農(nóng)村研究論文-推進(jìn)“新農(nóng)村建設(shè)”中地方財(cái)政的改革路徑.doc

農(nóng)村研究論文-推進(jìn)“新農(nóng)村建設(shè)”中地方財(cái)政的改革路徑內(nèi)容提要：“新農(nóng)村建設(shè)”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，然而當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境已成為實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)的最大障礙。本文通過(guò)構(gòu)建一個(gè)地方公共物品的理論框架，結(jié)合現(xiàn)行財(cái)政體制和農(nóng)村消費(fèi)主體的特點(diǎn)，并在一定的實(shí)證結(jié)論的基礎(chǔ)上，重新定位農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中地方財(cái)政的地位與職能，同時(shí)提出改革途徑的政策建議。關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品地方財(cái)政供給機(jī)制農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對(duì)于農(nóng)民或家庭消費(fèi)的私人產(chǎn)品而言，由農(nóng)村社區(qū)集體共享的產(chǎn)品，和一般公共產(chǎn)品一樣也具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的基本特征。隨著農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的依賴程度不斷增強(qiáng)，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求亦日益增加，加快提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平與效率成為推進(jìn)“新農(nóng)村建設(shè)”正確的政策選擇。目前，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給途徑的研究，其視角多立足于公共品非排他與非競(jìng)爭(zhēng)性的基本特征，從純公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的角度入手，分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府與市場(chǎng)、不同層級(jí)政府之間的職能與作用，并沒(méi)能結(jié)合我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的一些具體實(shí)際，將農(nóng)村公共產(chǎn)品與一般公共產(chǎn)品的特征加以更為清晰的界定，這就造成了理論研究和財(cái)政體制改革實(shí)踐中的諸多不足。本文結(jié)合當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)體系與農(nóng)村消費(fèi)主體等主要實(shí)際，在一個(gè)修改的地方公共物品理論框架內(nèi)，總結(jié)出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的基本機(jī)制，以及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的種類(lèi)、主體與途徑，并提出相應(yīng)的改革設(shè)想與方案。一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給現(xiàn)狀分析近年來(lái)，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村資金的支持不斷加強(qiáng)，包括財(cái)政支出、國(guó)家固定建設(shè)投資、金融資金、國(guó)債資金等項(xiàng)目。1998年2003年，中央財(cái)政直接用于“三農(nóng)”的支出累計(jì)9350多億元。2004年中央各項(xiàng)財(cái)政支農(nóng)資金為2626億元，2005年這一數(shù)字為2975億元，2006年則增加到創(chuàng)紀(jì)錄的3397億元。然而，在這一系列數(shù)字下，中央財(cái)政作用不足、而直接提供農(nóng)村公共品的地方財(cái)政缺位，造成了總體供給不足、局部供給不均衡以及供給效率低下的三大困境。（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品的總體有效供給不足總體的供給不足與局部的供給過(guò)度是造成有效供給不足的重要原因。中央的財(cái)政支出作為國(guó)家強(qiáng)制性地實(shí)施資源配置的一種制度安排，其財(cái)力規(guī)模還沒(méi)有能力完全滿足日益增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品需求?？疾熵?cái)政收入與GDP的關(guān)系，縱向比較，我國(guó)財(cái)政收入占GDP比重總體趨勢(shì)是下降的，1978年財(cái)政收入占GDP的比重為31.2%，1985年為22.4%，1995年下降到最低點(diǎn)，僅為10.7%，從1996年開(kāi)始年逐漸上升，到2004年財(cái)政收入占GDP的比重為19.3%；橫向比較，我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重既低于發(fā)達(dá)國(guó)家，也低于發(fā)展中國(guó)家。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒提供的數(shù)據(jù)，1998年，美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)和澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家，財(cái)政收入占GDP比重分別為35%、47%、40%、49%和37%；1997年，馬來(lái)西亞、泰國(guó)、印尼和印度等發(fā)展中國(guó)家的這一比重分別為28%、19%、18%和21.5%，發(fā)展中國(guó)家的平均水平為25%.而且受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制影響，我國(guó)財(cái)政資源配置的城市化和工業(yè)化傾向明顯，1980年以后，我國(guó)財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的數(shù)額占財(cái)政支出的比重長(zhǎng)期徘徊在10%左右，并呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)，2002年下降到最低點(diǎn)，僅占5%.財(cái)政資源主要支持了工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)，農(nóng)村滿足生產(chǎn)生活基本需要的公共產(chǎn)品供給都極度匱乏。