農(nóng)村研究論文-從農(nóng)村稅費改革看鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境和出路.docVIP

農(nóng)村研究論文-從農(nóng)村稅費改革看鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境和出路引言農(nóng)村稅費改革于2000年首先在安徽省部分地區(qū)試點，到2003年已經(jīng)擴大到了全國31個省市，農(nóng)村稅費改革正以星火燎原之勢點燃整個中華大地。然而在廣大農(nóng)民興高采烈地迎接農(nóng)村的“第二次大包干”時，卻出現(xiàn)了兩個令人意想不到的嚴重問題：一是農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費存在缺口；二是農(nóng)村基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難。從而導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)出現(xiàn)了不同程度的反彈，某些地區(qū)甚至有進一步加重的苗頭。從目前的態(tài)勢看，農(nóng)村稅費改革已經(jīng)全軍突進，不可能推倒重來。那么，如何鞏固農(nóng)村稅費改革的已有成果，如何做到“三個確保”即“確保農(nóng)民負擔(dān)明顯減輕，不反彈；確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織正常運轉(zhuǎn)；確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費正常需要”便成了一項不得不完成任務(wù)。吸取前期經(jīng)驗教訓(xùn)，在稅費改革縱向深入過程中，必須有效解決兩個問題：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政靠什么來維持正常運轉(zhuǎn)？農(nóng)民義務(wù)教育和其他公共支出的經(jīng)費如何得到保障？這將關(guān)系到農(nóng)村稅費改革的最終成敗。而這些問題的有效解決，無疑都應(yīng)該首先從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的改革入手。一、農(nóng)村稅費改革前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運轉(zhuǎn)狀況（一）農(nóng)村稅費改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運行情況1983年全面撤銷了人民公社后，成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，隨后開始廣泛建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。中央賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政三大職能，即發(fā)展地方經(jīng)濟、提供公共服務(wù)和維護社會穩(wěn)定。囿于當(dāng)時中央財力拮據(jù)，為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能順利履行三大職能，便成立了預(yù)算外資金及自籌資金。從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金三部分組成。1996年7月國發(fā)29號文件關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定確認鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金并入預(yù)算外資金，都屬于財政性資金，納入財政統(tǒng)一管理。因此，從1997年開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支在統(tǒng)計上只有預(yù)算內(nèi)收支和預(yù)算外收支。但本文出于論述的方便，在分析時仍把自籌資金單列出來。按照目前我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，簡單分析一下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政三大塊資金的收支情況。1、預(yù)算內(nèi)資金。支出主要用于農(nóng)村生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共服務(wù)、行政事業(yè)部門的工資及公用經(jīng)費等。但目前支出的大部分集中在行政、事業(yè)部門(主要是中小學(xué))的工資和公用經(jīng)費，即典型的“吃飯財政”。收入來源主要是農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及工商類稅收等稅收收入。2、預(yù)算外資金。支出主要用于維持政府部門的日常運轉(zhuǎn)，即政府部門的辦公用品、交通費用、招待費用等。收入來源主要是收費。3、自籌資金。支出主要用于農(nóng)村公共建設(shè)、公共服務(wù)、教育支出及農(nóng)村集體福利等。收入來源主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交利潤和管理費、村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、各種集資收入及各種罰沒收入等。其中前兩塊資金歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理和支出，而后一塊資金則歸鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站及一些職能部門管理和支出。在這種財政體制下，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運轉(zhuǎn)得比較理想的狀況是：預(yù)算內(nèi)的財政收入能夠維持收支平衡，即預(yù)算內(nèi)收入足夠發(fā)放政府部門和鄉(xiāng)村教師的工資，預(yù)算外收入及自籌資金一般情況下能保證鄉(xiāng)政府的日常運轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)村公共商品的提供，如校舍維修、道路建設(shè)及農(nóng)田基本建設(shè)和投入。而這種狀況在1994年之前是勉強能夠?qū)崿F(xiàn)的。1994年我國實行了“分稅制”財政體制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制上的弊端就逐漸顯露了。分稅制改革后，一方面，稅收收入一層層向上集中，中央得了“大頭”，地方收入相對減少并集中在省、市兩級，縣、鄉(xiāng)兩級政府收入逐漸被掏空。另一方面，支出責(zé)任卻一層層向下轉(zhuǎn)移，而財政轉(zhuǎn)移支付又未能較好地配合分稅制改革最終落實。眾多原因交織在一起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)收支缺口迅速膨脹，連最基本的“吃飯問題”都難以解決，更遑論公共建設(shè)和公共服務(wù)了。在工資發(fā)放出現(xiàn)嚴重缺口并且教師工資發(fā)放是硬性規(guī)定的情況下，就出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政目前最典型的財政“擠占”現(xiàn)象，即預(yù)算內(nèi)資金擠占預(yù)算外資金及自籌資金。