農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉的三重困境及對策分析.doc

農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉的三重困境及對策分析摘要：伴隨著中國村民自治制度向縱深推開，直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的工作已經(jīng)成為目前中國基層民主政治建設的經(jīng)常性話題。但是，直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長需要走出來自社會基礎、政治制度、價值選擇三大困境，才能更好推動中國基層民主健康發(fā)展。關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，困境，社會基礎，政治制度，價值選擇伴隨著中國村民自治制度向縱深推開，直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的工作已經(jīng)成為目前中國基層民主政治建設的經(jīng)常性話題，特別是把直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治結合起來規(guī)劃未來中國基層民主的發(fā)展藍圖，的確讓人心儀，但中國未來社會真的是描繪出來的嗎？單就直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一事而言，我們一方面看到了來自農(nóng)民的民主訴求的熾熱和設計者的超俗智慧，另一方面也看到了直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長帶來的良性變化，引發(fā)了我國政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展變革。1但是，我們同樣可以看到，直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的試驗性改革從1998年步云鄉(xiāng)首次直選到現(xiàn)在已經(jīng)過去7年，卻仍舊處于零星發(fā)展的“孤島”態(tài)勢，2這恐怕是設計者始料未及的。筆者極力贊成在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選制度，并且認為直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是中國基層民主建設的突破口和政治文明的生長點。然而，經(jīng)過仔細研究，卻發(fā)現(xiàn)推行直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長制度面臨著來自農(nóng)村社會、國家政治制度和自身運行機制三重困境中國基層民主建設還有很長的路要走，不可能一蹴而就。一、社會基礎：農(nóng)村社會能否支撐起鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉制度？回答農(nóng)村社會能否支撐起鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉制度這一問題，首先必須澄清一個認識上的問題，即農(nóng)村社會需要實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選制度嗎？首先，從政黨制度看，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，歷史和現(xiàn)實表明中國共產(chǎn)黨是中國社會實現(xiàn)變革的主體和推動社會發(fā)展的主軸。革命時期，基于對列強的痛恨和建設家園的良好愿望以及中共的親民為民政策，中國共產(chǎn)黨擁有了十分強大的階級基礎。改革開放的現(xiàn)階段，人們不再有國破家亡的罹難、少了來自對政治運動迫害的恐懼加之政黨階級基礎的泛化，以及中共自身建設的相對滯后，使政黨的凝聚力出現(xiàn)了減退的跡象。這一切要求中國共產(chǎn)黨必須改變執(zhí)政方式，深入社會，以其政策集中民意，增強執(zhí)政合法性。直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長鋪設了連接黨意和民意的橋梁。其次，從社會管理看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是國家最低一級政權組織，它存在于農(nóng)村社會，是國家和社會的聯(lián)結點。其實際功能是穩(wěn)定、發(fā)展農(nóng)村社會，發(fā)揮功能的方式，是合作基礎上的社會治理（最好狀態(tài)是善治），而不是基于對立層面的政治統(tǒng)治。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉更主要的屬性是屬于農(nóng)村選舉，民主形態(tài)是農(nóng)村基層民主，在考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉問題時理應標注農(nóng)村社會這一時態(tài)和語態(tài)。事實上，1990年代開始的村民自治把中國農(nóng)村基層選舉及治理活動引入規(guī)范化制度化軌道。農(nóng)民已經(jīng)直選了多屆村委會主任，由直選村委會主任提升到直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是順理成章的要求。再次，從現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉機制看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的到任與離職，基本上根據(jù)上級黨委政府的個人喜好或平衡黨委成員間的利益而決定的，或是分配的。當選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在壓力型體制之下，不得不采取犧牲農(nóng)民利益的做法迎合上級，“以違法養(yǎng)執(zhí)法”，甚至會導致嚴重的腐敗問題。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大這一反映民意的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力機關，憲法預設的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力中心卻形同虛設，對上述行徑熟視無睹、無能為力。造成這種狀況的根本原因是“鄉(xiāng)村社會的官方權力過剩，民間權力衰落”3。通過直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，改變選人用人機制，給當選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長施以壓力，使之做到權為民所用、利為民所謀，從而增強政府行政的合法性，不是對黨對政府的挑戰(zhàn)。由此看來，直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長更是農(nóng)村社會需要的，同時也是緊迫的。但是，農(nóng)村社會如何能夠支撐起這一制度呢？筆者認為，直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長所需要的社會條件很多，但最基本的是：平穩(wěn)的社會制度、發(fā)育較為成熟的NGO以及有一定民主素養(yǎng)的民眾。平穩(wěn)的社會制度是指結構均衡，價值多元但能夠相互融合，社會相對獨立，能夠經(jīng)得起社會波動的一種狀態(tài)。這是整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度變更的舞臺；NGO是一種非政府組織，這是實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度的基本依托；一定民主素養(yǎng)的民眾，則是實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉的主體。