農(nóng)村研究論文-日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的解讀及啟示.doc

農(nóng)村研究論文-日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的解讀及啟示摘要：1961年日本國民年金制度建立，把農(nóng)民納入到了養(yǎng)老保險體系之中，在實(shí)現(xiàn)了“全體國民皆年金”后，把國民年金變?yōu)楦黝惸杲鸬墓餐ú糠郑鉀Q了各種養(yǎng)老保險制度相互分立的問題，并逐步形成了獨(dú)具特色多支柱立體化的保險制度。目前中國所面臨的人口老齡化、城市化、城鄉(xiāng)差距大等社會問題與當(dāng)時日本很相似，因此日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建立和改革過程中的經(jīng)驗(yàn)值得中國借鑒。關(guān)鍵詞：日本；農(nóng)村養(yǎng)老保險制度；中國；借鑒Abstract：Sincein1961whenJapanesenationalannuitysystemwasbuilt，thepeasantshavebeenincludedinendowmentinsurancesystem.Japanrealizednationalannuity，andturnednationalannuityintothecommonpartofeverykindofpension，andsolvestheproblemoftheindependenceofeverykindofpension，andthenhasverticalendowmentinsurancesystemwiththecharacteristicsofthemultiple-pillars.Currently，Chinafacesthesocialproblemssuchaspopulationaging，urbanization，thebiggapbetweentheurbanandtheruralareasandsoon，whichissimilartothesituationofJapanin1961，thus，theexperienceintheprocessoffoundingandreformingtheruralendowmentinsurancesystemofJapanhasenlightenmentonChina.Keywords：Japan；ruralendowmentinsurancesystem；China；experience一、日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的形成國民年金制度的建立1959年，日本政府頒布了國民年金法，把被排除在工薪階層之外的農(nóng)民、個體營業(yè)者(20歲以上、60歲以下)等強(qiáng)制性的納入到養(yǎng)老保險體系中，1961年繳費(fèi)型的國民年金正式實(shí)施，進(jìn)入了“國民皆年金”的時代。凡投保者加入25年以上、年齡65歲以上的，均可領(lǐng)取國民年金(基礎(chǔ)養(yǎng)老金)。在初期，采取了“10年年金”“5年年金”過渡性舉措，使該制度逐步走向成熟，1986年進(jìn)入全支付階段。免費(fèi)享受國民年金的對象主要是年齡已經(jīng)60歲以上，或者屬于生活保護(hù)的低收入無繳納能力者，個人提出并經(jīng)嚴(yán)格審查后，可免費(fèi)享受國民養(yǎng)老金保險，但退休后其免交期間的養(yǎng)老金僅有原水平的1/3。二、日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善過程多層次養(yǎng)老保險制度的形成(一)農(nóng)民年金制度的建立從上世紀(jì)50年代開始日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了高速增長期，為了適應(yīng)工業(yè)化、城市化的要求，1970年，日本政府制定了農(nóng)業(yè)勞動者年金基金法,并于1971年1月開始實(shí)施。該法鼓勵農(nóng)民離開土地，但農(nóng)民年金的加入采取自愿性原則,完全尊重農(nóng)民個人意愿，農(nóng)民因進(jìn)城或老齡因素(65周歲以上)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)后，在支付其國民年金的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步支付的年金，是國民年金制度的重要補(bǔ)充，財政補(bǔ)助的比例根據(jù)參保者的年齡及參保年限實(shí)行不同的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。加入農(nóng)業(yè)者年金必須滿足以下3個要件：(1)年齡在20-55歲之間；(2)具有一定規(guī)模以上土地的名義權(quán)；(3)必須是國民年金的加入者。從實(shí)際加入情況來看，1973年實(shí)際加入者為105萬人，1975年最高峰時達(dá)到116萬人，以后開始減少。1(二)公共年金一體化的形成1985年對國民年金的大幅度修改1973-1978年的石油危機(jī)，使日本經(jīng)濟(jì)由10%的增長率跌落至1974年的負(fù)增長。