農村研究論文-我國征地補償安置制度的變遷.doc

農村研究論文-我國征地補償安置制度的變遷內容摘要：建國以來，我國征地補償安置制度大致經歷了起步、調整、逐步完備和新發(fā)展等四個變遷階段。通過對這一制度變遷的回顧和分析，我們發(fā)現在我國征地補償安置制度變遷中存在著很強的路徑依賴性。而這也正是導致我國現行征地補償安置制度存在著諸問題的主要原因。為此，在今后的征地補償安置制度創(chuàng)新中應突破“體制鎖定”，沿著市場經濟所要求的目標前進。關鍵詞：征地補償安置制度；制度變遷；路徑依賴征地補償安置制度總是與其同一時期的社會經濟發(fā)展水平緊密相關，同時又受其他社會經濟制度的影響。生產力發(fā)展的不同階段要求社會建立與其相適應的上層建筑，征地補償安置制度最終是由我國的生產力發(fā)展狀況決定的。我國憲法第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”憲法中的規(guī)定是征地補出安置制度的根本依據。我國現階段實行的征地補償安置制度存在著諸多問題，引發(fā)了許多社會矛盾。因此，考察建國以來我國征地補償安置制度的發(fā)展歷程，對把握征地補償安置制度改革的方向，對保障失地農民的生活水平不受土地征用的影響，對整個社會的和諧發(fā)展和全面小康的實現都有著非常重大的意義。一、征地補償安置制度的起步階段建國后，為了適應城市建設與工商業(yè)發(fā)展的需要及城市郊區(qū)農業(yè)生產的特殊情況，在1950年11月10日政務院第58次政務會議通過的城市郊區(qū)土地改革條例中就提到了對失地農民的征地補償，如條例第十三條規(guī)定：“國家為市政建設及其他需要收回由農民耕種的國有土地時，應給耕種該項土地的農民以適當的安置，并對其在該項土地上的生產投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補償?！钡谑臈l中也規(guī)定：“國家為市政建設及其他需要征用私人所有的農業(yè)土地時，須給以適當代價，或以相等之國有土地調換之。對耕種該項土地的農民亦應給以適當的安置，并對其在該項土地上的生產投資（如鑿并、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補償?！痹摋l例只是提到應給耕種該項土地的農民以適當的安置，予以公平合理的補償，并沒有提到具體的補償標準和安置措施。為適應國家建設的需要，慎重地妥善地處理國家建設征用土地問題，1953年11月5日政務院第192次會議通過中央人民政府政務院關于國家建設征用土地辦法，這是新中國第一部關于土地征用比較完整的法規(guī)。該辦法規(guī)定了征用土地的基本原則及對失地農民補償費的補償標準和安置辦法。辦法第三條規(guī)定：“國家建設征用土地的基本原則是：既應根據國家建設的確實需要，保證國家建設所必需的土地，又應照顧當地人民的切身利益，必須對土地被征用者的生產和生活有妥善的安置?！钡诎藯l規(guī)定，被征用土地的補償費，一般以其最近三年至五年產量的總值為標準，如另有公地可以調劑，亦須發(fā)給被調劑土地的農民以遷移補助費。對被征用土地上的附著物及種植的農作物，按公平合理的代價予以補償。對于失地農民的安置，辦法第十三條規(guī)定：“農民耕種的土地被征用后，當地人民政府必須負責協助解決其繼續(xù)生產所需之土地或協助其轉業(yè)，不得使其流離失所。用地單位亦應協同政府勞動部門和工會在條件許可的范圍內，盡可能吸收其參加工作?！边@一階段國家征用的對象主要是農民的私有土地，在對失地農民的補償時強調“公平合理”的原則，同時也確定了一定的補償標準。強調要“給群眾以必要的準備時間，使群眾在當前切身利益得到照顧的條件下，自覺地服從國家利益”，不突出土地征用的“強制性”i。對于失地農民的生產和生活都做出了妥善安置的規(guī)定，“不得使其流離失所”。總之，在征地補償安置制度的起步階段確立的這些規(guī)定較好的處理了國家與失地農民之間的土地關系，維護了失地農民的合法權益，保障了失地農民正常的生產和生活狀態(tài)。二、征地補償安置制度的調整階段1956年底，社會主義改造基本完成，生產資料所有制性質發(fā)生了根本改變，原來的國家建設征用土地辦法已經不能適應新形勢下社會主義國家建設的需求。于是，1958年1月6日全國人民代表大會常務委員會第90次會議批準，國務院公布施行了經修訂的國家建設征用土地辦法。新辦法規(guī)定：征用土地的補償費，由當地人民委員會會同用地單位和被征用土地者共同評定。對于一般土地，以它最近二年至四年的定產量的總值為標準給予補償。根據農村土地已由原來的農民私有變?yōu)檗r業(yè)生產合作社所有，土地所有權發(fā)生變化重新做出規(guī)定。如新辦法第八條規(guī)定：“征用農業(yè)生產合作社的土地，土地補償費或者補助費發(fā)給合作社；征用私有的土地，補償費或者補助費發(fā)給所有人。土地上的附著物和農作物，屬于農業(yè)生產合作社的，補償費發(fā)給合作社；屬于私有的，補償費發(fā)給所有人。”