民主制度論文-有效政府的基本邏輯.doc

民主制度論文-有效政府的基本邏輯內(nèi)容提要：有效政府對(duì)于可持續(xù)的發(fā)展是必不可少的。有效的政府不僅是技術(shù)上有效的政府，而且還應(yīng)該是具有配置效率、制度效率和動(dòng)態(tài)效率的政府。有效政府需要一個(gè)適當(dāng)?shù)闹贫绕脚_(tái)，該平臺(tái)提供了持久的、良好的激勵(lì)。該制度平臺(tái)的構(gòu)件是多因素的，對(duì)目前的中國(guó)來(lái)說(shuō)，最為需要的是有限政府、法治政府、分權(quán)政府和民主政府的制度構(gòu)件。這些制度構(gòu)件構(gòu)成了現(xiàn)代政府的制度平臺(tái)，它們分別與無(wú)限政府、人治政府、集權(quán)政府和專(zhuān)制政府相對(duì)，后者構(gòu)成了傳統(tǒng)政府的制度平臺(tái)。政府效率的提高有賴(lài)于政府治道的轉(zhuǎn)型。從傳統(tǒng)政府走向現(xiàn)代政府，中國(guó)啟動(dòng)這一治道變革進(jìn)程已經(jīng)有了20年之久，并且已經(jīng)取得了各方面的收益。但還需要進(jìn)一步的努力，并且要注意到這一進(jìn)程是無(wú)休止的。中國(guó)政府應(yīng)該更加關(guān)注治道變革各個(gè)方面的協(xié)調(diào)進(jìn)展問(wèn)題。關(guān)鍵詞：有效政府制度效率制度平臺(tái)Abstract:Efficientgovernmentiscriticaltosustainabledevelopment.Efficientgovernmentshouldbeefficientnotonlyintechnicaltermsbutalsointermsofallocation,institutionanddynamics.Efficientgovernmentshouldbebasedonanappropriateinstitutionaldesktopthatprovidessomelong-standingandbeneficialincentives.Thisinstitutionaldesktopismulti-facedandcomposedofalotofinstitutionalarrangementsamongwhicharelimitedgovernment,governmentoflaw,decentralizedgovernmentanddemocraticgovernment.AlloftheseinstitutionalarrangementsarethemaincomponentsoftheinstitutionaldesktopofmoderngovernmentandmuchcrucialtothedevelopmentofgovernmentincurrentChina.Thesesinstitutionalarrangementsarerespectivelycontrasttounlimitedgovernment,governmentbyman,centralizedgovernmentandundemocraticgovernment,allofwhicharemaincomponentsoftraditionalinstitutionaldesktop.ItismuchimportantincurrentChinatocontinuetransformingthegovernancefromthetraditionalinstitutionaldesktoptothemodernone.Thisprocesshasbeenlaunchedforatleasttwodecadesandachievedmanybenefitsthathavebeenmuchwellknown.Thefurthereffortsarealsocrucialandseemnoend.Governmentshouldbedirectitsattentiontocoordinatingalldevelopmentsinvariousinstitutionalarrangements.Keywords:EfficientGovernmentInstitutionalEfficiencyInstitutionalDesktop有效的政府對(duì)于持續(xù)發(fā)展是不可或缺的。