但就目前來看，我國農(nóng)村社會結構復雜而凌亂，價值追求單一，并沒有擺脫政府依附的角色，遇到社會波動便極易出現(xiàn)動亂；農(nóng)村社會的NGO很不健全，況且中國NGO中的主體是一些政府辦的社會團體組織，它們和政府有著千絲萬縷的關系，“民本”、“民生”的NGO宗旨時隱時現(xiàn)。村委會作為村民自治組織還有許多地方亟待完善，村民自治雖然培養(yǎng)了中國農(nóng)民較為強烈的選舉意識、村務政務公開意識、民主協(xié)商意識，但是仍有很多村民對一般政治問題缺乏簡單的理性判斷，游戲選舉，為了幾支香煙出賣自己的選票。村委會選舉過程中出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府左右選情、賄選成風的情況很大程度上是因于村民無視自己的民主權利。“村級直選只解決了民主的1/4問題”4，在種情況下出現(xiàn)湖北曉鎮(zhèn)的“形式化改革”便會有合理的解釋。5打著民主旗號侵略伊拉克的美國在戰(zhàn)后卻不允許伊拉克搞直選似乎很能說明一些問題。二、制度運行基礎：如何解決權力監(jiān)督制衡、依法行政的矛盾？在大力呼吁推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選制度時，不能僅止于關心直接民主選舉本身的意義，更重要、更負責任的做法是論證這一制度推開的可行性，并為推開這種制度做好艱苦的制度疏通工作。村委會的選舉在一定意義上是成功的，但是由于：第一，村委會主任是自治組織的負責人，具有自治性質(zhì)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是國家干部，具有政治性質(zhì)，顯然鄉(xiāng)鎮(zhèn)長職位具有的政治和社會職能是村委會主任不可比的。第二，村主任及委員的選舉可以單向度地解決，但選舉政權組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人卻必須考慮到其與同級其他組織的協(xié)調(diào)、配合，多維度處理。第三，如果把村委會主任的選舉方式、制度強行嫁接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉，勢必會導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的“斷層現(xiàn)象”，對整個基層民主建設而言，則會帶來“片面民主后遺癥”6。所以，并不能夠以村委會的組織架構來組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。“如果期盼在中國出現(xiàn)以鄉(xiāng)村自治為訴求的選舉改革，那么這樣的改革其實還遙遙無期?！?僅憑政治熱情只會導致一種局部的短期行為。在現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委處于政權的核心地位，是實際的決策者，總攬全局，協(xié)調(diào)各方。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是憲法層面的權力中心，由選民直接選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督；同時選舉產(chǎn)生正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決議，對其負責，受其監(jiān)督并向其報告工作。然而，在實際的運行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府移形換位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的執(zhí)行機關，只擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委授予的執(zhí)行性權力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大被“邊緣化”了。黨代表人民利益，人大代表人民利益，政府代表人民利益，在這種細密的“利益代表”關系網(wǎng)絡中，人民的利益反而是無從表現(xiàn)。直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長從理論和實踐效果上解決了人民“利益代表”問題，但卻不得不面對怎樣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大關系的協(xié)調(diào)問題，即如何維護黨的政治領導、人大的監(jiān)督和制約問題。首先是如何保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政治領導問題。保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政治領導的關鍵是實現(xiàn)黨委自身職能和工作方式的轉變，實行黨政分開，下放權力，為民主選舉（包括直接選舉和人大間接選舉）政府成員提供條件，不要左右選舉而要領導和監(jiān)督選舉，保證立法系統(tǒng)和行政系統(tǒng)的相對獨立。這樣在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權有效運行的同時，自身的執(zhí)政地位得以加強。同時要適應時代要求科學認識黨管干部原則的新內(nèi)涵，堅持黨管干部原則。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應做到：（1）注重對黨員干部平時的培養(yǎng)和教育，使其提高覺悟和水平；（2）放棄行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人提名權，但是要對候選職位提出符合黨意、民意的標準要求；（3）依法有效監(jiān)督制約當選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，促使其踐行崗位職責，保證黨的宗旨、路線、方針、政策得以貫徹；（4）做直選程序和規(guī)則的守護者、保障者，提高自己的社會威望和執(zhí)政合法性。其次是如何發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督制約作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民意的代表機關，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力體系中處于中心地位。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導下，擁有本地區(qū)內(nèi)重大事務的決策權，代表民意，監(jiān)督制約同級人民政府。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選后，這一權力不能削弱，反要加強。可以從以下幾個方面入手：（1）堅持人大代表由選民直接選舉的制度，同時，為保證其忠實履行自己職責，也可考慮引入人大代表的承諾制，使其代表意識轉化為具體的責任行為，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表真正體現(xiàn)出對人民負責的憲法精神。（2）積極參與并主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉工作，保證選舉的客觀公正和有序進行。（3）繼續(xù)發(fā)揮對本區(qū)域內(nèi)重大事務的決策權力，監(jiān)督制約權力。選舉活動結束后，人大代表要把選民平時的意見和建議綜合反映上來，引導政府依法行政，限制當選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的權力膨脹。（4）定期審議政府的預算和財政開支，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的定期述職，評議考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的工作，必要時可依法啟動對不合格鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的彈劾罷免程序。再次是必須要解決當選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長如何依法行政的問題。