另一方面，縣鄉(xiāng)的財(cái)政困難與資金濫用使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給陷于停滯發(fā)展的局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)83%的村不能飲用自來(lái)水，13%的村不通公路，交通設(shè)施落后；53%的村不通電話，農(nóng)村用電電壓不穩(wěn)、電價(jià)偏高（平均為城鎮(zhèn)電費(fèi)的2倍以上），盡管有93%的村能接收電視，但信號(hào)相當(dāng)微弱；農(nóng)村的現(xiàn)代社會(huì)保障制度幾乎空白，農(nóng)民缺乏最基本的“安全保障網(wǎng)”，占全國(guó)人口70%的農(nóng)村只占有全國(guó)20%的醫(yī)療資源。與此同時(shí)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給局部過(guò)度，如在貧困地區(qū)建造的高檔樓堂館所、休閑場(chǎng)所，以及在個(gè)別地區(qū)追求政績(jī)進(jìn)行的形象工程，卻嚴(yán)重占用了支農(nóng)資金。（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品的局部供給不均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展在區(qū)域上的不平衡性，也造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品的不均衡。現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制下，縣、鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)的公共需要由縣、鄉(xiāng)政府提供，這往往包括提供義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、行政管理等多種地方公共需要，同時(shí)還要支持本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的比重分別為2%、11%、9%和78%.這些事權(quán)，大都剛性強(qiáng)，所需支出基數(shù)大、增長(zhǎng)快。而縣、鄉(xiāng)政府的財(cái)源多來(lái)自本地經(jīng)濟(jì)總量，增長(zhǎng)小且零星分散難以征收，上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付又很有限。這種事權(quán)與財(cái)權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，使得憑借本級(jí)政府的財(cái)政收入更無(wú)力提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，為完成任務(wù)不得不收取的各種制度外收入更增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。2001年，全國(guó)各?。ㄊ小^(qū)）中，每公頃可耕地的地方財(cái)政農(nóng)業(yè)投入最高的為4850元，最低的僅為280元，相差17倍，其中尤以農(nóng)業(yè)大省的財(cái)政支農(nóng)數(shù)較低，如河南、安徽等省每公頃可耕地的地方財(cái)政農(nóng)業(yè)投入均在350元以下。而且，公共產(chǎn)品建設(shè)上的地區(qū)差距要比經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差距更大，并且還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。例如我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的投入，1995年西部地區(qū)農(nóng)村小學(xué)生均教育財(cái)政投入僅為東部地區(qū)的51.46%，農(nóng)村初中生均教育財(cái)政投入為74.12%，到2000年，西部地區(qū)小學(xué)生均教育財(cái)政投入進(jìn)一步下降為東部地區(qū)的47%，初中下降為54.68%，2001年這兩個(gè)比例雖然有所上升，分別為60.39%和56.7%，但從發(fā)展情況看，西部農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育投入水平與東部農(nóng)村地區(qū)仍存在較大差距。而?。ㄊ?、區(qū)）之間的教育投入差距則更大，據(jù)測(cè)算，1998年2003年間，全國(guó)農(nóng)村小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育投入的平均基尼系數(shù)分別為0.3843、0.3961、0.4021、0.4019、0.3851、0.3922，全國(guó)農(nóng)村初中生均預(yù)算內(nèi)教育投入的平均基尼系數(shù)分別0.2860、0.3038、0.3792、0.3659、0.3612、0.3733，省間的差距甚至有擴(kuò)大的趨勢(shì)，而稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育的預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)基尼系數(shù)均在0.54以上，超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的基尼系數(shù)0.4的差距標(biāo)準(zhǔn)。這種地區(qū)間投入的差異必然影響了貧困地區(qū)的發(fā)展，破壞了公共產(chǎn)品提供的公平目標(biāo)。（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏效率1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的配置效率低下我國(guó)基層政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中起支配作用的變量，不是農(nóng)村的需求而是自上而下考核的政績(jī)和規(guī)模，公共產(chǎn)品供給缺乏科學(xué)的決策機(jī)制，中央財(cái)政的支出項(xiàng)目和數(shù)量，往往不能照顧到地方的各種實(shí)際需求，這使得有限的資金在運(yùn)用中配置效率低下，公共產(chǎn)品的效用得不到最大化，公共產(chǎn)品的供給無(wú)法提高需求主體（農(nóng)村居民）的福利水平。這主要體現(xiàn)在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在著重“硬”輕“軟”、重“準(zhǔn)”輕“純”、重“短”輕“長(zhǎng)”、重“建”輕“養(yǎng)”的“四重四輕”傾向（徐超，2005）。