可以說(shuō)，擁有一個(gè)有效的政府，這是一個(gè)國(guó)家公民的福氣，他們能夠擁有高質(zhì)量的公共生活，從而能夠有效地處理各種各樣的沖突和糾紛；而不擁有一個(gè)有效政府的國(guó)家，則往往不能有效地處理各種沖突和糾紛，社會(huì)矛盾重重，道德敗壞，到處充滿著犯罪，整個(gè)社會(huì)甚至陷入戰(zhàn)火之中，連生存都存在問(wèn)題，根本談不上發(fā)展。就如世界銀行的發(fā)展報(bào)告所說(shuō)：“一個(gè)有效的政府對(duì)于提供物品和服務(wù)以及規(guī)則和機(jī)構(gòu)是必不可少的，這些物品和服務(wù)可以使市場(chǎng)繁榮，使人民過(guò)上更健康、更快樂(lè)的生活。沒(méi)有一個(gè)有效的政府，不論是經(jīng)濟(jì)的還是社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實(shí)現(xiàn)的?！眎因此，除了無(wú)政府主義者和一些極端個(gè)人主義者之外，人們一般認(rèn)為，有效的政府對(duì)于持續(xù)的發(fā)展是至關(guān)重要的。但是，什么是有效的政府？它的基本價(jià)值是什么？它的構(gòu)成具有什么樣的制度要件？人們卻缺乏基本的探討，在國(guó)內(nèi)尤其如此。本文的目的，是在理論上探討有效政府的基本價(jià)值準(zhǔn)則和基本制度構(gòu)件，認(rèn)為政府的效率不僅包括技術(shù)效率，而且還包括配置效率、制度效率和動(dòng)態(tài)效率。在這些效率價(jià)值中，制度效率是最根本的，它是政府長(zhǎng)期有效的重要保障。建設(shè)有效的政府，必須建設(shè)適當(dāng)?shù)闹贫绕脚_(tái)。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，最迫切的就是要建設(shè)市場(chǎng)政府（有限政府）、法治政府、分權(quán)政府和民主政府等制度構(gòu)件構(gòu)成的現(xiàn)代政府制度平臺(tái)。一、有效政府的基本價(jià)值有效政府，首先是指在技術(shù)上有效，即具有很高的技術(shù)效率。它應(yīng)該盡可能采用最先進(jìn)的組織技術(shù)，盡可能吸收高級(jí)人才，并且汲取更多的財(cái)力。同時(shí)，還能夠充分利用組織技術(shù)，用足人才，使人力、物力的投資產(chǎn)生最好的效果。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，政府所使用的組織技術(shù)越先進(jìn)，政府官員的素質(zhì)越高，政府的財(cái)政能力越大，政府的能力也就越高。在這些方面，組織行政學(xué)、人事行政學(xué)、公共財(cái)政學(xué)，都是非常有用的學(xué)問(wèn)。這些學(xué)問(wèn)，都有助于提高政府的技術(shù)能力。各國(guó)政府在組織機(jī)構(gòu)方面的變革、人事行政方面的發(fā)展、公共財(cái)政的變革，其終極目標(biāo)就是提高政府的組織能力、人事能力和財(cái)政能力。此外，從政治意義上，政府能夠具有廣泛的社會(huì)支持，它就會(huì)擁有較高水平的合法性，并因此而獲得較高水平的政治能力。政治學(xué)的知識(shí)，就有助于提高政府的政治能力。如果一個(gè)政府，擁有很高的組織能力、人事能力、財(cái)政能力，也具有很高的政治能力，并且能夠綜合使用這些方面的能力，制定高質(zhì)量的政策，并有效實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，這樣的政府就是具有技術(shù)效率的政府。其次，有效的政府應(yīng)該具有很高的配置效率。它應(yīng)該以社會(huì)的需求為導(dǎo)向，有針對(duì)性地提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。