我國公共政策執(zhí)行過程中存在的問題及其解決對策.doc

我國公共政策執(zhí)行過程中存在的問題及其解決對策摘要: 公共政策執(zhí)行在整個行政管理活動中有著十分重要的地位。作為政府調(diào)控社會成員之間利益關(guān)系，實現(xiàn)公共利益的合理分配及具體行政目標的重要手段之一，在社會飛速發(fā)展的今天，公共政策越來越發(fā)揮著舉足輕重的作用。尤其是中國加入wto以后，無論是政府還是社會都將進一步融入世界經(jīng)濟，置身于一個市場競爭日益激烈的大環(huán)境中去。這也對我國公共政策的制定、實施等領(lǐng)域提出了新的挑戰(zhàn)。如今，我國政府在公共政策執(zhí)行這一重要的環(huán)節(jié)中，仍存在著不同程度的問題，具體表現(xiàn)為政策執(zhí)行偏誤，即政策執(zhí)行者在實施公共政策的過程中，受到各種因素的影響，使執(zhí)行效果偏離政策的最終目標并引起了經(jīng)濟、政治、社會生活的無序和混亂等政策失真現(xiàn)象。如何改善現(xiàn)有的缺陷，探索出解決對策并保證公共政策的有效實施，正是我們?nèi)缃褙酱鉀Q的問題。關(guān)鍵詞: 公共政策 執(zhí)行偏誤 政策失真一、引言公共政策執(zhí)行是在政策方案接受之后，國家行政機關(guān)及其組成人員通過運用各種手段,將其內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實從而實現(xiàn)公共政策目標的一種行為。公共政策執(zhí)行是公共管理活動的中心環(huán)節(jié),是實現(xiàn)政策目標、 解決政策問題以及實現(xiàn)社會公共資源權(quán)威性分配的主要途徑。美國公共行政學者艾利森曾指出:“在達到政府目標的過程中,方案確定的功能只占10 % , 而其余90 %取決于有效的執(zhí)行”。這表明公共政策執(zhí)行在公共政策活動及其生命過程中具有至關(guān)重要的地位和作用。然而,在公共政策執(zhí)行過程中,由于各種因素的影響,常常導致公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏誤,政策目標不能預期實現(xiàn)。由于體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型等方面的原因,目前在我國這一問題尤為嚴重。在當前我國改革發(fā)展進入關(guān)鍵階段和建設(shè)社會主義和諧社會的新形勢下,研究并解決我國的公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏誤問題,無疑是個十分重要緊迫的重大現(xiàn)實問題,對于提高我國公共政策執(zhí)行效率有著重要理論價值和現(xiàn)實意義。二、我國公共政策執(zhí)行偏誤的主要表現(xiàn)在整個公共政策的生命周期之中，政策執(zhí)行是一個相當關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，它決定了公共政策產(chǎn)生的直接而又實際的效果。政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏誤,不但會直接影響政策問題的解決,導致預定政策目標落空,而且會損害政府形象,削弱政府權(quán)威和公信力。縱觀我國目前公共政策執(zhí)行狀況，不難發(fā)現(xiàn)在政策執(zhí)行過程中仍然存在“上有政策，下有對策”的不良現(xiàn)象，從而使得政策在執(zhí)行中產(chǎn)生偏差和變形。具體來說, 公共政策在執(zhí)行中出現(xiàn)的偏誤主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)“虎頭蛇尾”敷衍性執(zhí)行。實施政策要堅決貫徹，善始善終。但在現(xiàn)實中，有些部門或地區(qū)對上級政策前松后緊，敷衍塞責，消極執(zhí)行，致使一些政策在執(zhí)行中難以達到預期效果，有時甚至會出現(xiàn)負面效應，給國家和人民的利益造成重大損失。(2)“斷章取義，為我所用”選擇性執(zhí)行。一些地方政府、單位對上級政策指令或命令進行過濾，只執(zhí)行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不執(zhí)行。“見了黃燈趕快走，見了紅燈繞道走”便是很形象的比喻。