與借鑒考察發(fā)達(dá)國家金融監(jiān)管的改革措施和巴塞爾委員會的文件體系，不難發(fā)現(xiàn)它們之間對銀行監(jiān)管存在著某些共性。這既是金融一體化、金融自由化時(shí)代背景下金融競爭加強(qiáng)和金融風(fēng)險(xiǎn)泛化在金融監(jiān)管體制上的反映，也是金融監(jiān)管當(dāng)局適應(yīng)這一新時(shí)代變化、監(jiān)管理念調(diào)整、監(jiān)管原則強(qiáng)化和監(jiān)管手段完善的真實(shí)寫照。引子進(jìn)入21世紀(jì)的中國銀行業(yè)監(jiān)管，任務(wù)艱巨。隨著中國2001年12月成為WTO成員，按照銀行領(lǐng)域的開放承諾，5年之內(nèi)要逐步取消對外資金融機(jī)構(gòu)在地域、客戶等方面的限制，允許其全面進(jìn)入中國市場，這將使銀行監(jiān)管者面臨空前廣泛而又情況各異的國內(nèi)國外被監(jiān)管主體。盡管現(xiàn)行立法中仍然存在分業(yè)經(jīng)營的金融管制，但自從20世紀(jì)90年代西方發(fā)達(dá)國家陸續(xù)進(jìn)行金融改革以來，世界范圍內(nèi)混業(yè)經(jīng)營的趨勢日益明顯，而國內(nèi)銀行、證券、保險(xiǎn)和信托等的合作則日益緊密，金融創(chuàng)新層出不窮，代表金融超市組織形式的金融集團(tuán)也初見端倪，這將使銀行監(jiān)管者面臨錯(cuò)綜復(fù)雜而又變化無窮的監(jiān)管業(yè)務(wù)。2003年4月29日銀監(jiān)會的正式掛牌成立，意味著中國人民銀行貨幣政策制定與執(zhí)行職能和金融監(jiān)管職能的歷史性分拆。如何保證金融監(jiān)管的有效性，并協(xié)調(diào)與獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策職能的央行的關(guān)系，將不僅是銀監(jiān)會組織結(jié)構(gòu)變化的問題，更是一場有關(guān)監(jiān)管理念、制度、技術(shù)和模式等方面的實(shí)質(zhì)性革新。銀行過高的不良資產(chǎn)比例是長期困擾中國金融業(yè)的問題，如何在未來有限的時(shí)間內(nèi)加大監(jiān)管力度，促使銀行降低不良貸款比例，減少新增貸款的風(fēng)險(xiǎn)，將是銀監(jiān)會新時(shí)期推進(jìn)銀行深化改革的工作重點(diǎn)。2002年中國銀行紐約分行事件的發(fā)生，引發(fā)了人們對中國的銀行內(nèi)控機(jī)制和海外銀行監(jiān)管制度的思考，如何加強(qiáng)與所在國銀行監(jiān)管當(dāng)局的合作，借鑒國際銀行監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，也是一個(gè)不容忽視的問題。2003年6月初，銀監(jiān)會開始籌建國際咨詢委員會，并公布了相應(yīng)的章程，決定通過聘請國際知名銀行監(jiān)管人士和相關(guān)人士，了解國際銀行業(yè)和銀行監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)展趨勢，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，為中國銀行業(yè)和銀行監(jiān)管體系的建設(shè)和發(fā)展提供建議，并擴(kuò)大銀監(jiān)會的影響，加強(qiáng)其與國際監(jiān)管組織和各國銀行監(jiān)管當(dāng)局的合作，以適應(yīng)上述時(shí)代背景下銀行監(jiān)管的新需求。為此，本文擬通過分析德國、英國、日本、美國這些金融發(fā)達(dá)國家的銀行監(jiān)管做法和巴塞爾委員會關(guān)于銀行監(jiān)管的最新進(jìn)展，歸納銀行監(jiān)管的共性與發(fā)展趨勢，為我國的銀行監(jiān)管提供有益的借鑒。德國的銀行監(jiān)管在德國，銀行是一個(gè)寬泛的概念，包括了商業(yè)銀行、儲蓄銀行、信用合作社、專業(yè)銀行等所有從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)（租賃和代理融通機(jī)構(gòu)除外）。與許多國家銀行走過的道路不同，德國的銀行從一開始就是全能型的銀行，可以直接開展信貸、證券、保險(xiǎn)、信托保管、投資、金融咨詢等綜合性的業(yè)務(wù)，而無須通過設(shè)立子公司或分支機(jī)構(gòu)的形式來進(jìn)行，是一種典型的內(nèi)部混業(yè)經(jīng)營，但銀行不得經(jīng)營法律規(guī)定范圍以外的業(yè)務(wù)。德國銀行業(yè)的監(jiān)管特色，體現(xiàn)在兩個(gè)有權(quán)主體對監(jiān)管事務(wù)的分工與協(xié)調(diào)上，這是一種單層多頭式的綜合監(jiān)管模式。