從供給方面來(lái)說(shuō)，它就應(yīng)該考慮與市場(chǎng)或社會(huì)各司其職，讓市場(chǎng)負(fù)責(zé)私益物品和服務(wù)的生產(chǎn)和提供，讓中介組織負(fù)責(zé)一般性的社會(huì)能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，并讓其承擔(dān)起社會(huì)與政府之間的必要的中介作用，而政府，則專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)公共服務(wù)。各種各樣的物品和服務(wù)，由各種各樣的組織通過(guò)復(fù)合的制度安排來(lái)供給，而消費(fèi)者則具有相當(dāng)?shù)倪x擇權(quán)。比如氣象服務(wù)有公益性服務(wù)和非公益性的服務(wù)之分，這時(shí)政府可以承擔(dān)公益性服務(wù)的生產(chǎn)，而營(yíng)利性的組織則可以介入非公益性的服務(wù)，在條件允許的情況下，政府也可以利用非政府的力量，來(lái)生產(chǎn)公益性服務(wù)。從消費(fèi)方面來(lái)說(shuō)，政府和許多非政府的公共組織一樣，成為公民消費(fèi)公共服務(wù)的集體消費(fèi)決策單位。比如，政府代表公民決策需要用多少資源購(gòu)買(mǎi)多少氣象服務(wù)，它也可以代表本轄區(qū)的公民決策，決定警察服務(wù)的規(guī)模有多大，在多大程度上由政府的警察部門(mén)來(lái)提供服務(wù)，什么服務(wù)可以從保安公司那里購(gòu)買(mǎi)。教育作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)，在供給上是復(fù)合的，由各級(jí)政府支持生產(chǎn)各種各樣的服務(wù)，也允許民間力量辦學(xué)。從消費(fèi)方面來(lái)說(shuō)，政府可以允許公民個(gè)人（家長(zhǎng)和孩子）進(jìn)行一定的選擇，同時(shí)也可以由政府決定把多少財(cái)政資源用于公立學(xué)校，把多少財(cái)政資源用于支持民間辦學(xué)。政府具有技術(shù)能力或者具有很高的技術(shù)效率，并不一定能夠增進(jìn)社會(huì)的福利。比如，不注重配置效率但具有技術(shù)效率的政府，往往只考慮到管理的方便，卻很少考慮到服務(wù)對(duì)象的需要，尤其是很少考慮到服務(wù)對(duì)象的時(shí)間價(jià)值。比如辦理護(hù)照的部門(mén)，其上下班時(shí)間與一般上下班時(shí)間完全等同，星期六和星期天卻不上班。這使得許多公民不得不在單位請(qǐng)假去辦理護(hù)照，大大提高了公民辦理護(hù)照的機(jī)會(huì)成本，耽誤了很多事情。從某種意義上來(lái)說(shuō)，這也是一種隱性稅，并且是對(duì)整個(gè)社會(huì)福利只有損失沒(méi)有任何增加的稅種。又比如說(shuō)，某個(gè)社區(qū)特別需要能夠在夜間巡邏的警察，但是政府只是多配備了日間巡邏的警力，這就導(dǎo)致日間警力供給過(guò)多，而晚間卻供給不足。這時(shí)，即使技術(shù)效率再高，由于缺乏配置效率，該政府也很難說(shuō)是有效的。要提高政府的效率，就需要考慮到公民的需求，考慮到公民方面可能付出的成本，即提高配置效率。有效的政府不僅僅是一個(gè)具有技術(shù)能力和技術(shù)效率的政府，它同時(shí)也應(yīng)該是這樣的政府，它能夠與其他非政府組織和公民一起構(gòu)成一個(gè)復(fù)合的組織結(jié)構(gòu)，與公民一起協(xié)作生產(chǎn)，不僅計(jì)算政府方面的直接成本，還需要兼顧公民方面獲得的收益以及因此而付出的成本，通過(guò)政府與公民協(xié)作生產(chǎn)公共服務(wù)的制度安排，共同努力，政府就可以充分滿足社會(huì)的需求。第三，有效的政府，還應(yīng)該有適當(dāng)?shù)闹贫燃?lì)基礎(chǔ)，即具有制度效率。