一些單位“耍小聰明”、“打小算盤”, 置國家政策原則于不顧，站在小團體利益的立場上鉆政策的空子，極大程度妨礙了上級部門目標的實施。這種選擇性執(zhí)行使完整的政策在執(zhí)行過程中變得殘缺不全,政策的整體功能難以發(fā)揮,政策目標的實現(xiàn)也必然大打折扣。(3)“土政策”附加性執(zhí)行。在公共政策的執(zhí)行中，執(zhí)行部門為了本地利益在原政策的基礎(chǔ)上自行設(shè)置“土政策”，打著結(jié)合地方實際的旗號另搞一套謀取私利, 從而導致政策執(zhí)行變形；或附加一些原目標所沒有的內(nèi)容，致使政策不能準確執(zhí)行到位而出現(xiàn)政策失真。以我國的計劃生育政策為例, 我國的計劃生育政策本來是為了控制人口數(shù)量,提高人口素質(zhì),但在一些地方,計劃生育罰款卻成為鄉(xiāng)政府財政收入的一個重要來源。有些地方竟然把生育第二胎的指標公開拍賣,偏離了計劃生育政策的根本目的。(4)“上下不一”抵制性執(zhí)行。公共政策執(zhí)行者對現(xiàn)有的政策不認同、不接受, 從而產(chǎn)生抵制情緒, 使公共政策不能夠執(zhí)行到位, 達不到預期的效果。例如, 近年來我國某些地方政府過分強調(diào)自身的情況,找各種原因讓中央“搞特殊”, 對中央宏觀調(diào)控政策一再置若罔聞，甚至逆風而行,“你說你的, 我干我的”。(5)“走極端”野蠻性執(zhí)行。在當前社會主義市場經(jīng)濟條件下，執(zhí)行公共政策應更注重法律手段、經(jīng)濟手段和思想教育手段的結(jié)合運用。然而我國在公共政策執(zhí)行扭曲變形,演變成野蠻執(zhí)行,導致與群眾關(guān)系緊張,極大地影響了執(zhí)行效果。更有甚者一些政策執(zhí)行人員采取極端手段,背離工作程序,甚至采用違法違紀的方法執(zhí)行公共政策。三、我國公共政策出現(xiàn)執(zhí)行偏誤的主要原因當前公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏誤, 存在主觀或客觀等多方面原因:(1)政策本身的原因。政策本身的質(zhì)量問題是影響政策執(zhí)行效果的首要因素。一項政策能否得到有效的執(zhí)行, 往往取決于政策本身是否科學化合理化明晰化。政策執(zhí)行偏誤產(chǎn)生的重要前提就是政策本身存在著缺陷, 有漏洞縫隙可鉆。(2)政策執(zhí)行主體的原因。任何一項政策最終都要靠執(zhí)行主體來實施, 現(xiàn)實中政策執(zhí)行偏誤在很大程度上是由于政策執(zhí)行主體的原因造成的。主要體現(xiàn)為:1) 政策執(zhí)行主體的素質(zhì)不高由于歷史原因, 我國公務(wù)員與發(fā)達國家公務(wù)員比較起來,素質(zhì)普遍不高。從而, 文化水平低導致行政決策水平低; 職業(yè)道德差導致行政道德滑坡; 行政責任觀念淡薄導致爭榮譽而避責任; 理論水平低導致官本位思想嚴重。2) 執(zhí)行主體法制觀念淡薄 從行政的角度看, 中國政府機構(gòu)的規(guī)范化、法制化程度不高,變化的隨意性很大,人治色彩濃厚?！安灰蛉硕悺钡扔^念并未深入人心,隨處可見官僚的“任性專斷”,書面形式的行政法規(guī)約束不了現(xiàn)實社會中的官場邏輯,人格權(quán)威大于機構(gòu)權(quán)威和法律權(quán)威。顯然,不依法行政是造成公共政策執(zhí)行效率直線下降的重要原因。3) 利益主體之間的矛盾和沖突政策的核心是要解決社會利益的分配問題,所有政策最終都表現(xiàn)為對社會利益關(guān)系的處理。它適用于全社會,代表和維護的是一種整體利益,符合全體人民群眾的利益要求。但是,在現(xiàn)實生活中,由于受各種因素的影響,有些政策未能充分體現(xiàn)，甚至損害廣大政策目標群體的利益,以致目標群體難以認同和接受這些政策,進而對政策的執(zhí)行產(chǎn)生消極情緒和抵觸。在我國社會轉(zhuǎn)型期,某些官僚貪污受賄、徇私舞弊、權(quán)錢交易的腐敗行為不僅僅只是一般的自利行為,而是嚴重的違法犯罪行為。從公共政策的角度來看, 這些行為不僅僅是官僚公共決策的亂作為、不作為,更是利用公共政策謀取私利、損害公共利益的違法犯罪行為。(3)政策執(zhí)行制度的原因。相關(guān)制度的不完善,主要表現(xiàn)在:1) 政策執(zhí)行的信息溝通機制不健全信息溝通機制的不健全,使政策執(zhí)行過程中的信息交流嚴重阻塞。