按照1961年銀行法的規(guī)定，德國成立了銀行監(jiān)管局（隸屬聯(lián)邦財(cái)政部），并于2002年5月1日起更名為金融監(jiān)管局，授權(quán)其監(jiān)管所有的金融機(jī)構(gòu)，以保證銀行資產(chǎn)的安全、銀行業(yè)務(wù)的經(jīng)營和國民經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)行。而按照1957年的德意志聯(lián)邦銀行法，德國組建了統(tǒng)一的中央銀行德意志聯(lián)邦銀行，作為“發(fā)行的銀行”、“銀行的銀行”和“政府的銀行”，起著制定和執(zhí)行貨幣政策、提供和維護(hù)支付清算系統(tǒng)以及管理外匯儲備等作用。在這一部歷經(jīng)7次修改（最新的一次為2002年3月28日）的央行法中，德意志聯(lián)邦銀行的職責(zé)范圍并未直接涉及銀行監(jiān)管。不過，因央行通過公開市場操作等貨幣政策工具、提供清算系統(tǒng)而與銀行存在著密切的聯(lián)系，再加上其密布全國的分支機(jī)構(gòu)，反而比金融監(jiān)管局更接近金融市場。因而，銀行法盡管授權(quán)金融監(jiān)管局銀行監(jiān)管職能，但同時(shí)也明確指出，銀行監(jiān)管的組織體系是金融監(jiān)管局和德意志聯(lián)邦銀行之間的協(xié)作體系，從而奠定了二者對銀行的共同監(jiān)管。為提高監(jiān)管效率，避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空，減輕銀行的負(fù)擔(dān)，德國一元兩頭的共同監(jiān)管內(nèi)部存在著明確的分工與合作。按照銀行法的規(guī)定，金融監(jiān)管局主要負(fù)責(zé)制定和發(fā)布政府有關(guān)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的行政法規(guī)并進(jìn)行相應(yīng)的法律監(jiān)督；負(fù)責(zé)銀行機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入、退出，審查批準(zhǔn)銀行機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍；通過任命和撤銷外部審計(jì)師，提供統(tǒng)一的審計(jì)報(bào)告格式，對銀行進(jìn)行非現(xiàn)場檢查；對經(jīng)營不善和違法經(jīng)營的銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，行使行政處罰權(quán)并決定在銀行發(fā)生危機(jī)時(shí)，采取包括關(guān)閉這些金融機(jī)構(gòu)等一切必要措施。雖然金融監(jiān)管局在銀行監(jiān)管中有著舉足輕重的作用，但按照授權(quán)，它不在各州設(shè)立下屬機(jī)構(gòu)，如此一來，各州銀行日常經(jīng)營活動(dòng)的具體監(jiān)管，就落到了德意志聯(lián)邦銀行在全國9個(gè)地區(qū)設(shè)立的辦事機(jī)構(gòu)和這些辦事機(jī)構(gòu)下屬的118家分行上。不過，這些分支機(jī)構(gòu)只是代為承擔(dān)銀行監(jiān)管的日常事務(wù)，并負(fù)責(zé)將監(jiān)管的情況向金融監(jiān)管局報(bào)告，由其做出最終決定。同時(shí)，央行是全國唯一有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)行使統(tǒng)計(jì)權(quán)力的機(jī)構(gòu)，這使得金融監(jiān)管局無權(quán)單獨(dú)向金融機(jī)構(gòu)征集任何形式的統(tǒng)計(jì)信息，不過因行使監(jiān)管所需的必要信息，可從央行那兒獲得。而央行對涉及金融機(jī)構(gòu)資本金與流動(dòng)性方面的信息所做的報(bào)告，也會向金融監(jiān)管局提供。英國的銀行監(jiān)管英國的銀行業(yè)歷史悠久，倫敦是聞名世界的國際金融中心。在1986年金融“大爆炸”（bigbang）之前，英國實(shí)行銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管，銀行監(jiān)管的職責(zé)則由英格蘭銀行來行使。1949年銀行法頒布，將成立于1694年屬于私營性質(zhì)的英格蘭銀行國有化并確立其作為中央銀行的地位。盡管這部法律賦予英格蘭銀行廣泛而抽象的銀行監(jiān)管權(quán)力，但英格蘭銀行從未予以行使。