民主制度論文-我國公務員制度問題淺析.doc

民主制度論文-我國公務員制度問題淺析內容摘要：本文在簡單回顧了我國建立和推行公務員制度的過程和現(xiàn)狀的基礎上，主要從制度文本層面和實踐層面分析了我國公務員制度的問題，包括：制度本身方面的公務員范圍界定問題、系統(tǒng)的多入口問題、職位分類問題及考核問題等；實踐層面的考試錄用問題、管理體制問題、政治社會等消極因素的制約問題等。并在此基礎上對問題的改善和解決提出一些初步的設想。關鍵詞：公務員制度問題1993年4月國務院通過并頒布了國家公務員暫行條例，并于同年10月起施行，這標志著我國公務員制度的初步形成。此后，全國各地自上而下逐步開始建立和推行國家公務員制度。在實踐方面，從中央國家機關開始，各級政府先后在三定的基礎上進行了職位設置，制定了職位說明書，并通過考試、考核等方式對原政府工作人員進行了身份過渡；各地陸續(xù)進行了考試錄用的試點、推行工作，到今天已經基本確立了錄用主任科員以下的非領導職務凡進必考的原則；各地區(qū)、各部門針對自身的情況對考核、培訓、工資等其它制度環(huán)節(jié)進行了試點。在立法方面先后頒布了12個全國性的有關單項法規(guī)，覆蓋了公務員制度的職位分類、錄用、考核、職務任免、獎勵、辭職辭退、申訴控告、培訓、職務升降、回避、職位輪換等絕大部分環(huán)節(jié)。應該說，國家公務員制度已經在我國初步確立起來，也取得了巨大的成效，但是也逐漸暴露出一些問題。這些問題既有制度本身的問題，也有一些是由于各種經濟社會政治條件的制約使制度在運做中出現(xiàn)變形、不到位等問題。本文即著重對我國公務員制度存在的問題進行分析，并在此基礎上對問題的改善和解決提出幾點初步的設想。我國公務員制度的問題分析之一：制度文本層面的分析我國公務員制度的所有內容是由國家公務員暫行條例、12個單項法規(guī)和一系列具體實施細則、補充規(guī)定構成的。從其效力上看還沒有達到基本法律的層次，從內容上看，還存在一些問題。一、公務員范圍的界定問題：世界各國對公務員范圍的界定不盡一致，總體看來存在三種基本類型：一是以英國為代表的小范圍型，主要指政府系統(tǒng)中非選舉產生和非政治任命的事務官；二是以美國為代表的中范圍型，包括政府系統(tǒng)中的所有公職人員以及公共事業(yè)單位的人員和國營企業(yè)的管理人員；三是以日本和法國為代表的大范圍型，包括政府系統(tǒng)中的所有公職人員、國會工作人員、審判官、檢察官以及國有企業(yè)事業(yè)單位的工作人員1。綜上所述，各國公務員范圍可能涉及到下列人員：各級國家行政機關范圍內的人員，包括政務官、事務官(含工勤人員)；各級國家行政機關范圍外的人員，包括法官、檢察官、立法機關司法機關的工作人員、軍事人員、國家企事業(yè)單位人員。其中，各國公務員普遍包括事務官，其他各類人員的取舍則構成各國間的差異。同時，各國公務員法也以事務官為調整的主體。也就是說，各國總體上都把非選舉產生和非政治任命的官員以及由國庫支付全年薪金的工作人員列入公務員范圍。我國國家公務員暫行條例把我國公務員的范圍界定為各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員。顯然，這一范圍不包括黨委、人大、政協(xié)、法院、檢察院及國有企事業(yè)單位以及社會團體的工作人員。同時，我國還規(guī)定黨、人大、政協(xié)、法院、檢察院以及工青婦等參照公務員制度執(zhí)行。這一劃分具有如下特征：一是強調工作組織機構的行政性，即只有在各級國家行政機關任職、行使行政權力、履行行政職能者才屬于公務員；二是體現(xiàn)了我國政治制度的特點。我國不實行西方國家的兩黨制、多黨制，因而沒有政務官事務官的區(qū)分問題，所以所有的政府公職人員都屬于公務員；三是薪金的支付來源不作為劃分的依據；四是把工勤人員排除在公務員范圍之外。我認為這種對公務員范圍的界定存在某些不合理之處。首先，我們知道，在我國建立和推行國家公務員制度的目的之一即是在人事管理中實行分類管理，改變過去干部概念過于籠統(tǒng)，管理方法單一、缺乏針對性的弊端。分類應該根據其業(yè)務特點和性質進行。據此，我國原來的國家干部依其性質可以劃分為以下幾種：共產黨組織的工作人員，其根本特點是政治性，應該按照黨章進行管理。