具體而言，一是重上級(jí)要求考核的等公共設(shè)施項(xiàng)目建沒(méi)，對(duì)農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用、農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃等“軟”公共產(chǎn)品積極性不高；二是對(duì)農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)比較重視，而對(duì)純公共產(chǎn)品的生產(chǎn)主要依賴上級(jí)政府的投入；三是熱衷于提供見(jiàn)效快的短期公共項(xiàng)目，不愿提供見(jiàn)效慢但具戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品；四是熱衷于投資新建公共項(xiàng)目，不注重存量項(xiàng)目的保養(yǎng)和維護(hù)，從而不能充分滿足農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求。2.支農(nóng)資金的行政管理效率低下一是我國(guó)涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的部門(mén)眾多，部門(mén)分割嚴(yán)重，形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的財(cái)政支農(nóng)體系使得支農(nóng)資金以不同的名目由各個(gè)中央部門(mén)支配，政策之間相互制約的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，資金使用分散，交叉和重復(fù)等現(xiàn)象嚴(yán)重；二是制度外財(cái)政收支賬證不全，甚至根本沒(méi)有建賬，資金使用缺乏有效的監(jiān)督，擠占挪用現(xiàn)象普遍，資金到位率低；同時(shí)，相當(dāng)一部分被用于涉農(nóng)部門(mén)臃腫的機(jī)構(gòu)和人員開(kāi)支，造成極大浪費(fèi)。這都大大降低了公共產(chǎn)品供給的行政效率。通過(guò)以上的分析，我們可以看到，由于地方政府提供的公共產(chǎn)品主要是只與本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民相關(guān)的公共產(chǎn)品或服務(wù)，地方財(cái)政應(yīng)該逐漸成為提供農(nóng)村公共品的主體。而只有正確界定政府的職能范圍，逐步改變和調(diào)整中央和地方財(cái)政的支出水平與支出結(jié)構(gòu)，特別是通過(guò)深化地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共品的供給機(jī)制，充分發(fā)揮地方財(cái)政的作用，才能理順農(nóng)民的各種稅費(fèi)與各種公共服務(wù)之間的關(guān)系與比例，保證分級(jí)財(cái)政管理體制正常運(yùn)行，建立財(cái)政支農(nóng)的長(zhǎng)效機(jī)制。二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的理論框架地方公共產(chǎn)品的供給理論為我們廓清中央政府與地方政府、地方政府與市場(chǎng)的關(guān)系，建立合理的供給機(jī)制提供了一個(gè)重要的理論框架。我國(guó)的農(nóng)村公共產(chǎn)品，不同于一般的公共產(chǎn)品，具有兩個(gè)重要的特點(diǎn)：一是受益的直接性，由于重工業(yè)化戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)間人為地差別化，城市的公共物品供給一般由政府通過(guò)財(cái)政支出解決，而農(nóng)村各種公共物品卻由農(nóng)民自掏腰包以各種費(fèi)的形式解決，從而將本應(yīng)由政府承擔(dān)、統(tǒng)籌安排支出的部分負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民，這使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的消費(fèi)具有一定程度的直接收益性。二是受益的范圍性，按照我國(guó)現(xiàn)行的憲法規(guī)定和財(cái)政體制，村作為一級(jí)自治組織，沒(méi)有財(cái)政，也沒(méi)有獨(dú)立預(yù)算決算、金庫(kù)和相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給從財(cái)政的角度看具有“村級(jí)自治”與“一事一議”等特點(diǎn)，這體現(xiàn)在這種公共產(chǎn)品的受益范圍總是被主要地限定在一定的空間之內(nèi)。因此，相對(duì)于城市的公共物品而言，農(nóng)村公共產(chǎn)品更具有地方公共物品的特征。地方公共物品理論，與一般公共產(chǎn)品理論不同之處在于，只假定這種公共物品的供給相應(yīng)與某一個(gè)特定的地理位置，從而消費(fèi)者也被確定在特定的范圍之內(nèi)，對(duì)所供應(yīng)的公共物品和類(lèi)型進(jìn)行選擇（Tiebout，1956）。（三）理論結(jié)論與實(shí)證分析由此可見(jiàn)，最優(yōu)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的構(gòu)成，不是單純的政府支出G，或者完全由個(gè)人消費(fèi)承擔(dān)，只有把政府作用和市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，根據(jù)公共產(chǎn)品的不同公共需求層次，加強(qiáng)公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的替代性，建立不同層次和程度的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，才能通過(guò)農(nóng)村居民的消費(fèi)選擇，實(shí)現(xiàn)其農(nóng)村公共產(chǎn)品消費(fèi)的效用最大化，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的微觀效率。Buchanan（1968）對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)社區(qū)的研究同時(shí)也表明，在收入水平提高的情況下，俱樂(lè)部產(chǎn)品可以通過(guò)私人集團(tuán)化生產(chǎn)的方式提高其生產(chǎn)效率；薩瓦斯的研究更進(jìn)一步表明，沒(méi)有任何邏輯理由可以充分證明壟斷性質(zhì)的公共服務(wù)必須由政府機(jī)構(gòu)來(lái)提供，而擺脫政府公共服務(wù)低效率和資金不足困境的最好出路，是通過(guò)積極實(shí)行公共服務(wù)的民營(yíng)化，建立起公私機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)（E.C.薩瓦斯，中譯本，2002）。