1979年銀行法（該法還引進(jìn)了存款保護(hù)制度）仍然沒有改變傳統(tǒng)上注重銀行自律監(jiān)管的特色，不過英格蘭銀行在1980年成立了銀行業(yè)監(jiān)督局，用于執(zhí)行監(jiān)管銀行的職能，這意味著銀行監(jiān)管規(guī)范化的初步嘗試。此后，對1979年立法做出重大修改的1987年銀行法通過構(gòu)筑銀行監(jiān)管的法律框架，精確定位了英格蘭銀行相應(yīng)的監(jiān)管職能并強(qiáng)化了管理權(quán)力，標(biāo)志著英國的銀行監(jiān)管走上了法制化的軌道。雖然1987年銀行法規(guī)定了英格蘭銀行有權(quán)給予或者拒絕申請機(jī)構(gòu)的銀行準(zhǔn)入注冊（又稱授權(quán)或認(rèn)可authorization，準(zhǔn)入的機(jī)構(gòu)稱授權(quán)或認(rèn)可機(jī)構(gòu)）、有權(quán)對授權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查并要求其提供報(bào)表及相關(guān)文件資料、有權(quán)調(diào)查授權(quán)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)、有權(quán)限制或取消銀行機(jī)構(gòu)的授權(quán)，但這些規(guī)定大多較為原則，許多操作都仰賴于監(jiān)督官員的自主支配權(quán)。因此，在長期的監(jiān)管實(shí)踐中，英格蘭銀行形成了非正式監(jiān)管的特色。這主要體現(xiàn)于：尊重銀行的自我管理，往往通過“道義勸說”和“君子協(xié)議”等形式進(jìn)行靈活的管理活動(dòng)，與被監(jiān)管對象保持著良好的對話、合作關(guān)系；注重銀行的授權(quán)經(jīng)營，規(guī)定授予權(quán)利的最低標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把市場準(zhǔn)入關(guān)，要求銀行謹(jǐn)慎經(jīng)營，并突出對銀行高級管理人員素質(zhì)（包括品質(zhì)與能力）的嚴(yán)格要求；擁有很大的自主權(quán)，給各類銀行設(shè)置不同的業(yè)務(wù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)線，富有彈性，并在非現(xiàn)場檢查中注意考察銀行是否突破了這些監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的臨界點(diǎn)，以便采取相應(yīng)的監(jiān)管措施；由報(bào)告會計(jì)師（商業(yè)銀行指定，英格蘭銀行有權(quán)提名或同意，實(shí)踐中其往往與商業(yè)銀行的外部會計(jì)師一致）和檢查支隊(duì)（由英格蘭銀行官員和受聘4年的銀行家與會計(jì)師組成，代表英格蘭銀行檢查銀行）負(fù)責(zé)對銀行的現(xiàn)場檢查并提交報(bào)告，英格蘭銀行根據(jù)報(bào)告的內(nèi)容或就必要的問題與被檢查銀行的高級管理人員舉行形式多樣的監(jiān)督會議，包括“謹(jǐn)慎性會晤”和有報(bào)告會計(jì)師參加的“三邊會議”，以商討解決之道。隨著1986年金融“大爆炸”的啟動(dòng)，英國的金融體制開始發(fā)生變化。1986年金融服務(wù)法出臺后，分業(yè)經(jīng)營的限制被取消，銀行可以通過設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或分公司的形式進(jìn)行證券投資，開展混業(yè)經(jīng)營；相應(yīng)的，政府也設(shè)立了證券投資局（SIB），負(fù)責(zé)對從事證券與投資業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。1996年之后，隨著金融混業(yè)經(jīng)營程度的加深，英國啟動(dòng)了金融監(jiān)管體制的改革，開始向統(tǒng)一監(jiān)管模式發(fā)展，這一進(jìn)程在1997年工黨上臺后明顯加快了。1997年5月20日，英國合并原有九類金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能成立金融服務(wù)局（FSA），其中包括剝離英格蘭銀行監(jiān)管銀行的權(quán)力，由其行使；與此同時(shí)，宣布政府今后主要負(fù)責(zé)制定控制通貨膨脹的目標(biāo)，而確定基礎(chǔ)利率和實(shí)現(xiàn)控制通貨膨脹目標(biāo)的責(zé)任將從政府手中轉(zhuǎn)移到英格蘭銀行，由英格蘭銀行獨(dú)立行使制定貨幣政策的權(quán)力。