盡管目前存在黨組織過度介入政府職能、黨組織工作人員的薪金也由國庫支付等現(xiàn)象，但是這部分干部畢竟有著其自身的特點；群團組織的工作人員，其特征是社會性，應該按照其組織章程進行管理；事業(yè)單位的工作人員，其特征是技術性、服務性。我國目前正在進行事業(yè)單位改革，包括人事管理制度方面的改革嘗試，如建立職員制、聘任制、合同制等；國營企業(yè)的管理、技術人員，對于這部分人員的管理主要應實行經濟責任制；立法機關工作人員(不包括人大代表)、司法機關工作人員和行政機關工作人員，他們是國家公共權力的代表和行使者。根據目前的規(guī)定，只有行政機關中的除工勤人員以外的工作人員是國家公務員，這就說明其他各種干部有不同于行政機關工作人員的本質特征，應分別建立不同的人事管理制度。但是在現(xiàn)實中，參照執(zhí)行使分類失去意義。目前我國正在進行企業(yè)、事業(yè)單位、群團組織人事管理制度的改革探索，而國家權力機關、司法機關的人事改革卻悄無聲息，那么他們，尤其是其中的司法行政人員能否納入公務員？他們與行政工作人員是否具有本質的差異？如果有，為什么參照執(zhí)行？將來是否有可能針對其特點分別建立不同的人事管理制度？如果沒有，為什么不納入公務員范圍？實際上他們都是國家公共權力的代表，而且在現(xiàn)實中他們的薪金支付同樣來源于國家財政，在編制、行政級別、考核獎懲、工資福利等各環(huán)節(jié)的管理都是統(tǒng)一的。有的學者認為基于我國黨政不分的現(xiàn)狀，黨組織的工作人員也應該納入公務員范圍，我認為不太妥當。黨政不分盡管一時難以改變，但是把黨組織工作人員納入公務員范圍，無疑會加重黨政不分；并且，黨組織工作人員盡管履行了部分政府職能，但是他們的主要任務仍是黨務工作，政治色彩濃厚，這與行政組織工作人員不同。其次，公務員范圍不包括系統(tǒng)內的工勤人員是否恰當？目前，之所以把工勤人員排除在外，可能是考慮到目前這批人員量大、素質較差。但是（1）怎樣確定工勤人員？以職位的性質作為依據還是傳統(tǒng)身份制干部-工人的殘余？將來怎樣確定？（2）對工勤人員如何管理，以保證其素質及工作效率？這些問題都是在實際工作中必然面對的問題，但是條例及相關的法規(guī)、規(guī)章沒有給出明確的規(guī)定?；谝陨峡紤]，筆者認為，應當適當擴大公務員范圍，不僅把權力機關、審判機關和檢察機關的行政人員納入公務員范圍，并且還應當包括各系統(tǒng)中的工勤人員。參照管理作為權宜之計，不能長期實施，必須盡快予以分解。該并入的要及時并軌，統(tǒng)一管理；該從參照管理系列中分離出來的，要及時分離，單獨管理。因此應該加快事業(yè)單位人事制度改革，加快社會團體社會化的進程，增強其用人的獨立性、自主性。二、公務員系統(tǒng)的多入口問題：根據法律規(guī)定，我國公務員系統(tǒng)有多個入口。一是選任和委任，適用于各級政府組成人員；二是考任，適用于主任科員以下的非領導職務；三是調任，即黨、政、立法、司法、群團、國有企事業(yè)單位的國家工作人員可以通過一定的程序和辦法相互交流，適用于領導職務中的非政府組成人員以及主任科員以上的非領導職務。這與世界各國通行的做法不同。一般說來，世界各國公務員的錄用一般只有兩個入口：政務官是選任或委任，事務官是考任。我認為，我國之所以作出這種制度規(guī)定與我國是以公有制占主導地位的社會主義國家有關，公有單位多，公家人就多，而公務員的范圍又較窄。這種制度規(guī)定盡管考慮到了具體國情，但是也帶來一定問題。問題主要出在調任上。選任和委任主要通過組織法、國家權力機關來保證其素質要求，實現(xiàn)其身份的合法性；考試錄用通過公開平等競爭性的考試來保證人員的素質和合法性。那么調任呢？如何保障調任者的素質？目前對于所謂一定的程序和辦法并沒有明確的規(guī)定，而是比較模糊的先考核(在學歷、工作年限等方面是否具備擬任的職務要求)后培訓，沒有引入競爭機制。當然，近年來，很多地區(qū)都嘗試進行了副局級干部公開招聘，但是，這些都是局部的試點，而不是普遍的制度化的做法。針對這種情況，我認為首先應該擴大考任比例，除了高級領導職務外都應該采用考試錄用的辦法；在此基礎上可以對少數調任者采用科學、規(guī)范的考核程序以準入，并制定相關的法規(guī)，使調任這個入口有章可循。三、職位分類問題：世界其他各國基本把公務員分為政務官和事務官，其標準是看是否由選舉或政治任命產生，即錄用方式。公務員法一般僅適用于事務官。