農(nóng)村大量勞動力涌入城市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，導(dǎo)致了以農(nóng)村人口為對象的國民年金參保者人數(shù)急劇下降。由于日本年金的二重構(gòu)造，各類繳費(fèi)和發(fā)放年金的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，在不同行業(yè)之間、不同地區(qū)之間存在著不平等的現(xiàn)象，引發(fā)了新的社會的不公平感。另外人口迅速的老齡化、少子化，導(dǎo)致領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)倍增，養(yǎng)老金的支付占國民收入的比例從1975年的9.4%迅速上升到1985年的14%。2養(yǎng)老金收支不平衡，行業(yè)分立型的保險制度出現(xiàn)了難以支撐的局面。1984年，日本內(nèi)閣會議決定實(shí)施公共年金一體化，1985年日本修改了國民年金法，規(guī)定參加厚生年金、共濟(jì)年金的工薪階層及沒有參加養(yǎng)老保險制度的工薪階層的配偶、20歲以上的學(xué)生等也必須參加國民年金，從而形成了雙層關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)的年金制度，把普遍型的國民年金和職域型的厚生年金有效地結(jié)合起來，并解決了離婚、配偶喪失獲得養(yǎng)老金的機(jī)會。作為第一支柱的國民年金成為任何老人均有權(quán)分享的基礎(chǔ)年金，公共年金的共通部分，確保1人1份同額養(yǎng)老保險。我們可以看出，日本全民保險制度從一開始形成了二重構(gòu)造的模式，國民年金是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，受雇傭者階層不僅有厚生年金，而且有國民年金作為基礎(chǔ)，雙層構(gòu)造模式對以后養(yǎng)老保險制度的發(fā)展產(chǎn)生了很大的影響。隨著日本實(shí)現(xiàn)了“全體國民皆保險”、“全體國民皆年金”，下一步的任務(wù)主要是解決養(yǎng)老保險層次復(fù)雜、相互分立的問題。新設(shè)立了老齡基礎(chǔ)養(yǎng)老金，它以老人生活最低標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立養(yǎng)老金額，實(shí)行統(tǒng)一的繳納標(biāo)準(zhǔn)和定額支付標(biāo)準(zhǔn)，每個國民只要繳費(fèi)25年，65歲后都可以享受的年金制度。(三)國民年金基金制度的建立為了緩解不同參保者間的差距，1991年，日本制定了國民年金基金法向不滿足于第一層次基礎(chǔ)養(yǎng)老金(國民年金)的農(nóng)民、自營業(yè)者提供更高層次的養(yǎng)老保險。1995年國民年金的支付標(biāo)準(zhǔn)為65000日元，按日本的生活水平，這只能維持最低的生活水平。3該制度規(guī)定凡滿20周歲以上60周歲以下的農(nóng)民、自營業(yè)者均可自愿參加，按月繳納定額的“附加保險費(fèi)”，65周歲后，在享受國民年金的同時，還可獲得“附加養(yǎng)老金”。該制度還規(guī)定免費(fèi)參加國民養(yǎng)老金保險費(fèi)者和加入農(nóng)民年金者，中途不得退出，不能再參加國民養(yǎng)老基金。國民年金基金的支付年限按參保人交納保險費(fèi)的年限而定，加入的年齡越晚，每月交納的保險費(fèi)越多。國民年金基金對高收入的農(nóng)民、自營業(yè)者有一定的吸引力，因?yàn)樗瓤梢杂脕眇B(yǎng)老又可享受到參加民間私營的生命保險所不能享受到的免稅政策。(四)2004年國民年金財政收支平衡的改革從2004年開始，通過一系列年金課稅制度的改革，國家財政提高了對國民年金的負(fù)擔(dān)比例。規(guī)定：從2004年開始增收年金稅；從2005年開始增收個人所得稅；從2007年開始增收消費(fèi)稅。通過征稅的方式來擴(kuò)大國家財政的收入，到2009年使國庫負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的比例從1/3逐漸上升到1/2。同時控制國民年金的個人繳費(fèi)過快增長，從2005年4月開始在13300日元的基礎(chǔ)上每年增加280日元，至2017年固定在16900日元(2004年價格)。為了確保養(yǎng)老金財務(wù)收支長期平衡，改變以往的只根據(jù)工資增長率、物價指數(shù)來確定養(yǎng)老金給付水平，而且參照參保率和平均壽命程度(浮動調(diào)整率)來對給付水平進(jìn)行調(diào)整。國民年金至少5年進(jìn)行一次繳費(fèi)率核算，若人口結(jié)構(gòu)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況與事先預(yù)測的不符，就要對繳費(fèi)率進(jìn)行小幅調(diào)整，以確保收支平衡。三、日本養(yǎng)老保險制度尚待解決的問題(一)實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制代際負(fù)擔(dān)不公平日本的公共養(yǎng)老金計劃采取的是現(xiàn)收現(xiàn)付制,而且替代率比較高?