英格蘭銀行職能的變化，通過1998年銀行法確立下來；而FSA匯集所有金融監(jiān)管職能，成為唯一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位，也在2000年金融服務(wù)和市場法中得以正式確立。金融監(jiān)管的變革，終結(jié)了英國分業(yè)監(jiān)管、自律監(jiān)管的運(yùn)作模式，標(biāo)志著法制化統(tǒng)一監(jiān)管的形成。于2001年12月1日開始金融運(yùn)作的FSA，其任務(wù)在于：保持公眾對英國金融體系和金融市場的信心；向公眾宣傳，使其了解金融系統(tǒng)及與特殊金融產(chǎn)品相連的利益和風(fēng)險(xiǎn)；確保為消費(fèi)者提供相應(yīng)保護(hù)；為發(fā)現(xiàn)和阻止金融犯罪提供幫助。FSA在秉承原有監(jiān)管模式某些做法的基礎(chǔ)上，監(jiān)管理念有了進(jìn)一步發(fā)展：主要運(yùn)用審慎規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管，而不是發(fā)號施令般的控制手段；大量運(yùn)用外部監(jiān)管手法（如大量采用統(tǒng)計(jì)報(bào)表和發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)），而不是以到金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部調(diào)查為基礎(chǔ)；在監(jiān)管中充分重視被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的會計(jì)報(bào)告；充分借助專業(yè)人員進(jìn)行監(jiān)管，而不僅僅依靠本身力量來進(jìn)行。FSA發(fā)展了形式多樣的監(jiān)管手段，不過與采用合規(guī)性監(jiān)管為主的傳統(tǒng)方法比較，這些手段都是以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管（風(fēng)險(xiǎn)控制）為核心，尤其注重金融機(jī)構(gòu)全面業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制（例如流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、大額貸款集中度風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)等）。這一變化反映了監(jiān)管當(dāng)局適應(yīng)金融市場變化，順應(yīng)國際潮流的積極心態(tài)，大大增強(qiáng)了英國金融市場的競爭力。為了協(xié)調(diào)各方面的工作，共同維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，1997年10月28日，英國發(fā)布了財(cái)政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局之間的諒解備忘錄（以下簡稱備忘錄），確立了三者之間分工與合作的制度性框架。按照備忘錄的規(guī)定，財(cái)政部、英格蘭銀行和FSA共同負(fù)有維護(hù)金融穩(wěn)定的責(zé)任，不過，彼此之間存在著明確的分工：前者主要負(fù)責(zé)金融法規(guī)和制度的整體框架建設(shè)和支持；中者主要負(fù)責(zé)金融貨幣體系的整體穩(wěn)定和金融基礎(chǔ)設(shè)施（如支付體系）的發(fā)展與完善；后者主要負(fù)責(zé)審批各類金融機(jī)構(gòu)并制定監(jiān)管政策，對金融機(jī)構(gòu)、金融市場和支付清算體系進(jìn)行審慎性監(jiān)管。為了減輕被監(jiān)管對象的負(fù)擔(dān)，提高監(jiān)管資源的利用效率，在三者之間又存在著密切的合作，包括設(shè)立一個(gè)由三方代表組成的常務(wù)委員會，用于協(xié)調(diào)和商討重要、緊急或相關(guān)事宜；規(guī)定人員在彼此機(jī)構(gòu)中的任職和建立一定的安排以解決信息交流、共享問題；規(guī)定在對外交往上的分工和對內(nèi)事務(wù)上的人事安排，以充分發(fā)揮各個(gè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢又避免監(jiān)管摩擦或者真空，等等。日本的銀行監(jiān)管在英國金融改革的影響下，日本逐漸改變了原來按資金需求性質(zhì)設(shè)立金融機(jī)構(gòu)，通過嚴(yán)格業(yè)務(wù)限制維持金融體系穩(wěn)定的做法，啟動(dòng)了日版的金融“大爆炸”。