三、建立與完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制的政策建議通過(guò)從以上的分析，我們可以清楚地看到，由于農(nóng)村公共產(chǎn)品具有比較典型的地方公共物品的特征，供給總量與效率的提高，依賴于兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面，從供給總量來(lái)看，最優(yōu)數(shù)量總是與一定數(shù)量的農(nóng)村最優(yōu)人口規(guī)模相保持著適度的比例，而這一規(guī)模從根本上又取決于農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，因此，如何使得農(nóng)民增收是保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給量的關(guān)鍵因素。另一方面，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量和供給的效率，關(guān)鍵在于建立適當(dāng)?shù)恼┙o機(jī)制與市場(chǎng)供給機(jī)制，農(nóng)村公共品具有的地方公共物品的特性，使得其供給主體與渠道的多樣化而不是單一化，才是提高供給的資源配置效率、實(shí)現(xiàn)效用最大化的最優(yōu)途徑。這需要一系列相關(guān)的配套政策：（一）改革地方政府對(duì)農(nóng)村公共品供給的投融資體制，構(gòu)建有效的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制首先，在農(nóng)村公共品的投資領(lǐng)域，地方政府應(yīng)實(shí)行不同的供給機(jī)制，對(duì)供給領(lǐng)域進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)和非競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的劃分（見(jiàn)表1）。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，應(yīng)該引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；對(duì)于非競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，應(yīng)該以公共財(cái)政（財(cái)力）為基礎(chǔ)，實(shí)行價(jià)格聽(tīng)證制度、招投標(biāo)制度、合同出租等方式，由市場(chǎng)形成價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，逐步形成政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的復(fù)合調(diào)節(jié)，公共部門(mén)和私人部門(mén)的混合生產(chǎn)，提高公共產(chǎn)品的資源配置效率。其次，形成多樣化的農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資機(jī)制，引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的法則為公共產(chǎn)品籌資提供豐富的選擇渠道。在區(qū)分公共產(chǎn)品提供和生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，政府可以利用預(yù)算安排、政策安排或合約安排形成各種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，引導(dǎo)私人企業(yè)或非營(yíng)利部門(mén)參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)（見(jiàn)表2）。不僅能夠增強(qiáng)地方各級(jí)財(cái)政、特別是農(nóng)村支農(nóng)資金的財(cái)力，而且有利于提高公共產(chǎn)品供給和資金使用的效率。表1農(nóng)村公共產(chǎn)品供給行業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的劃分行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)非競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)農(nóng)村電力發(fā)電、供電電網(wǎng)、配電農(nóng)村水利水利設(shè)施、設(shè)備水利管理、水利發(fā)展規(guī)劃等農(nóng)村教育校舍等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、后勤保障教學(xué)、后勤管理農(nóng)村道路道路建設(shè)路軌網(wǎng)、通信網(wǎng)表2公共產(chǎn)品供給主體與籌資選擇的模式資金來(lái)源供給主體財(cái)政資金民間資金混合資金公共非競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)公有公營(yíng)私有公營(yíng)混合所有公營(yíng)生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)私人生產(chǎn)：競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)公有私營(yíng)私有私營(yíng)混合所有私營(yíng)混合生產(chǎn)非競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)公有合營(yíng)私有合營(yíng)混合所有合營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)（二）減輕農(nóng)民實(shí)際稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，建立保障農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度提高農(nóng)村公共服務(wù)的水平，需要增加農(nóng)民收入。但目前條件下，最直接的途徑是通過(guò)建立上下級(jí)和同級(jí)政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，切實(shí)減輕農(nóng)村公共品供給給農(nóng)民所造成的各種稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。由于農(nóng)民作為消費(fèi)者實(shí)際已經(jīng)承擔(dān)了城市工業(yè)產(chǎn)品的部分增值稅；另外，轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力為城市工業(yè)企業(yè)創(chuàng)造了大量利潤(rùn)，換來(lái)了發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)繁榮和城市的稅收增長(zhǎng)。因此，這一制度通過(guò)把企業(yè)所得稅資金轉(zhuǎn)移給農(nóng)村地區(qū)，不僅是當(dāng)前社會(huì)和諧發(fā)展的需要，也是“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”最好