，F(xiàn)收現(xiàn)付制通過代際轉(zhuǎn)移、以支定收、收入均等化來實(shí)現(xiàn)人人平等,并且能夠?qū)崿F(xiàn)代際之間和同一代人之間收入的再分配。養(yǎng)老金和工資一樣，都對產(chǎn)出有要求權(quán)，所以，采取哪種融資的模式(現(xiàn)收現(xiàn)付或積累制)就存在著廣泛的爭議。然而，支付當(dāng)前和未來待遇的能力是產(chǎn)出的核心問題(Barr,Nicholas.2001)。41966年，亨利艾倫在薩繆爾森“生物收益率”基礎(chǔ)上指出：只有當(dāng)人口增長率和工資增長率之和大于市場利息率時，現(xiàn)收現(xiàn)付式養(yǎng)老保險制度才是可取的。在這種情況下，現(xiàn)收現(xiàn)付式養(yǎng)老制度可以實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。5現(xiàn)收現(xiàn)付制度財務(wù)平衡的公式是：C=BD，C代表繳費(fèi)率，B代表替代率，D代表贍養(yǎng)率，當(dāng)人口老齡化(贍養(yǎng)率)提高時，要保持住替代率，只有提高繳費(fèi)率。繳費(fèi)率的提高使社會財富的分配在更大程度上向現(xiàn)有的老年人傾斜，而現(xiàn)在承受很重繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的勞動者進(jìn)入老年后，將享受不到與上一代人同等的養(yǎng)老待遇，代際之間資金缺口的彌補(bǔ)最終還要依賴財政的轉(zhuǎn)移支付。(二)國民年金的空洞化從上世紀(jì)80年代開始，日本經(jīng)濟(jì)增長速度不斷下滑，步入90年代以后，又出現(xiàn)了長期蕭條與回升乏力，居民收入降低、財政收入減少使保障費(fèi)財源日顯不足。失業(yè)者、需要社會救助的貧困者負(fù)擔(dān)不起或拖欠養(yǎng)老保險費(fèi)用，養(yǎng)老金財務(wù)危機(jī)影響一些青年人、農(nóng)民和個體工商戶加入養(yǎng)老保險的信心，他們對現(xiàn)收現(xiàn)付制度代際負(fù)擔(dān)義務(wù)不公平感到不滿。2001年度國民養(yǎng)老金保險費(fèi)欠繳率達(dá)29.1%，為1961年開始建立國民養(yǎng)老保險制度以來的最高水平。6人口老齡化使養(yǎng)老金支出不斷擴(kuò)大，并且勞動年齡段人口比例下降，繳費(fèi)的基數(shù)不斷縮小，養(yǎng)老金空洞化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。(三)日本農(nóng)村的人口老齡化和城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險水平差異大二戰(zhàn)后，隨著農(nóng)村年輕的勞動力開始大量流向城市，留下的僅是年老的父母，尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)率先進(jìn)入老齡化社會。60年代農(nóng)村已經(jīng)步入老齡化社會，農(nóng)村的老齡化進(jìn)程比城市快了10年左右。雖然日本在1961年把排除在工薪階層之外的農(nóng)民、個體營業(yè)者(20歲以上、60歲以下)等強(qiáng)制性的納入到養(yǎng)老保險體系中，但是除了國民年金外，農(nóng)村與城市在其他項(xiàng)目的養(yǎng)老保險在保費(fèi)負(fù)擔(dān)和保障水平之間存在著一些差異。如農(nóng)民加入的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,加入40年且年滿65歲時可領(lǐng)取的養(yǎng)老金人均最高限額僅每月6.7萬日元,而工薪階層加入的其他5種養(yǎng)老金制度的月平均水平為18.6萬日元,是農(nóng)民養(yǎng)老金金額的三倍多。7四、日本的經(jīng)驗(yàn)對中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度設(shè)計的啟發(fā)(一)在推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險過程中應(yīng)立法先行戰(zhàn)后日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的形成和發(fā)展及全民皆年金制度建立的過程，也是相關(guān)法規(guī)不斷完備、充實(shí)的過程。從日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建立和發(fā)展不難看出，在國民年金法基礎(chǔ)上進(jìn)行了不斷的修改和完善，為政府依法給農(nóng)民提供養(yǎng)老保險服務(wù)提供了依據(jù)。我國應(yīng)整體規(guī)劃，盡早出臺類似與日本國民年金法的社會保險法，從法律上確認(rèn)城鄉(xiāng)全體公民人人平等享有社會保險權(quán)益，堅(jiān)持普遍性和區(qū)別性原則相結(jié)合。