1997年6月13日，大藏省公布金融體制改革計(jì)劃，允許銀行控股公司下設(shè)子公司來從事銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，這一改革措施被1997年12月通過的銀行控股公司法確立下來，標(biāo)志著日本的金融業(yè)也進(jìn)入了混業(yè)經(jīng)營時(shí)代。不同于其他國家的金融監(jiān)管體制，日本的金融監(jiān)管，常被稱為金融行政監(jiān)管或事前指導(dǎo)，這是因?yàn)椋罕M管金融監(jiān)管由大藏省和根據(jù)1942年日本銀行法設(shè)立的中央銀行日本銀行共同進(jìn)行，但大藏省掌握著主要權(quán)力，銀行的注冊、日常經(jīng)營、購并、清算破產(chǎn)等都處于其直接監(jiān)管中；而受制于大藏省的日本銀行則主要圍繞執(zhí)行貨幣政策，通過對在日本銀行開設(shè)往來賬戶或需在日本銀行取得貸款的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)方面的檢查，實(shí)施間接金融監(jiān)管。為了改變金融監(jiān)管濃厚的行政色彩，適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營的要求，日本啟動(dòng)了金融監(jiān)管體制改革。日本一方面改革中央銀行，通過推出全新的1997年日本銀行法，用法律手段加強(qiáng)了日本銀行的獨(dú)立性；另一方面，通過1997年金融監(jiān)督廳設(shè)置法，設(shè)立金融監(jiān)督廳，剝離大藏省的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職權(quán)歸其行使，并原封不動(dòng)地吸納原屬大藏省的證券交易監(jiān)督委員會。2000年7月，再次剝離大藏省的金融行政計(jì)劃和立案權(quán)限，金融監(jiān)督廳也更名為金融廳，成為總理府的一個(gè)外部局。作為行政機(jī)關(guān)，金融廳的主要職能是對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格檢查和有效監(jiān)管；根據(jù)法律直接參與處理金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案件；準(zhǔn)確把握金融實(shí)情和動(dòng)向，維護(hù)信用秩序；建立金融制度、進(jìn)行金融行政計(jì)劃和立案等工作。其監(jiān)管手段重在業(yè)務(wù)的“管”上，所采用的標(biāo)準(zhǔn)與國際接軌，尤其是巴塞爾委員會的銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（日本是該委員會的成員）。近來，根據(jù)金融危機(jī)的情況和國內(nèi)金融混業(yè)經(jīng)營的進(jìn)展，加強(qiáng)了對金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)報(bào)表、金融集團(tuán)和銀行不良資產(chǎn)處理的關(guān)注。按照1997年日本銀行法規(guī)定，日本銀行可根據(jù)約定對與其進(jìn)行交易的金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)及財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行現(xiàn)場檢查。其主要進(jìn)行金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場稽核，較注重風(fēng)險(xiǎn)管理，偏于勸告限制，監(jiān)管方式具有“查”的特色。實(shí)踐中，為了協(xié)調(diào)金融廳的“管”與日本銀行的“查”，日本銀行不僅在職能監(jiān)管部門內(nèi)部設(shè)立了用于協(xié)調(diào)的總務(wù)機(jī)構(gòu)，也在職能監(jiān)管部門之外設(shè)立了協(xié)調(diào)各職能監(jiān)管部門工作的總務(wù)局或總務(wù)課。此外，日本銀行也常和金融廳聯(lián)合對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行稽核檢查，以減輕被監(jiān)管對象的負(fù)擔(dān)并提高信息資源的共享性。美國的銀行監(jiān)管與其他國家銀行監(jiān)管的歷程不同，美國銀行監(jiān)管體制建立之初是為了應(yīng)對金融危機(jī)和其他政治事件，缺乏總體上的設(shè)計(jì)。事實(shí)上，因?yàn)槁?lián)邦體制、三權(quán)分立原則和保護(hù)公民基本權(quán)利的要求等因素的共同作用，美國形成了雙軌的銀行制度（州一級和聯(lián)邦一級）和與此對應(yīng)的多層多頭的銀行監(jiān)管體制，其復(fù)雜的