農(nóng)村研究論文-關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)建設(shè)的思考.doc

農(nóng)村研究論文-關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)建設(shè)的思考改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有了長(zhǎng)足的發(fā)展，在促進(jìn)農(nóng)村民主、法制和兩個(gè)文明建設(shè)方面的作用越來越突出，在保證農(nóng)村社會(huì)政治穩(wěn)定和有序發(fā)展方面的作用越來越重要。同時(shí)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治特別是農(nóng)村基層民主法制建設(shè)的發(fā)展又對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作和建設(shè)提出了新的更高的要求。本文擬在總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)所取得的成就的基礎(chǔ)上，對(duì)如何進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的建設(shè)，談點(diǎn)膚淺的認(rèn)識(shí)。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)所取得的成就第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議逐步走向法律化、規(guī)范化，會(huì)議質(zhì)量得到明顯提高。按照法律規(guī)定，召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民行使管理國家和社會(huì)事務(wù)權(quán)力的主要形式。近些年來，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都能把開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議作為一次重要工作來抓，一般都要在大會(huì)之前召開主席團(tuán)會(huì)議，具體研究安排布置召開人代會(huì)的籌備工作。會(huì)議的議程更加規(guī)范，做到了會(huì)議時(shí)間安排服從會(huì)議議程的需要，基本上改變了過去“一天會(huì)議兩頓飯，聽完報(bào)告把會(huì)散”的局面。第二，強(qiáng)化制度建設(shè)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會(huì)期間的工作逐步走上了制度化、經(jīng)?；能壍馈?986年以來，組織法和一些地方性法規(guī)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的性質(zhì)、地位、任務(wù)、工作、職責(zé)、組成人員、工作制度等作了若干規(guī)定，如主席團(tuán)會(huì)議制度，主席團(tuán)成員聯(lián)系代表制度，主席團(tuán)成員接待日制度等，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大各項(xiàng)活動(dòng)做到了有章可循。這是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)的一個(gè)重要進(jìn)步，對(duì)于完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)前與會(huì)后工作，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與其代表的聯(lián)系以及對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)威性和穩(wěn)定性，發(fā)揮了重要的作用。第三，提高了代表議案、建議的辦理質(zhì)量。對(duì)代表提出的議案、建議，一般都先由主席團(tuán)會(huì)議討論決定，擬定承辦單位，然后集中交政府的有關(guān)組織研究辦理。同時(shí)認(rèn)真做好建議的催辦工作，解決了過去“建議年年提，事情難落實(shí)”的問題，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治安、環(huán)境污染、道路建設(shè)等群眾關(guān)心的“熱點(diǎn)”和難點(diǎn)問題得到了解決。第四，加大了對(duì)政府監(jiān)督的力度，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)決議、決定的貫徹落實(shí)。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大積極探索并實(shí)踐對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督的形式，例如有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展了評(píng)議政府工作的活動(dòng)，并已形成了制度。評(píng)議前，組織開展專題調(diào)查，廣泛征求選民意見；評(píng)議時(shí)，做到有的放矢，意見中肯；評(píng)議后，認(rèn)真檢查，改進(jìn)工作措施。第五，加強(qiáng)了換屆選舉工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，保證了換屆選舉任務(wù)的順利完成。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和常務(wù)主席具體負(fù)責(zé)，選舉工作有了可靠的組織保證。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席對(duì)換屆選舉工作的業(yè)務(wù)比較熟悉，可從業(yè)務(wù)上認(rèn)真把關(guān)，能夠避免和減少違法現(xiàn)象的發(fā)生，因此選出的代表素質(zhì)較以往有很大的提高。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)存在的主要問題在充分肯定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)成就的同時(shí)，我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)中還存在一些問題。第一，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的認(rèn)識(shí)有偏差。在現(xiàn)實(shí)生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的性質(zhì)、地位和作用尚未得到充分認(rèn)識(shí)和普遍重視，是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的一個(gè)根本原因。我們?cè)诮K蘇北地區(qū)進(jìn)行一次農(nóng)村千人抽樣調(diào)查，在1000位答卷人中，竟有63.8的人認(rèn)為“現(xiàn)在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委”，只有8.4的人知道是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大”。它反映了人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力分配和運(yùn)行狀況包括對(duì)人大性質(zhì)與地位的判斷和認(rèn)識(shí)。事實(shí)上，目前在不少干部群眾的思想意識(shí)中，往往將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大當(dāng)做“可有可無”的，認(rèn)為有了它還增加了協(xié)調(diào)的難度和麻煩；有人認(rèn)為農(nóng)村基層工作都是硬任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作沒有硬指標(biāo)，主張?zhí)摶舜?