行政管理論文-從國外政府改革談我國服務(wù)型政府建設(shè).doc

行政管理論文-從國外政府改革談我國服務(wù)型政府建設(shè)摘要我國同西方國家都處在經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、市場化及世界性的政府改革浪潮的國際背景之下，本文通過對(duì)國外幾個(gè)國家重塑政府的“政府改造運(yùn)動(dòng)”的比較，分析了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的政府改革經(jīng)驗(yàn)，提出構(gòu)建我國服務(wù)型政府，要一切從實(shí)際出發(fā)，制定適合我們發(fā)展的改革方針、策略體系。關(guān)鍵詞政府改革服務(wù)型政府20世紀(jì)70年代以來，新西蘭、英國、美國等發(fā)達(dá)國家的公共部門針對(duì)傳統(tǒng)的管制型政府暴露出的種種弊端及政府的“失效”癥狀，掀起了引用“企業(yè)化”運(yùn)作模式，運(yùn)用市場力量來改造政府績效的運(yùn)動(dòng)。緊接著，日本、加拿大、荷蘭、法國等經(jīng)合組織的其他成員國也紛紛效仿，被稱之為“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。在這場運(yùn)動(dòng)中，一些國家紛紛提出了“政府再造”的口號(hào)，以通過“政府再造”來改善公共物品的供給質(zhì)量，重新贏得公眾對(duì)政府的信心。正是在“新公共管理”運(yùn)動(dòng)蔚然成風(fēng)的背景下，很多國家提出了創(chuàng)建“服務(wù)型政府”的目標(biāo)。一、國外一些國家政府改革的主要內(nèi)容1.英國政府的改革面對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的衰退和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的滯脹，執(zhí)政的保守黨采取了一系列的改革措施，主要包括四個(gè)部分：節(jié)約政府開支、政府機(jī)構(gòu)改革、服務(wù)承諾和競爭求質(zhì)量，力圖改變整個(gè)英國乃至整個(gè)世界的面貌。經(jīng)過20多年的實(shí)踐，英國政府的管理新變革取得了舉世矚目的成效，其影響遍及全世界。英國政府改革包括四個(gè)步驟：(1)雷納評(píng)審雷。雷納評(píng)審是對(duì)政府部門工作特定方面的調(diào)查、研究、審視和評(píng)價(jià)活動(dòng)。解決的問題主要是兩個(gè)，一是政府開支過大問題，二是政府工作效率低下問題。合理的政府開支中，業(yè)務(wù)開支與行政之間應(yīng)有一定比例，一般說來，前者應(yīng)大于后者。(2)“下一步”行動(dòng)方案?！跋乱徊健毙袆?dòng)方案提倡采用更多的商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機(jī)構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率。方案建議把整體的部委分解成若干機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在主管的部委指導(dǎo)下，履行公共服務(wù)和有效管理的職責(zé)；以管理主義的技術(shù)和程序培訓(xùn)職員，并且所有活動(dòng)都是在一位高級(jí)主管的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。(3)公民憲章運(yùn)動(dòng)。公民憲章，就是用憲章的形式把政府公共部門服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等公之于眾，接受公眾的監(jiān)督，以達(dá)到提高服務(wù)水平和質(zhì)量的目的。各公共部門可以根據(jù)本部門的實(shí)際情況靈活的制定憲章內(nèi)容，但是要以滿足公民對(duì)公共服務(wù)的合法要求為宗旨，主要包括對(duì)公民的承諾和實(shí)踐承諾兩個(gè)方面，有四個(gè)具體內(nèi)容:服務(wù)內(nèi)容和工作目標(biāo)承諾；服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)承諾。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)做到明確化、具體化和公開化；服務(wù)程序和時(shí)限承諾。實(shí)行合理的辦事程序，達(dá)到公眾滿意。對(duì)公眾公開服務(wù)時(shí)限，接受公眾監(jiān)督；違諾責(zé)任。表明了承諾者沒有達(dá)到既定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)對(duì)顧客作出的補(bǔ)償，是承諾部門對(duì)公眾做出的單方面的承諾，這種補(bǔ)償可以是精神上的，比如道歉，也可以是物質(zhì)上的。(4)引入競爭機(jī)制。競爭出質(zhì)量，競爭出效率，競爭機(jī)制的引入與完善是提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量的根本之道。擴(kuò)大競爭的實(shí)質(zhì)就是引入私營部門的經(jīng)營原則。為此，所采用的主要方法是：私營化引入競爭；打破壟斷，鼓勵(lì)競爭；政府干預(yù)，維護(hù)競爭；市場檢驗(yàn)，激勵(lì)競爭。競爭求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)可以說是競爭觀念的進(jìn)一步確立和競爭機(jī)制制度化的嘗試。2.美國政府的改革20世紀(jì)的美國政府改革和英國政府改革明顯不同。