對于失地農民的安置，新辦法第十三條規(guī)定：“對因土地被征用而需要安置的農民，當地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或者縣級人民委員會應該負責盡量就地在農業(yè)上予以安置；對在農業(yè)上確實無法安置的，當地縣級以上人民委員會勞動、民政等部門應該會同用地單位設法就地在其他方面予以安置；對就地在農業(yè)上和在其他方面都無法安置的，可以組織移民。組織移民應該由遷出和遷入地區(qū)的縣級以上人民委員會共同負責。移民經費由用地單位負責支付?！迸c前一階段相比，這一階段的土地補償費標準降低，由舊辦法的“一般以其最近三年至五年產量的總值為標準”降為新辦法“最近二年至四年的定產量的總值為標準”給予補償。但新辦法第三條規(guī)定：“國家建設征用土地，既應該根據國家建設的實際需要，保證國家建設所必需的土地，又應該照顧當地人民的切身利益，必須對被征用土地者的生產和生活有妥善的安置。如果對被征用土地者一時無法安置，應該等待安置妥善后再行征用，或者另行擇地征用。”也就是說土地征用必須在保障失地農民的生產和生活有妥善安置的情況下才能進行。安置方式也主要以農業(yè)為主。雖然土地補償費標準降低，但是失地農民的后路有保證。此外，由于失地農民處于合作社中，征用的是集體土地，農民個體失地問題不是很普遍。以前土地補償費都是發(fā)給農民個人，土地由私有轉為集體后，補償費發(fā)給集體，盡管補償費用降低了，由于不完全涉及個人利益，農民還是能夠接受?？傊?，在這一階段，失地農民的生產和生活都有保障，社會相對穩(wěn)定。三、征地補償安置制度的逐步完備階段十年文革期間，由于國內社會環(huán)境的影響，各項立法工作基本處于停頓狀態(tài)，對于征地補償安置制度的相關法律法規(guī)也處于停滯階段。黨的十一屆三中全會以后，隨著我國改革開放政策的貫徹執(zhí)行，國民經濟建設全面復蘇，建設用地的大幅度增長，國家建設征用土地出現了一些新情況和新問題，為適應這種新形勢的需要，經全國人大常委會通過，1982年5月14日國務院公布施行了國家建設征用土地條例。這是第三次頒布的國家建設征用土地辦法，該條例同1958年修訂執(zhí)行的辦法相比，無論政策的深度、廣度，還是內容上均有大幅度增加。該條例第九條沿用了1958年辦法中的規(guī)定，指出征用土地應當由用地單位支付補償費，并規(guī)定：“征用耕地（包括菜地）的補償標準，為該耕地年產值的三至六倍，年產值按被征用前三年的平均年產量和國家規(guī)定的價格計算?！薄扒嗝缪a償費和被征用土地上附著物補償費的標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定?！庇捎诮▏笪覈洕l(fā)展水平和人口超速增長，人地關系緊張程度加劇，特別是勞動力安置日益困難，于是，條例首次提出了安置補助費，如第十條中規(guī)定，為了妥善安排被征地單位的生產和群眾生活，用地單位除付給補償費外，還應當付給安置補助費。每一個農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地的每畝年產值的2至3倍，但是，每畝耕地的安置補助費，最高不得超過其年產值的10倍。同時還規(guī)定，按照上述補償和安置補助標準，尚不能保證維持群眾原有生產和生活水平的，經審查批準，可以適當增加安置補助費，但土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征土地年產值的20倍。此外，條例還首次提出“因征地造成的農業(yè)剩余勞動力由縣、市土地管理機關組織被征地單位、用地單位和有關單位分別負責安置”。安置的主要途徑有：發(fā)展農業(yè)生產、發(fā)展社隊工副業(yè)生產、遷隊或并隊、集體所有制企業(yè)吸收、用地單位吸收、農轉非后招工安置等多項安置途徑。80年代初，經濟體制改革處在一個發(fā)展初期，各種經濟紛紛出現，我國的就業(yè)形勢較好，再加上國家對失地農民采取了多種安置方式，失地農民的就業(yè)安置問題不是太突出，失地農民的生活也得到了基本保障。該條例表現出典型的計劃經濟體制的特征。它較為完備地制定了計劃經濟時代補償安置的具體辦法，很好的解決了農民失地后的生活保障問題，并在制度層面上第一次完整而鮮明地體現出采取現代福利制度取得土地所承擔保障功能特點?？梢哉f，該條例是建國后我國征地補償安置制度發(fā)展史上的一座里程碑。1986年6月25日，全國人大常委會第16次會議通過了中華人民共和國土地管理法，該法在總結經驗的基礎上，采納了條例中的土地補償費、安置補助費等大部分規(guī)定，并將其上升為法律。土地管理法根據當時的社會發(fā)展情況，在安置途徑上增加了舉辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)和安排到全民所有制單位工作。如第三十一條規(guī)定：“因國家建設征用土地造成的多余勞動力，要通過發(fā)展農副業(yè)生產和舉辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)等途徑，加以安置；安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位、全民所有制單位就業(yè)，并將相應的安置補助費轉撥給吸收勞動力的單位。