；還有人甚至認(rèn)為，既然共產(chǎn)黨代表了人民利益，還要人大干什么？如此等等。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使職權(quán)，特別是其監(jiān)督權(quán)的狀況，與憲法、法律賦予的職權(quán)要求尚有距離。一是監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全難以監(jiān)督。從我國目前現(xiàn)狀看，各級(jí)人大一般每年一次會(huì)議，會(huì)后代表各奔東西，監(jiān)督也就無從談起。雖然憲法規(guī)定，各級(jí)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)有監(jiān)督“一府兩院”的權(quán)力，但是由于各級(jí)人大常設(shè)機(jī)構(gòu)也不是專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，還要擔(dān)負(fù)大量的其他工作，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職人員很少，并且要經(jīng)常地用大部分的時(shí)間和精力去做黨委、政府的某些具體工作，以至于“專職不專干，兼職不沾邊”，“種了人家的地，荒了自己的田”。在人大閉會(huì)期間，監(jiān)督權(quán)實(shí)際上處于“凍結(jié)”狀態(tài)，在相當(dāng)程度上流于形式。二是監(jiān)督保障沒有制度化不敢監(jiān)督。人大監(jiān)督工作本身應(yīng)有必要的保障。我國目前人大監(jiān)督的力度不夠，其重要原因之一就是監(jiān)督對(duì)象對(duì)人大這個(gè)監(jiān)督主體的權(quán)威性尊重不夠。尤其是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，重視黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)，忽視人大的監(jiān)督，甚至把人大的監(jiān)督看成唱“對(duì)臺(tái)戲”、“找麻煩”，不愿接受人大監(jiān)督。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的負(fù)責(zé)人是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的核心決策人員，握有事實(shí)上的人權(quán)和財(cái)權(quán)，因此人大在開展監(jiān)督活動(dòng)時(shí)往往“心有余悸”，不敢監(jiān)督，即使進(jìn)行監(jiān)督也顯得無力；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議狀況也不利于其職權(quán)的行使，雖然每年一次的人代會(huì)和3個(gè)月一次的主席團(tuán)會(huì)議能保證召開，但會(huì)議質(zhì)量不高，甚至流于形式，有的地方會(huì)期過短，不能保證代表們的議政時(shí)間；議程不明確，議題不突出；每年舉行一次會(huì)議，很少召開臨時(shí)會(huì)議，即使增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席，許多需要人大決定的問題仍可能得不到及時(shí)解決。第三，代表素質(zhì)與執(zhí)行代表職務(wù)的要求尚有差距。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是由直接選舉產(chǎn)生的代表組成的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的組織細(xì)胞，其素質(zhì)高低直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織建設(shè)的質(zhì)量。存在的主要問題是：有些代表的政治責(zé)任感不強(qiáng)，僅將人大代表看做榮譽(yù)稱號(hào)，不能全心全意代表選民；有些代表文化水平較低，甚至缺乏最基本的約定、書寫及口頭表達(dá)能力，不能勝任代表工作；有些代表的政治活動(dòng)能力較差，不能將選民的利益、要求，通過自己的代表活動(dòng)與其他代表形成共識(shí)，缺乏政治魄力，等等。第四，代表執(zhí)行職務(wù)的保障條件不足。從時(shí)間保障來看，代表若想在閉會(huì)期間開展活動(dòng)，必須以主席團(tuán)的安排為前提。如果不是主席團(tuán)通知開展的活動(dòng)，代表所在單位就不會(huì)提供時(shí)間保障。從經(jīng)濟(jì)保障來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表活動(dòng)所需的經(jīng)費(fèi)一般沒有列入財(cái)政預(yù)算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表連活動(dòng)所需的文件、資料、伙食補(bǔ)助都沒有經(jīng)費(fèi)來源，要靠人大主席團(tuán)常務(wù)主席找鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)申請(qǐng)批準(zhǔn)。此外，代表的言論免責(zé)權(quán)也沒有全面落實(shí)。有的縣、鄉(xiāng)國家機(jī)關(guān)工作人員民主意識(shí)淡薄，甚至認(rèn)為代表在人大會(huì)議上提出的建議、批評(píng)和意見是“挑刺”、“捅漏子”。第五，憲法和地方組織法沒有明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的性質(zhì)、地位、組織機(jī)構(gòu)及其職權(quán)，因此全國各地有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的地方法規(guī)還不夠完備、健全、統(tǒng)一，甚至還有模糊不清甚至相互抵觸之處。有的省、區(qū)就沒有常設(shè)性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)，有的地方的主席團(tuán)組織和人員還沒列入國家正式編制。在職權(quán)范圍上，有的地方對(duì)主席團(tuán)的職權(quán)規(guī)定較窄，僅限于開好人民代表大會(huì)和大會(huì)授權(quán)辦理的一些事項(xiàng)，有的地方規(guī)定較寬，使之實(shí)質(zhì)上已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)。三、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的若干對(duì)策第一，要正確處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與黨委、政府的關(guān)系，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法定職權(quán)特別是其監(jiān)督權(quán)的行使。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的領(lǐng)導(dǎo)，要認(rèn)真研究和幫助解決人大工作中存在的實(shí)際問題，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在工作中要努力貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，認(rèn)真履行法律規(guī)定的各項(xiàng)職權(quán)，并通過自身的工作，努力把黨的主張與人民群眾的意志結(jié)合起來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要主動(dòng)接受人大的監(jiān)督，凡屬人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，必須主動(dòng)報(bào)請(qǐng)人大審議、批準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一旦對(duì)重大問題作出決議或決定后，政府必須認(rèn)真執(zhí)行。