美國的政府改革沒有明確的起點(diǎn)和目標(biāo),但是帶有更明顯的管理主義傾向。政府收縮的第一項(xiàng)主要職能就是政府的社會(huì)職能，推行社會(huì)福利制度改革，包括以下內(nèi)容:(1)提高接受福利者的資格，以減少福利支出。(2)福利項(xiàng)目市場化，借鑒私營部門的管理經(jīng)驗(yàn)來克服公共部門的浪費(fèi)和低效；逐步采取聯(lián)邦、州和地方政府三級(jí)管理體制，轉(zhuǎn)移聯(lián)邦財(cái)政負(fù)擔(dān)。(3)明確財(cái)政收支，劃分管理權(quán)限，分權(quán)管理社會(huì)福利項(xiàng)目，使管理者接近受益者。(4)將社會(huì)福利改為“工作福利”。(5)適當(dāng)加重個(gè)人負(fù)擔(dān)份額。(6)老人老制度，新人新制度。(7)將福利項(xiàng)目的直接供給者（職業(yè)性利益群體）與福利的接受者分開。政府收縮的第二項(xiàng)主要職能就是放松管制。收縮政府的經(jīng)濟(jì)職能，減少政府干預(yù)的范圍和程度，實(shí)行更大的市場化。1981年2月，里根政府發(fā)布了第12291號(hào)行政命令，其中有一條規(guī)定，在一般情況下，政府不應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)的開設(shè)和經(jīng)營方式、產(chǎn)量及物價(jià)等經(jīng)濟(jì)行為施加管制。美國政府公共服務(wù)市場化的價(jià)值取向是，在公共服務(wù)輸出領(lǐng)域引進(jìn)市場機(jī)制，一是決策要和執(zhí)行分開，二是公共服務(wù)的供給必須要多元化、競爭發(fā)展。這樣使政府權(quán)威與市場交換的功能優(yōu)勢(shì)有機(jī)組合，提高政府功能輸出的能力。3.新西蘭政府改革新西蘭的行政改革在當(dāng)代西方行政改革中占據(jù)著非常重要的地位，被譽(yù)為行政改革的典范。開始于80年代初期的新西蘭行政改革，先設(shè)定了總體框架，與其他國家相比，更多、更明確地采用了管理主義的模式。新西蘭改革的主導(dǎo)思想是，明確政府、部、皇家實(shí)體機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的目標(biāo)，避免責(zé)任和職權(quán)的沖突、交叉，政府不介入市場和社會(huì)能夠有效運(yùn)行的領(lǐng)域，充分發(fā)揮市場的作用，盡量減少成本。改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過程、角色和文化等方面，改革的具體措施包括結(jié)構(gòu)變革、分權(quán)化、商業(yè)化、公司化、私有化等，主要內(nèi)容有：國有企業(yè)從事原本生產(chǎn)“私人物品”的政府部門的活動(dòng)，在市場機(jī)制下將國營企業(yè)民營化，重組政府部門結(jié)構(gòu)，設(shè)置提供公共服務(wù)的新架構(gòu)，縮減政府預(yù)算。由此看來，這些國家采取的措施不同、側(cè)重點(diǎn)也不同，但是都要解決三個(gè)方面的問題：第一，重新調(diào)整政府與社會(huì)、政府與市場的關(guān)系，減少政府職能，以求使政府管得少的一點(diǎn)，但是要管得好一些；第二，盡可能地實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，鼓勵(lì)社會(huì)自身的公共管理，也就是利用市場和社會(huì)力量來提供公共服務(wù)，以彌補(bǔ)政府自身的財(cái)力不足；第三，改革政府部門內(nèi)部的管理體制，甚至盡可能地在一些部門中引進(jìn)競爭機(jī)制，以提高政府部門的工作效率和為社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量，從而使政府徹底走出財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境。二、對(duì)我國的借鑒意義中共中央政治局2005年12月20日下午進(jìn)行第二十七次集體學(xué)習(xí)，中共中央總書記胡錦濤主持。胡錦濤在主持學(xué)習(xí)時(shí)發(fā)表了講話。他強(qiáng)調(diào)，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)。我們看到我國政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能進(jìn)一步強(qiáng)化,正向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。目前，我國同西方國家都處在經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、市場化及世界性的政府改革浪潮的國際背景之下,分析、學(xué)習(xí)國外尤其是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家的政府改革經(jīng)驗(yàn),借鑒其理論、方法及模式中的合理因素,對(duì)我國建設(shè)服務(wù)型政府的重要意義是不言而喻的。第一，構(gòu)建服務(wù)型政府要根據(jù)本國實(shí)際情況，一切從實(shí)際出發(fā)，制定適合本國發(fā)展的改革方針、策略體系。任何一個(gè)國家的行政改革措施都是承前繼后、自成體系的。英國的改革同樣如此，雖然很激進(jìn)，但又具有系統(tǒng)設(shè)計(jì)、穩(wěn)步推行的特征。