沒(méi)有適當(dāng)?shù)闹贫然A(chǔ)，促使政府官員來(lái)采取先進(jìn)的組織技術(shù)，鼓勵(lì)高級(jí)人才從政，即使有了先進(jìn)的組織技術(shù)和大量的高級(jí)人才，也會(huì)導(dǎo)致組織技術(shù)無(wú)法得到使用，高級(jí)人才大量閑置的惡果，其需要的僅僅是一個(gè)借口，如先進(jìn)的技術(shù)不適合具體情況，高級(jí)人才缺點(diǎn)太多等。如果有了適當(dāng)?shù)闹贫然A(chǔ)，即使當(dāng)前尚未有先進(jìn)的組織技術(shù)，高級(jí)人才也非常稀缺，適當(dāng)?shù)闹贫然A(chǔ)也會(huì)鼓勵(lì)人們引進(jìn)或者開(kāi)發(fā)先進(jìn)的組織技術(shù)，鼓勵(lì)高級(jí)人才迅速出現(xiàn)，或者從其他部門(mén)轉(zhuǎn)移到政府部門(mén)。如果有了先進(jìn)技術(shù)和人才，適當(dāng)?shù)闹贫然A(chǔ)則會(huì)充分用足先進(jìn)的組織技術(shù)，并使高級(jí)人才大有可為。就財(cái)政資源來(lái)說(shuō)，政府的財(cái)政資源是稀缺的，如果制度不當(dāng)，就會(huì)鼓勵(lì)人們把稀缺的財(cái)政資源浪費(fèi)在不相關(guān)的項(xiàng)目上，甚至因貪污腐化而化公為私。如果制度適當(dāng)，稀缺的財(cái)政資源就會(huì)得到節(jié)約使用，從而在資金上實(shí)現(xiàn)技術(shù)效率。自然，如果有了良好的政治制度，就可以廣泛地獲取社會(huì)的支持，取得社會(huì)高水平的信任；在良好的制度平臺(tái)的基礎(chǔ)上，政府就會(huì)有動(dòng)力節(jié)約使用其合法性能力，謹(jǐn)慎使用社會(huì)對(duì)政府的信任，并有積極性通過(guò)政府的活動(dòng)，進(jìn)一步提高政府的合法性水平，從而提高政府的政治能力，使政府更具有政治效率。就配置效率來(lái)說(shuō)，如果制度適當(dāng)，則可以把有限的公共資源配置在社會(huì)真正需要的方面，并在相互競(jìng)爭(zhēng)的用途之間進(jìn)行有效的配置，實(shí)現(xiàn)各個(gè)方面的均衡配置，也就是實(shí)現(xiàn)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說(shuō)的資源配置效率。如果制度不適當(dāng)，有些方面的社會(huì)需要就會(huì)過(guò)分投資，而有些方面的社會(huì)需要?jiǎng)t投資不足，甚至很可能把重要的公共資源浪費(fèi)在社會(huì)完全不需要的方面去，給尋租集團(tuán)以可乘之機(jī)，化公為私?？傊?，有效政府，應(yīng)該既是技術(shù)上有效的政府，也是配置上有效的政府，更應(yīng)該是具有制度效率的政府。極其有效的政府，是三者皆備的政府。而極端無(wú)效的政府，則是三者皆無(wú)的政府。比如，就公共衛(wèi)生來(lái)說(shuō)，清掃技術(shù)是非常重要的，有了更好的清掃技術(shù)，就可以使得馬路、街道更加清潔，因此有效的環(huán)境衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有高級(jí)技術(shù)的。同時(shí)，由于資源是稀缺的，各種各樣的資源稀缺程度不同；技術(shù)也是需要成本的，并且各種各樣的技術(shù)成本構(gòu)成不同。這時(shí)，為了節(jié)約使用資源，并且節(jié)約使用技術(shù)，就需要把稀缺的資源用在最需要的地方上去，根據(jù)消費(fèi)者的需求，根據(jù)可能的資源和技術(shù)，來(lái)提供消費(fèi)者滿意的服務(wù)。在這個(gè)意義上，如果資金富余而勞動(dòng)力短缺，則可以采用資金密集性即勞力節(jié)約型的技術(shù)，如果勞動(dòng)力富余而資金短缺，則可以多采用勞動(dòng)力密集型的技術(shù)。