被征地單位的土地被全部征用的，經審查批準，可以轉為非農業(yè)戶口?！?988年12月29日第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過修改中華人民共和國土地管理法的決定，對1986年的土地管理法作了部分修改，但其中關于失地農民的征地補償安置相關規(guī)定卻沒有得到變更。總體來說，這一階段是我國征地補償安置制度發(fā)展史上的另一個重要階段。農民將土地用作國家建設是一項應盡的義務，國家對農民的補償和安置是社會主義國家優(yōu)越性的體現。與前一時間段的征地補償安置制度相比，基本精神是一致的，都是按當時計劃經濟的體制條件下來設計的，帶有濃厚的計劃經濟色彩。在計劃經濟時期，對失地農民所采取的政策措施是與當時的經濟發(fā)展水平相適應的，失地農民的合法權益得到了有效保護。隨著經濟體制的改革，這些制度越來越不適應社會主義市場經濟條件下土地征用和失地農民補償安置工作的需要，于是征地補償安置制度面臨著一個新發(fā)展階段。四、征地補償安置制度的新發(fā)展階段隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，征地熱潮愈演愈烈的，出了嚴格保護耕地目的，1998年對原土地管理法進行了大規(guī)模的修訂，明確規(guī)定了“用途管制”和“耕地占補平衡”制度，加強了建設用地的審批力度，應當說是在土地管理制度，特別耕地保護方面的一部具有開創(chuàng)性意義的法律。但在土地征用補償方面，卻沒有重大的改變，只是在補償標準上有所提高，并仍然保留著補償上限的限制。比如，第四十七條：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數計算。需要安置的農業(yè)人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍?！鄙胁荒苁剐枰仓玫霓r民保持原有生活水平的，可以適當增加安置補助費；但補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。對于失地人員的安置問題，新土地管理法沒有明確提出具體的安置措施，只是籠統(tǒng)地提到由農村集體經濟組織安置、其他單位安置或是自己安置。如第五十條規(guī)定：“地方各級人民政府應當支持被征地的農村集體經濟組織和農民從事開發(fā)經營，興辦企業(yè)?！边@里的“支持”實際上弱化和簡化了地方政府和征地單位對失地農民安置的責任。1998年修訂的土地管理法并沒有充分考慮到我國經濟體制已經實現從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變這一根本性變遷，在征用補償安置機制已明顯失效的同時，仍延續(xù)了計劃經濟體制下的補償安置體制，法律己嚴重滯后于現實實踐，不能很好解決失地農民問題，可以說，在征地補償安置方面，這是一部不太成功的法律。2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第11次會議通過了對中華人民共和國土地管理法第二次的修正，將1998年的土地管理法第二條第四款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！辈⑵渌麠l款中的“征用”修改為“征收”。但是在關于失地農民征地補償安置方面并沒有新的突破。2004年10月21日國務院出臺關于深化改革嚴格土地管理的決定，國土資源部隨后出臺配套文件關于完善征地補償安置制度的指導意見，這些文件對完善征地補償安置制度做出了許多新規(guī)定。如其中規(guī)定，征地補償安置原則是使被征地農民生活水平不因征地而降低，依照現行法律規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征地農民保持原有生活水平的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當批準增加安置補助費，當地人民政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。創(chuàng)新了安置方式，在法律規(guī)定原有安置方式的基礎上增加了以下安置方式：農民以經依法批準的建設用地土地使用權入股；將因征地而導致無地的農民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會保障制度；在本行政區(qū)域內為被征地農民留有必要的耕作土地或安排相應的工作崗位；異地移民安置等。此外，還規(guī)定，按照土地補償費主要用于被征地農戶的原則，土地補償費應在農村集體經濟組織內部合理分配。這些規(guī)定相對于此前的征地補償安置規(guī)定無疑具有一定的進步意義，但它所發(fā)揮的積極作用是有限的。從建國到今