根據暫行條例規(guī)定，我國公務員沒有政務官事務官之分，而是分為領導職務和非領導職務。顯然劃分的依據不是錄用的方式，而是工作性質，并且都適用暫行條例。人事分類的目的在于根據各自的特定采用不同的管理辦法，那么，領導職務和非領導職務在任職條件、產生方式、工作評價依據、管理方法方面有何不同？從目前來看這些區(qū)別都沒有體現(xiàn)出來，唯一的區(qū)別在于，他們分別是現(xiàn)行組織部門和人事部門的管理對象。因此這種分類是否合適？能否達到分類的目的？是否會加重官本位？暫行條例規(guī)定我國實行職位分類，但是我國公務員并沒有職系、職組、職級、職等的劃分，只設置了公務員的職務和等級序列，并規(guī)定了職務與級別的對應關系，同時規(guī)定國家公務員的級別，按照所任職務及所在職位的責任大小、工作難易程度以及國家公務員的德才表現(xiàn)、工作實績和工作經歷確定。從這些規(guī)定中可以看出，我國公務員的分類機制兼具職位分類和品位分類的特征。這些都與職位分類的要求與目的相去甚遠。四、考核問題：考核是公務員任用與獎懲的基礎，在整個公務員制度中具有舉足輕重的作用。然而現(xiàn)行法規(guī)中的一些規(guī)定由于缺乏嚴密性、科學性，使得這一制度的效力大大下降。（1）考核內容過于抽象和劃一，標準過于籠統(tǒng)。盡管國家公務員考核暫行規(guī)定對其作過較為詳盡的闡釋，但普遍沒有針對組織及職位特征建立具體的考核指標，由于各部門、各職位之間工作性質、工作特點差異大，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，考核者往往無所適從；（2）等次少。三個等次，優(yōu)秀占10%15%，不稱職者沒有比例要求，其余的85%以上均為稱職。這種稱職的大平臺現(xiàn)象，混淆了公務員行為的差別，在一定程度上助長了干多干少一個樣的風氣，加上標準的模糊，使優(yōu)秀、不稱職人員的確定較難。從而在現(xiàn)實中出現(xiàn)了優(yōu)秀者輪流坐樁，其余皆為合格的現(xiàn)象；（3）考核人的選擇沒有針對不同的組織、職位區(qū)別對待，除了少數高級領導職務必要時，可以進行民主評議或民意測驗外，一律采用了上級+同事+自我的模式，同時法規(guī)對于三類考核主體考核結果的相對重要性沒有作出明確規(guī)定，從而出現(xiàn)了領導不力、以群眾測評為結果甚至以個人小結為結果的現(xiàn)象；（4）考核方法較為單一，絕大多數采用的都是寫評語的方法，這是一種定性的、主觀性隨意性較強的一種方法，很難保證考核的客觀性。我國公務員制度的問題分析之二：實踐層面的分析由于各種經濟社會政治條件的制約，公務員制度在運做中出現(xiàn)了一些變形、不到位等問題，從而嚴重影響了公務員制度科學價值的實現(xiàn)。一、公務員的考試錄用：公務員的考試錄用是公務員制度確立的重要標志之一，在公務員管理系統(tǒng)中是最基礎的環(huán)節(jié)，考試的公開平等競爭性及其信度與效度直接影響到公務員隊伍的整體素質。目前，我國已經確立了錄用主任科員以下的非領導職位凡進必考的原則，國家公務員錄用暫行規(guī)定對公開、平等、競爭、擇優(yōu)的考試原則、錄用的程序、考試的內容與方法等也作了明確規(guī)定，在此基礎上全國各地都陸續(xù)進行了若干次面向社會、應屆大中專畢業(yè)生及專業(yè)軍官的錄用考試。從實踐的效果來看，由于各種原因考試的競爭性及考試的信度和效度方面都還存在一些問題，具體表現(xiàn)在公務員的來源、選拔和到位三個環(huán)節(jié)2。公務員考試中的來源主要指報考者的數量、類別、質量能否形成充分的競爭，能否保證到位者的質量。據報道，近年來公務員報考者與計劃錄用者之間的平均比例達20：1，少數特殊職位甚至高達60：1、70：1。說明了公務員具有較高的職業(yè)威望。但是機械的數量并不一定與質量成正比。由于尚未在全國范圍內形成開放型的人才流動機制，使人才選拔的空間仍然十分狹小。首先，更大范圍內的優(yōu)秀人才沒有參與到競爭的行列。調查發(fā)現(xiàn)，除針對應屆畢業(yè)生的招考外，近年來的報考者中絕大多數是五大畢業(yè)生、原單位效益不好或在原單位不甚如意的人員以及無職無業(yè)哪里有考試就往哪跑的職業(yè)考試者。而更多的真正優(yōu)秀、適合在政府中工作的人員由于具有安定的職業(yè)，沒有