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬的站、所、辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬的站、所、辦負(fù)責(zé)人的人事任免不歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織的代表評(píng)議結(jié)果應(yīng)當(dāng)成為這些中層干部任免獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬的站、所、辦負(fù)責(zé)人的任免獎(jiǎng)懲，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)該具有更大的發(fā)言權(quán)。對(duì)于實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)人事任免權(quán)不歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管的各類站、所、社等職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大同樣可以發(fā)揮監(jiān)督作用。這種監(jiān)督主要是通過把執(zhí)法檢查和代表評(píng)議結(jié)合起來進(jìn)行的。未來的發(fā)展方向應(yīng)是把代表評(píng)議結(jié)果納入上級(jí)主管部門對(duì)下屬部門的考核中去，從而使代表評(píng)議與派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些職能部門領(lǐng)導(dǎo)的任免獎(jiǎng)懲掛起鉤來。這種做法既有利于促進(jìn)這些部門更好地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)，抑制屢禁不止的來自政府職能部門的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派行為，又不必為調(diào)整條塊關(guān)系改變隸屬關(guān)系大費(fèi)周折。把代表評(píng)議與干部任免獎(jiǎng)懲掛起鉤是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使監(jiān)督權(quán)的一條有效途徑，為此需要得到有關(guān)方面的配合。第二，要盡快完善有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大特別是其主席團(tuán)的法律、法規(guī)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作更加制度化、規(guī)范化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的核心，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行其法定職權(quán)具有至關(guān)重要的作用。從現(xiàn)階段的實(shí)際來看，我國地方組織法經(jīng)過修改后已進(jìn)一步完善，各省級(jí)人大應(yīng)根據(jù)憲法和地方組織法規(guī)定，盡快制定或完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)工作條例，縣、市人大常委會(huì)要根據(jù)憲法、地方組織法和本省的地方性法規(guī)的規(guī)定，制定或完善適合本地實(shí)際情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)工作實(shí)施辦法。同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和工作室，要盡快建立健全各自的規(guī)章制度和章程。從提高農(nóng)村基層民主政治水平的需要來看，從進(jìn)一步健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)威性、穩(wěn)定性，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能作用的需要來看，僅僅設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)是不夠的。我國五級(jí)政權(quán)都設(shè)有國家權(quán)力機(jī)關(guān)，但惟獨(dú)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)沒有設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作缺乏經(jīng)常性的問題。憲法和法律賦予的權(quán)力只能在舉行人民代表大會(huì)會(huì)議的幾天時(shí)間里行使一小部分，緊張而匆忙地通過會(huì)前擬定的各項(xiàng)決議草案，使國家權(quán)力機(jī)關(guān)工作缺乏實(shí)效，缺乏權(quán)威性。因此，應(yīng)從立法上考慮建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間的常設(shè)權(quán)力機(jī)關(guān)棗鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)。包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)成員的產(chǎn)生和任期，人員組成、會(huì)議時(shí)間安排、職責(zé)權(quán)限等都應(yīng)作明確的規(guī)定。需要說明的是，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)，關(guān)系到我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制的重大變革，涉及到對(duì)憲法和有關(guān)法律的修改，非同小可，必須慎重。第一步先由全國人大或全國人大常委會(huì)通過決議，授權(quán)在若干不同類型的地區(qū)先作小范圍的試點(diǎn)。試點(diǎn)成功后，再修改憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，全面推廣1。第三，提高代表素質(zhì)?？梢詮奈鍌€(gè)方面入手：(1)改革人大干部領(lǐng)導(dǎo)體制，力爭(zhēng)人大干部同黨委、政府干部保持三個(gè)大體一樣：一是在年齡安排上大體一樣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大年齡要梯形安排，既要有老同志，也要有中年和青年干部。二是在提拔、交流使用的頻率、級(jí)別、節(jié)奏上大體一樣。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作實(shí)績(jī)突出的主席、副主席可以提拔、交流任縣級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副書記。三是在待遇和辦公條件上大體一樣。政治、經(jīng)濟(jì)待遇按鄉(xiāng)鎮(zhèn)同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)，逐步改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大現(xiàn)有的辦公條件。(2)堅(jiān)持代表當(dāng)選條件。當(dāng)選代表必須具備政治條件、品德條件、文化條件、能力條件，既具有參政議政之能，又具有參政議政之德，才能勝任代表人民行使權(quán)力的重任。(3)科學(xué)確定代表結(jié)構(gòu)。這要求處理好干部、工人、農(nóng)民、知識(shí)分子等各方面代表的比例。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主要是普通群