在鄉(xiāng)級政權體系中，長期存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和政府權力配置極不均衡，且缺乏有效監(jiān)督制約的矛盾，并且這一矛盾已經(jīng)帶來了諸多社會問題。直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長僅僅改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的產(chǎn)生方式，而對整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治結構和權力體系并不構成革命性沖擊。相反，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直選不但不能建立鄉(xiāng)級政權中的權力制衡，反而通過民意基礎的支撐強化了民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的權力”，8其地位和重要性也因此被放大了，原本不平衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力格局變得更加不平衡。中外歷史證明，如果缺乏有效的權力監(jiān)督和制約，是無法保證政府（即使是民選政府）依法行政、防止其權力膨脹甚至權力腐敗的。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，為保證直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長依法行政首先應解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導，特別是要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權力中心監(jiān)督制約作用。9三、價值基礎：直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長對中國民主化建設的意義有多大？民主選舉作為一種理念，因之于村民自治已經(jīng)深入人心，作為一種解決矛盾沖突的工具，已經(jīng)在鄉(xiāng)村社會被人們經(jīng)常普遍使用，并且收到良好的社會效果。但是，如果以此來定位直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的民主化意義，規(guī)劃未來民主化途徑，卻是一廂情愿。要清楚認識直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長對中國民主化建設的意義，首先必須明白下面三個問題：第一，直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性是否有必然的聯(lián)系？最近，北京大學的潘維對“海選”（一種擴大了的直選）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性問題提出了質(zhì)疑，他通過列舉國內(nèi)外的一些歷史事實得出“海選與農(nóng)村基層政權的合法性沒有必然聯(lián)系”10的結論。其分析、論證和結論包含一定的道理，但不免牽強，他無法解釋民主化進程中選民對于直接民主選舉的強烈訴求。簡單絕對地回答直接選舉與基層政權的合法性有無必然聯(lián)系，都缺乏令人信服的理由。必須要具體分析：當一個社會缺乏平穩(wěn)的社會制度、發(fā)育較為成熟的NGO、有一定民主素養(yǎng)的民眾時，哪怕是“海選”也無法保證基層政權的合法性，但是相反的社會基礎上，直選很顯然會增強基層政權的合法性。第二，直選一定能保證選出能人嗎？前文已經(jīng)說過，直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長改變的只是選人用人的機制，即用直接民主的方法選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，并不能夠保證當選人能力超群、真心為民做事，或者說不能排除參選人的政治投機行為。在已有的直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的案例中，“中國第一直選鄉(xiāng)長”譚曉秋恰好是一位精明能干、眾口稱贊的干部，但是這并非必然。候選人勝選的標準和依據(jù)是群眾“滿意”和“信得過”，而群眾“滿意”和“信得過”的根據(jù)，以中國人的思維習慣和文化心理更多的是從“人情關系”方面度量的。這樣，通過直選勝出的個人便成為左右直選工作是否成功的關鍵因素，也是當選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長到任后能否帶來選民期待的變化的決定性因素。直選其實是一種有局限性的選拔用人機制，正像民主本身也有缺陷一樣。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的間接選舉較之于直接選舉在目前階段更加有利于促進中國民主政治建設?，F(xiàn)代民主選舉的基本方式是直接選舉和間接選舉兩種形式，間接選舉更代表了現(xiàn)代民主選舉的一種趨勢。時下中國的一大批專家學者之所以對直選情有獨鐘，主要基于兩個原因：其一，對古代雅典直接民主選舉時“廣場上和會議廳展現(xiàn)的熱鬧情景”充滿“浪漫想象”和“幻想情懷”。貢斯當認為：古代的自由主要存在于公共領域，人們視公共政治生活為最高的善，而現(xiàn)代自由則主要集中在個人生活之中。11在市場經(jīng)濟日益發(fā)展的現(xiàn)代中國，一門心思地迷戀于直選，不免有失妥當。其二，對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權體制的失望，落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉問題上，實質(zhì)是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有更好履行自身職責，導致政府效率低下、腐敗盛行的一種無奈選擇。但是，我們應當看到，人大改革正在進行，加強人大職能已經(jīng)成為社會共識，基層人大選舉制度的改革已經(jīng)啟動，1998年四川綿陽開始推行由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“直接提名和選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長”收到很好的社會效果（但是，卻被“直選鄉(xiāng)長”的表演性改革所掩蓋，并不被更多學人所宣傳）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“直接提名和選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長”這種試驗，不僅改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的產(chǎn)生方式，更重要的是凸現(xiàn)和激活了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力體系之中的獨立地位和角色。一個逐漸握有人事大權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，比投票之后一哄而散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民更有動力和能力來制衡、監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)長甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委。這樣的改革就為進一步的制度博弈、全面的農(nóng)村基層民主政治改革和憲政與民主價值訴求的平衡做好了鋪墊。如果說，“直選鄉(xiāng)長”的改革試驗在整個權力體制中表現(xiàn)為單刀突進的話，那么，落到實處的間接選舉改革就一定能夠做到牽一發(fā)而動全局，整體推進中國基層民主政治建設。綜前所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉制度本質(zhì)上涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權層面的政治權力(權利)調(diào)整和再分配等核心問題。如果無所顧忌地憑一腔