在現(xiàn)行的財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所和農(nóng)經(jīng)站都歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府橫向領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)能夠方便地將預(yù)算外收入及自籌資金調(diào)入預(yù)算內(nèi)充當(dāng)財政收入，當(dāng)然也有能力將預(yù)算外收入及自籌資金用于工資的發(fā)放。于是，相當(dāng)一部分預(yù)算外的部門收費、自籌資金中的“三提五統(tǒng)”都被調(diào)劑到預(yù)算內(nèi)發(fā)工資，“吃飯”去了。“吃飯財政”此時便賦予了更廣的涵義，通過“擠占”連用于公共建設(shè)、公共服務(wù)的自籌資金也“吃”掉了。由于“擠占”現(xiàn)象的存在，顯而易見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政又多出現(xiàn)了“兩個缺口”，即預(yù)算外資金缺口及自籌資金缺口。那么，政府部門要維持正常運轉(zhuǎn)，許多公共建設(shè)項目直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理一方的“政績”（是“硬性”開支），例如學(xué)校的危房修繕、道路建設(shè)等，資金源自何來呢？“羊毛出在羊身上”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最終的籌資方式便是“亂收費、亂集資、亂攤派”。一時間，“三亂”之風(fēng)以星火燎原之勢刮遍全國，農(nóng)民生活在水深火熱之中。由此，我們可以得出以下結(jié)論：農(nóng)村稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)資金雖然缺口很大，但由于可以自由調(diào)劑預(yù)算外資金及自籌資金進行填補，而預(yù)算外資金缺口和自籌資金缺口又可以通過“三亂”最終將負擔(dān)轉(zhuǎn)移到農(nóng)民身上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政依然能基本維持日常運轉(zhuǎn)，問題還不至于“顯性化”。（二）農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境及表現(xiàn)農(nóng)村稅費改革后，中央明確規(guī)定：取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)收費和政府性基金、集資，取消現(xiàn)行的按農(nóng)民上年人均純收入一定比例征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，“村提留”中的公積金被剔除出去，由村民按“一事一議”的辦法籌資。這樣，在分稅制改革中稅收收入被大大縮減后，農(nóng)村稅費改革連鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政向農(nóng)民收費、集資的口子也扎緊了，有效地堵住了“三亂”之源頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算外收入及自籌資金大幅度減少。在三大塊資金收入同時大量削減的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政難以為繼，問題終于“浮出水面”，“三個缺口”指預(yù)算內(nèi)缺口、預(yù)算外缺口及自籌資金缺口，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運作的桎梏。具體表現(xiàn)為：其一，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費嚴重不足。農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費主要來源于三方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政撥款；二是向農(nóng)民征收“三提五統(tǒng)”中的一項，即“教育附加費”；三是向農(nóng)民征收的“教育集資”。而農(nóng)村稅費改革的一個重要內(nèi)容是取消了以鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、各類教育集資和一些教育方面的收費項目，顯然將導(dǎo)致教育投入大幅度減少。改革后農(nóng)民承擔(dān)的教育負擔(dān)明顯減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費缺口則明顯擴大。雖然取消教育費附加、各種集資和收費得到了農(nóng)民的支持，但是由于這部分資金在改善教學(xué)條件方面發(fā)揮的作用很大，將其取消對今后一定時期農(nóng)村教育質(zhì)量提高帶來的負面影響不可低估。雖然各試點地區(qū)對教育體制進行了相應(yīng)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資改由縣（市）統(tǒng)一發(fā)放，從而有可能在短期內(nèi)有效地解決教師工資的拖欠問題。但是，多數(shù)地方仍由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分解決國家規(guī)定發(fā)放的各種補貼，財政狀況差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法保證補貼的足額發(fā)放。同時，由于原來?？顚Ｓ玫慕逃y(tǒng)籌改為農(nóng)業(yè)稅后很難保證全部用于教育，而可能用于行政人員的工資發(fā)放，致使教育的基本建設(shè)資金可能再次被擠占。其二，行政管理費支出壓力增大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費支出包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能機構(gòu)的各項經(jīng)費支出以及維護農(nóng)村社會秩序所發(fā)生的農(nóng)村治安費用。在目前政府職能還沒轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革沒有到位之前，農(nóng)村稅費改革的實施，無疑給了靠預(yù)算外收費來維持運轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)致命的一擊！農(nóng)村稅費改革“革”了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)收費的“命”，日后如何保證足夠的資金維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)便成了一大難題。其三，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出缺口較大。