從雷納評(píng)審、“下一步”行動(dòng)方案、公民憲章運(yùn)動(dòng)、競爭求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)一直到后來的政府現(xiàn)代化白皮書，可以看出在不同的階段，改革的側(cè)重點(diǎn)有所不同，追求的目標(biāo)有所不同，改革的主要形式不同，但不同階段之間有著有機(jī)的聯(lián)系，且對(duì)每一重大改革措施都進(jìn)行獨(dú)立的評(píng)估，以保證下一步改革具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這點(diǎn)與我國行政改革分階段走有相似之處。第二，引入嚴(yán)格、科學(xué)的管理程序。雷納評(píng)審是來自政府內(nèi)部的改革，旨在促進(jìn)、鼓勵(lì)、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)有關(guān)部門在現(xiàn)存的文化及傳統(tǒng)中開展改進(jìn)工作，發(fā)揮各部門革新的積極性和主動(dòng)性，盡量避免由上或者由外強(qiáng)加的成份。當(dāng)前，公眾對(duì)于我國政府提供的公共服務(wù)還有諸多不滿意的地方，當(dāng)務(wù)之急是相關(guān)管理部門要在績效評(píng)估上找到切實(shí)可行的辦法。本文以為，不妨引進(jìn)雷納評(píng)審的嚴(yán)格和科學(xué)程序，對(duì)政府公共服務(wù)進(jìn)行解剖，從而為政府部門的公共管理找到更好的辦法。第三，注重提高政府部門的服務(wù)質(zhì)量。“公民憲章”運(yùn)動(dòng)改革力度較大，效果比較明顯，在政府和社會(huì)關(guān)系上，體現(xiàn)了政府退卻、公共服務(wù)市場化、社會(huì)化等理念；在政府內(nèi)部管理上，體現(xiàn)了公民為中心、服務(wù)導(dǎo)向、結(jié)果為本、市場機(jī)制為基礎(chǔ)等理念?！肮駪椪隆边\(yùn)動(dòng)中，英國政府把行政管理的重點(diǎn)放在提高政府的服務(wù)質(zhì)量和效率上，主要手段是新的管理原則、新技術(shù)、新方法在公共管理中的應(yīng)用。據(jù)1996年的官方報(bào)告，英國的“公民憲章”運(yùn)動(dòng)在提供公共服務(wù)質(zhì)量和公民滿意度方面起到了積極的作用，因而在國際上產(chǎn)生了巨大的反響，許多國家紛紛效仿。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年，全世界共有5個(gè)國家推行了與英國“公民憲章”運(yùn)動(dòng)相類似的服務(wù)承諾制度，很多國家的代表團(tuán)到英國考察“公民憲章”制度的執(zhí)行狀況和效果。英國政府內(nèi)部行政改革的側(cè)重點(diǎn)是管理層次，這與我國行政改革的側(cè)重點(diǎn)是機(jī)構(gòu)改革是不同的。第四，慎重、合理界定我國政府職能的范圍和內(nèi)容。我國和美國所處的現(xiàn)代化階段不同。美國已經(jīng)處于信息社會(huì)，我國雖然處于信息社會(huì)的大背景之下，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性決定了大部分地區(qū)還停留在工業(yè)文明時(shí)代，或工業(yè)文明過渡時(shí)代，只有少部分地區(qū)處于信息社會(huì)前沿。眾所周知，美國的市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)相當(dāng)成熟，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是經(jīng)歷了一個(gè)從自由市場到政府干預(yù)，再從政府干預(yù)回歸自由市場的否定之否定階段。美國通過壓縮福利項(xiàng)目的福利政策和放松對(duì)工商業(yè)項(xiàng)目的福利政策來收縮政府的社會(huì)職能。我國政府在改革開放之前是個(gè)全能的政府，在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中雖然也亟需收縮政府職能，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”和“有限政府”，但是以壓縮福利項(xiàng)目為主體的福利政策改革，恰恰與我國在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期建立健全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的全社會(huì)保障體制的改革方向相反。這是現(xiàn)代化不同階段上的兩種截然不同的選擇。因此，不同的時(shí)代背景，要求不同，涉及的改革措施和模式當(dāng)然也不同。我國建設(shè)公共服務(wù)型政府要根據(jù)實(shí)際國情，借鑒發(fā)達(dá)國家成功的經(jīng)驗(yàn)，汲取教訓(xùn)，避免改革走彎路。第五，確立政府與市場之間的平衡點(diǎn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行，市場發(fā)揮作用的地方不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)上一些必須由政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)也可以實(shí)行市場化生產(chǎn)，即，政府不直接參與這些產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)，而是公開向社會(huì)招標(biāo)，由私人或者非政府組織竟標(biāo)，公平競爭，優(yōu)者中標(biāo)負(fù)責(zé)這些公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)、提供。市場是資源配