一方面, 政策制定與執(zhí)行缺乏公眾參與機制,政策透明度低,政策接受者在政策實施時往往對政策內(nèi)容和目標一無所知,或道聽途說或一知半解,政策執(zhí)行難度和風險當然加大。另一方面,政策執(zhí)行缺乏信息反饋機制,政策執(zhí)行盲目性大，政策評估缺少依據(jù),政策效果難以認定。比如, 2003年“非典”事件, 就是因為開始之初, 疫情信息“上行”中瞞報、“下行”中封鎖、“平行”中缺乏溝通, 最終才演變成一場重大公共危機。2) 公共政策執(zhí)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)不夠合理雖然我國很早就有中央與地方之間的“放權(quán)與收權(quán)”的探索, 但迄今為止我國尚未建立一種法治化、規(guī)范化、科學化的中央與地方權(quán)力關(guān)系模式, 沒有對中央與地方的權(quán)限職責進行明確的界定。3) 公共政策執(zhí)行的監(jiān)控機制不力監(jiān)督是管理的重要環(huán)節(jié),也是公共政策執(zhí)行的重要手段。目前我國雖然建立了比較健全的行政監(jiān)察體系對國家行政管理機關(guān)及其工作人員的活動進行有效的監(jiān)督,但在政策執(zhí)行的過程中,依然缺乏強有力的監(jiān)督機制:執(zhí)行系統(tǒng)的監(jiān)督機制因體制的依附性而難以正常運轉(zhuǎn)；監(jiān)督主體因其主體意識不強加上缺乏必要的法律保障致使監(jiān)督職能無法完整履行；新聞媒體的輿論監(jiān)督因受行政干預而無法釋放能量；社會監(jiān)督因訴訟不暢、缺乏保障而難以發(fā)揮作用。四、解決我國公共政策執(zhí)行偏誤的主要對策公共政策行為是國家政治的主要組成部分,公共政策執(zhí)行是實現(xiàn)國家職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié),政策執(zhí)行的成敗直接關(guān)系到經(jīng)濟的發(fā)展、政治的穩(wěn)定和社會的進步。為避免執(zhí)行偏誤或解決已出現(xiàn)的問題：(1)完善行政之間、黨政之間的權(quán)力配置。改革現(xiàn)行的行政管理體制, 合理劃分各機構(gòu)的職能,避免職能交叉。對職能交叉的行政機構(gòu)實行“撤”、“并”、“減”, 機構(gòu)設(shè)置要講究整體性和科學性,理順中央和地方之間的關(guān)系,確保政策的嚴肅性、權(quán)威性、合法性。(2)全面提高政策執(zhí)行者素質(zhì),提高對政策認知水平。政策的執(zhí)行主體是人, 是公共政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素。執(zhí)行人員正確對執(zhí)行的目標、內(nèi)容及實施步驟進行了解、認知,才能有效地加以執(zhí)行, 如果執(zhí)行者不能完全地理解公共政策,就會導致政策執(zhí)行的偏誤。執(zhí)行者只有對政策的內(nèi)容與精神實質(zhì)有正確理解,才能堅定地、創(chuàng)造性地完成政策的執(zhí)行。(3)保障監(jiān)控工作相對獨立性，完善政策執(zhí)行監(jiān)督制度。根據(jù)當前我國政策執(zhí)行控制的實際,為保障監(jiān)控工作的相對獨立性,有必要對現(xiàn)行的國家監(jiān)督機構(gòu)雙重領(lǐng)導體制進行合理的權(quán)責界定,建立起權(quán)力監(jiān)控自上而下的獨立的垂直領(lǐng)導體系。(4)加大政策宣傳力度,完善政策傳播渠道,建立政府與公眾之間的互動機制。政策的傳播離不開對政策信息的宣傳,加大對政策的宣傳力度,有利于執(zhí)行人員及廣大的目標群體對政策的了解。建立完整的信息傳播網(wǎng)絡(luò),改變高度一元化的傳播方式。政府的宏觀政策可以通過媒體、電視、互聯(lián)網(wǎng)等走進千家萬戶,提高政策的時效性；同時,減少單一傳播的層級,保證信息保真度,還可以及時得到市民對政策及政府的反饋信息。例如,政府在網(wǎng)上給公眾與政府之間搭建了一條直接溝通的渠道,公眾不僅可以直接點擊政府的官網(wǎng),迅速、及時地獲取政策信息,而且也可以通過電子郵件、電子投票、電子民意調(diào)查等形式將對政策的意見和要求反饋給政府。政府應該和公眾之間建立互動機制,及時聽取公眾的意見和要求,對政策作出必要的修改。如建立信訪制度,使由于新