農(nóng)村稅費改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)費、集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路的建設(shè)要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算，村級道路的修建，則通過村民“一事一議”方式加以解決。對于大部分鄉(xiāng)村來說，交通是這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，道路修建任務(wù)繁重，在稅費改革大幅度地減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入、上級轉(zhuǎn)移支付量又與道路修建實際所需資金量相去甚遠且人員經(jīng)費都存在嚴重缺口情況下，再擠出一塊經(jīng)費來安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)支出似乎不太現(xiàn)實。同樣，對于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)、土地治理等方面的支出，稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政同樣是捉襟見肘。雖然自1998年起，中央和地方各級財政都加大了對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但這塊轉(zhuǎn)移支付大都是有條件的，即需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政按一定比例配套。在有收費權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過向農(nóng)民集資和解決，但收費權(quán)取消后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都無力解決配套資金。其四，農(nóng)村社會保障體系的建立將受到較大沖擊。目前，我國除村級經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建立了以村級經(jīng)濟為依托、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政給予補助的農(nóng)村社會保障體系外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社會保障還只停留在軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)的層面上，尚未建立完善的保障支出體系，并且就目前對軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)的支出，也來源于農(nóng)民的統(tǒng)籌資金。稅費改革后，對大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，若上級政府轉(zhuǎn)移支付不到位，不要說建立完善的保障支出體系，就連現(xiàn)有的軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)都將出現(xiàn)資金缺口。其五，農(nóng)村文化、衛(wèi)生等其他農(nóng)村公益事業(yè)支出無保障。稅費改革前對這方面的資金投入本來就很有限，改革后更是“巧婦難為無米之炊”。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)問題也隨著稅費改革的深入完全“顯性化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務(wù)問題由來已久，只是由于農(nóng)村稅費改革把問題由“幕后”推向“前臺”而已。財政部科研所蘇明認為，基層債務(wù)數(shù)額巨大，我國鄉(xiāng)村兩級凈債務(wù)3259億元，其中鄉(xiāng)級債務(wù)1776億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400萬元，村級債務(wù)1483億元，平均負債20萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)資金的來源一般有:向上級財政的各類借款、向銀行和非銀行金融機構(gòu)的貸款、統(tǒng)籌中借款和向企業(yè)、個人借款以及各項拖欠款；其用途主要有三個方面:一是農(nóng)村基本建設(shè)支出，包括農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)和農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及“政績工程”、“形象工程”；二是補充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常開支包括會議費、招待費、報刊征訂、干部培訓(xùn)、差旅費等；三是補充鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門經(jīng)費的不足。這些借款和欠款，農(nóng)村稅費改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還可以利用費收入機制，通過向農(nóng)民收費逐年予以償還。而農(nóng)村稅費改革后，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)的基本需要方面尚留有缺口，有可能導(dǎo)致新的債務(wù)出；另一方面，取消向農(nóng)民收費，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)期的還款途徑，且短期內(nèi)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的農(nóng)村工商稅又不可能大幅增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的歸還債務(wù)本金和債務(wù)利息的壓力和風(fēng)險陡然加大。可見，對于原本就負債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，農(nóng)村稅費改革更是“雪上加霜”。若沒有可行的解決良策，必將使負債鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新將手伸向農(nóng)民，造成農(nóng)民負擔(dān)的反彈，導(dǎo)致農(nóng)村稅費改革失去應(yīng)有的意義。由此，我們可以得出以下結(jié)論:農(nóng)村稅費改革后，有效地遏制了“三亂”之風(fēng)的蔓延，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算外資金及自籌資金大幅度減少，原本彌補財政收支缺口的維持機制被打破，“三大缺口”同時迅速膨脹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的償還失去依靠，積累已久的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題最終完全凸顯。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境形成的原因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制上的弊端由來已久，只是一直以來沒能引起中央政府的高度重視，而農(nóng)村稅費改革這一政策的落實，使得這種弊端最終完全顯化，并自下而上地最終反映在兩個嚴重問題上，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無法維持正常運轉(zhuǎn)；二是農(nóng)民義務(wù)教育和其他公共支出的經(jīng)費得不到保障，從而使農(nóng)村稅費改革一度陷入“黃宗羲定律”的怪圈，這時才引起中央政府的高度重視。