如果環(huán)境衛(wèi)生機(jī)構(gòu)制度上是有效的，那么它就會(huì)有積極性充分地利用既有的清掃技術(shù)，它也會(huì)為用戶(hù)著想，盡可能節(jié)約成本，實(shí)現(xiàn)配置效率，同時(shí)它還會(huì)具有動(dòng)態(tài)效率，即在動(dòng)態(tài)趨向上，它傾向于有積極性開(kāi)發(fā)或者采用他人開(kāi)發(fā)的先進(jìn)的清掃技術(shù)，也有積極性進(jìn)一步改善配置效率，實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。當(dāng)然，絕對(duì)三者皆備的政府是不存在的，因?yàn)橛行д趧?dòng)態(tài)意義上是一個(gè)不斷適應(yīng)變化的過(guò)程，在一個(gè)動(dòng)態(tài)的世界里，消費(fèi)者的需求變化，技術(shù)在發(fā)生變化，人心也在發(fā)生變化，在這些變化的環(huán)境中，技術(shù)效率、配置效率和制度效率，實(shí)際上都是一種相對(duì)的概念。因此，如果考慮到變化的因素，有效的政府，還是具有動(dòng)態(tài)效率的政府，它能夠適應(yīng)不斷變化的世界，相應(yīng)于不斷變化的技術(shù)、需求以及人心狀況，分別實(shí)現(xiàn)技術(shù)效率、配置效率以及制度效率。技術(shù)變化、需求變化、人心狀況的變化，都可能改變各種效率的格局，都需要重新追求均衡。比如，就人心來(lái)說(shuō)，在所有的人都是城市守信、無(wú)私奉獻(xiàn)的人的時(shí)候，我們就可以不需要有許多復(fù)雜的懲罰措施；但在所有的人都是爾虞我詐、坑蒙拐騙、極端自私自利的時(shí)候，我們就必須要有一套非常復(fù)雜的鑒別和懲罰措施。而由一般人組成的時(shí)候，只要有簡(jiǎn)單的激勵(lì)措施以及預(yù)防性的懲罰措施就足夠了。我們相信人性是差不多的，但是不同時(shí)期、不同地點(diǎn)、不同人群的人心應(yīng)該是有所差別的，只要人心存在差別，就需要不同的制度加以適應(yīng)。就技術(shù)來(lái)說(shuō)，如果技術(shù)發(fā)生了變化，成本格局也就發(fā)生了變化，比如隨著電腦技術(shù)的迅速發(fā)展，電腦成本每年以30的速度下降，在短短的時(shí)間里，就極其迅速地降低了中文輸入和排版的費(fèi)用。這時(shí)，電子技術(shù)就成為首選技術(shù)，機(jī)械技術(shù)就成為過(guò)期產(chǎn)品。具有動(dòng)態(tài)效率的政府，就應(yīng)該適應(yīng)這一技術(shù)的變化，實(shí)現(xiàn)政府管理的電子化。就個(gè)人的需求來(lái)說(shuō)，在過(guò)去，我們對(duì)噪音和污染有較高的耐心，并且認(rèn)為這是發(fā)展的標(biāo)志，“濃煙滾滾、機(jī)器轟鳴”，并不是壞事，而是好事；但是，現(xiàn)在人的需求已經(jīng)發(fā)生了變化，認(rèn)為濃煙滾滾是大氣污染，機(jī)器轟鳴是噪音污染，這時(shí)環(huán)境衛(wèi)生就不僅僅包括清掃垃圾，而且還包括“清掃”空氣和“清理”噪音。有效政府的動(dòng)態(tài)效率就意味著要適應(yīng)變化，適當(dāng)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)各方面的效率。應(yīng)該說(shuō)，有效政府四個(gè)方面的價(jià)值，都是非常重要的，因此研究技術(shù)、研究消費(fèi)者的需求和各方面的成本比較、研究人心的狀況，并研究世界各個(gè)方面的變化進(jìn)程，都是非常重要的課題。在過(guò)去，我們一般只是強(qiáng)調(diào)政府的技術(shù)效率，對(duì)于配置效率、動(dòng)態(tài)效率，尤其是制度效率，都沒(méi)有較好的認(rèn)識(shí)。當(dāng)然，說(shuō)這些方面的效率價(jià)值是重要的，這只是在實(shí)踐上的。在邏輯上，我認(rèn)為，這四個(gè)方面的重中之重，則是制度效率。比如，就垃圾處理來(lái)說(shuō)，就現(xiàn)有的技術(shù)手段來(lái)說(shuō)，人類(lèi)完全可以做得到滿足人們對(duì)清