確保社會全體成員的社會保障基本權(quán)利，確立統(tǒng)一的社會保險法制精神、原則、待遇等，如規(guī)定不同地區(qū)，不同保險項(xiàng)目、不同職業(yè)者的基本養(yǎng)老保險(社會統(tǒng)籌賬戶)應(yīng)全國統(tǒng)一，在此基礎(chǔ)上根據(jù)各地具體情況規(guī)定各自的個人賬戶的繳費(fèi)水平。在統(tǒng)一的社會保險法基礎(chǔ)上，因地制宜的設(shè)計不同的補(bǔ)充法律、法規(guī)，以形成多層次法律體系。(二)突出政府在推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險過程中主導(dǎo)性的作用以農(nóng)民為主要對象的日本國民年金制度是國家(政府)對每位國民的基本生活給予的公平的保障，體現(xiàn)了國家在推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險過程中主導(dǎo)性的作用，國家財政一開始負(fù)擔(dān)基本養(yǎng)老金費(fèi)用的1/3，2004年在財政日益緊張的情況下，日本政府還是決定到2009年使國庫負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的比例從1/3逐漸上升到1/2。不管是在經(jīng)濟(jì)起步階段就制定“全民皆保險”計劃，還是在以后逐步提高國家對基本養(yǎng)老金責(zé)任來看，對發(fā)展中國家進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度設(shè)計都具有一定的啟發(fā)性，因?yàn)榘l(fā)展中國家往往在經(jīng)濟(jì)起飛階段，往往錯誤的將其理解為加大財政負(fù)擔(dān)或把其看作是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石。國際社會保障協(xié)會顧問詹金斯(Jenkins,Michel)曾指出，“最難解決的問題就是非工薪職員群體的社會保障問題，在此之前農(nóng)村的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員以及其他非正規(guī)行業(yè)的勞動者不能得到社會保障的有效保護(hù)事例有很多，尤其是發(fā)展中國家”。8當(dāng)然我們也應(yīng)汲取日本“負(fù)”面的教訓(xùn)，在建立農(nóng)村養(yǎng)老保險初期，不應(yīng)設(shè)置過高水準(zhǔn)的養(yǎng)老保險制度。(三)建立全民性的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險制度建立全國性的農(nóng)村養(yǎng)老保險必須由制度層面推進(jìn)到操作層面。我們是否可以借鑒日本的國民年金制度規(guī)定，凡20歲以上的國民均須加入并享受國民基礎(chǔ)年金，形成了全國統(tǒng)一的、覆蓋范圍廣泛的、強(qiáng)制性的、共通的第一層次養(yǎng)老保險。實(shí)現(xiàn)上述的目標(biāo)關(guān)鍵是要解決農(nóng)村養(yǎng)老保險制度社會統(tǒng)籌資金的問題，把社會統(tǒng)籌賬戶作為不同人群、不同層次保險模式的共同部分，從而實(shí)現(xiàn)1人1份同額養(yǎng)老保險。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)我們與日本的養(yǎng)老保險制度不處在同一個層次上，日本現(xiàn)在的養(yǎng)老保險的主體部分是厚生年金，但日本上世紀(jì)60年代制定的養(yǎng)老保險制度的發(fā)展目標(biāo)對我們同樣具有適用性。第一，首先解決無養(yǎng)老保險者的問題，向其提供公共年金。第二，在實(shí)現(xiàn)了“全體國民皆年金”后，逐步解決養(yǎng)老保險層次復(fù)雜、相互分立的問題，使各種制度由分散逐步走向統(tǒng)一。把目前各地探索的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度(實(shí)際是“個人養(yǎng)老儲蓄計劃”)的“過度模式”轉(zhuǎn)化為全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度(社會統(tǒng)籌賬戶)。建立類似于日本全民皆保險的國民年金(基礎(chǔ)養(yǎng)老保險)，而應(yīng)首先解決社會統(tǒng)籌賬戶資金問題，中央、省、市、縣各級財政負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的1/3，財政繳納部分全部進(jìn)入社會統(tǒng)籌賬戶，為職業(yè)(純留地)農(nóng)民、農(nóng)民工以及被征地農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民職工等建立統(tǒng)一的社會統(tǒng)籌賬戶，改革現(xiàn)行企業(yè)職工、政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度，在擴(kuò)大覆蓋面的同時，就可以考慮適當(dāng)調(diào)低目前社會統(tǒng)籌20%左右的繳