通過以上分析我們知道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的形成并不是由于農(nóng)村稅費改革，那究竟事出何因？“問渠哪得清如許，為有源頭活水來”，歸根結(jié)底，仍需要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制上找原因。（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能迷失，導(dǎo)致機構(gòu)膨脹，人員編制失控實行村民自治之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了擺脫自身財政危機，成為代收稅費的機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是全國政權(quán)的最底層，上級政府為了減緩機構(gòu)改革后的震蕩，裁減后的人員很大一部分分流到下級政府，最終積壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級；同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)又是農(nóng)民非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的第一站，只要進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，就能吃上“皇糧”，以致造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制失控。而且在小農(nóng)經(jīng)濟多元化兼業(yè)經(jīng)營，生產(chǎn)和交易都過于瑣碎的情況下，政府卻硬要對兩億四千萬農(nóng)戶征收稅費，還要加強管理，并且上級政府每年下達硬性征收指標且逐年遞增，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了能順利完成這項“政治任務(wù)”，機構(gòu)設(shè)置保持與縣級對應(yīng)關(guān)系，除“六套班子”外，“七所八站”也相繼建立，真是“麻雀雖小，五臟俱全”。再加上分稅制改革后，在所謂“中央請客，地方買單”形式下，僅僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)收入，連解決“吃飯”都成問題，通過政府各部門的收費“創(chuàng)收”來解決人員工資和提高福利便是唯一選擇。由此可見，完成上級的稅費征收任務(wù)與部門收費“創(chuàng)收”，便成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)前的主要“職能”。這便形成了一個“怪圈”：上級征收任務(wù)逐年遞增為了順利完成任務(wù)，機構(gòu)人員編制也相應(yīng)增加人員增加后部門收費的“創(chuàng)收”就有了保證部門“創(chuàng)收”后又能養(yǎng)活更多的人員。1998年財政部部長助理劉長琨曾透露中國官民比例：漢朝，八千比一；唐朝，三千比一；清朝，一千比一；現(xiàn)在，四十比一?！皫资敶笊w帽管著一頂破草帽”便是坊間最形象的比喻。無需多言，僅從以上簡單的數(shù)字分析便可得知我國目前人員編制已失控到何種程度，況且，這還沒包括教師！筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以服從上級政府而不是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的意志為主，即“對上級負責(zé)”而不是“對農(nóng)民負責(zé)”，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能迷失的主要原因。在中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)被規(guī)定為，“執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令”；并且，須“辦理上級政府交辦的其他事項”，清楚地表達了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使權(quán)力和完成事務(wù)方面對上級政府的服從關(guān)系。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要干部仍由上級任命，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍被納入嚴格的行政等級序列。這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須執(zhí)行上級政府的意志，由于上級或中央政府掌握的信息不充分，不能完全了解農(nóng)民的偏好，再加上政府工作人員自身的機會主義行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能迷失似乎成了不可避免的結(jié)果。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能偏離，事權(quán)劃分模糊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能迷失相對應(yīng)的，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能在實踐中的偏離，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政跨越公共財政的范圍行事，直接組織經(jīng)濟或者干預(yù)農(nóng)戶生產(chǎn)，如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等。這種跨職能行事方式盡管在短時期內(nèi)依靠鄉(xiāng)村政府控制的資源和擁有的權(quán)力可獲得部分財政收入，但同時也干預(yù)了市場，阻礙了私人經(jīng)濟的發(fā)展，引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民之間的沖突與對抗，并給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了風(fēng)險。2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)了部分該由中央政府承擔(dān)的事務(wù)，如民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫、計劃生育、部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出。民兵訓(xùn)練和優(yōu)撫是為了增強國防，屬于全國性公共品，而計劃生育以及部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出并不反映農(nóng)民的偏好。3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在與上一級政府或中央政府合作提供公共品和服務(wù)時，其財政