（行政管理專業(yè)論文）我國區(qū)域公共管理的結(jié)構(gòu)研究.pdf

摘要 經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化是世界經(jīng)濟發(fā)展的趨勢。隨著二戰(zhàn)后經(jīng)濟全球化以及 區(qū)域經(jīng)濟一體化趨勢的同益加強，改革開放以來我國城市群和都市圈的興起和發(fā)展，我 國區(qū)域經(jīng)濟逐步邁入了加速發(fā)展和跨界整合的一體化的新階段。我國區(qū)域內(nèi)政府合作已 經(jīng)有了一定的基礎(chǔ)，并取得了初步的成效，但仍處于起步階段，還很不成熟，存在很多 問題和制度困境。 本文從分析我國區(qū)域內(nèi)政府合作的現(xiàn)狀入手，對區(qū)域公共管理結(jié)構(gòu)從理論和現(xiàn)實兩 個層面進行了分析，并從網(wǎng)絡(luò)治理理論和復合行政理念中找到了我國區(qū)域公共管理結(jié)構(gòu) 設(shè)計的理論依據(jù)。指出，治理的本質(zhì)就是指多元權(quán)威主體為了共同的價值目標和共同的 利益在相互制約的基礎(chǔ)上對公共事務(wù)進行上下互動的合作管理。具體到區(qū)域公共管理上， 首先要以合作協(xié)調(diào)的態(tài)度來解決區(qū)域公共問題。其次，要打破傳統(tǒng)的科層制管理機制， 追求多元的、網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)的治理機制。在區(qū)域公共事務(wù)的治理上，除了要強調(diào)政府間的 合作外，還要特別鼓勵政府與非政府組織之間的合作。因為，非政府組織作為公民社會 的重要組成部分和多元治理主體之一，在國家和社會公共事務(wù)治理過程中正發(fā)揮著越來 越重要的作用。而且，在非政府組織發(fā)展成熟的西方發(fā)達國家，已基本確立了政府與非 政府組織的合作伙伴關(guān)系。然而，在我國，雖然當前非政府組織無論在量上還是在質(zhì)上 都取得了長足的進步，并開始與政府在社會各領(lǐng)域內(nèi)展開合作。但這種合作目前依然存 在著依附性較強、非平等性等瓶頸。本文認為，一方面，政府要自上而下地推動其與非 政府組織的合作與互動；另一方面，非政府組織要強化自身參與公共管理的能力，獲得 與政府平等合作的準入資格，這樣才有利于區(qū)域公共事務(wù)的有效治理。 最后，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，指出了我國區(qū)域公共管理結(jié)構(gòu)設(shè)計的基本思路： 應該在一定原則的基礎(chǔ)上，在中央政府的指導下和地方政府的推動下，從治理理念、組 織結(jié)構(gòu)、法律法規(guī)和合作規(guī)則等角度完善相應的區(qū)域組織及其運作機制。通過運用多種 治理手段和適宜的合作模式，來實現(xiàn)對區(qū)域公共事務(wù)的有效治理。 關(guān)鍵詞：區(qū)域公共管理；結(jié)構(gòu)；網(wǎng)絡(luò)治理理論；復合行政理念；設(shè)計 a b s t r a c t t h ee c o n o m i c a lg l o b a l i z a t i o na n dt h er e g i o n a le c o n o m i ci n t e g r a t i o na r et h et e n d e n c yo f t h ed e v e l o p m e n to ft h ew o r l d se c o n o m i e s w i t ht h ei n c r e a s i n ge n h a n c e m e n to fg l o b a l i z a t i o n a n di n t e g r a t i o no fi n t e r n a t i o n a le c o n o m ya f t e rw o r l dw a ri i ，a sw e l la st h er i s ea n d d e v e l o p m e n to fc i t yc l u s t e ra n dc i t yc i r c l es i n c eo p e na n dr e f o r m ，r e g i o n a le c o n o m yh a s g r a d u a l l ys t e p p e di n t ot h en e ws t a g eo fa c c e l e r a t i o na n di n t e g r a t i o n i no u rc o u n t r y ，t h e r e g i o n a lg o v e r n m e n tc o o p e r a t i o nh a sa l r e a d yb e g u nt og r o wa n da c h i e v e dal o t ，b u ti ti ss t i l l a tt h eb e g i n n i n g s t a g e , a n dn o tv e r ym a t u r e ，w i t hm a n yp r o b l e m sa n ds y s t e mt r o u b l e s t h i sa r t i c l eb e g i n sw i t ha n a l y z i n gt h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h er e g i o n a lg o v e r n m e n t c o o p e r a t i o n ，w h i c hi sf o l l o w e db yt h ea n a l y s i sc a r r i e do nt h e s t r u c t u r eo fr e g i o n a lp u b l i c m a n a g e m e n tt h e o r e t i c a l l ya n dr e a l i s t i c a l l y , a n dw ec a n f i n do u tt h et h e o r yb a s i so fd e s i g n i n g t h es t r u c t u r eo fr e g i o n a lp u b l i cm a n a g e m e n ti nt h en e t w o r kg o v e r n a n c et h e o r ya n dt h e c o m p o u n da d m i n i s t r a t i v et h e o r y i tp o i n t so u tt h a tt h ee s s e n c eo f ”g o v e r n a n c e ”i sr e f e r r e dt o t h ed i v e r s ea u t h o r i t i e st om a n a g et h ep u b l i ca f f a i r sc o m m o n l yb e t w e e nt o pa n db o t t o mo nt h e b a s i so fm u t u a lc r i t e r i o nf o rt h es a k eo ft h ec o m m o nv a l u a t i o n sa n db e n e f i t s f o rr e g i o n a l p u b l i cm a n a g e m e n t ，t h ef i r s ts t e pi st h ec o n v e r s i o no fm a n a g e r i a lt h o u g h t s ，a n dd i f f e r e n t l e v e l so fg o v e r n m e n t ss h o u l dc o o p e r a t ew i t he a c ho t h e r t h es e c o n ds t e pi st h et r a n s f o r m a t i o n o fg o v e r n a n c em e c h a n i s m i nt h eg o v e r n a n c eo fr e g i o n a lc o n l l l o na f f a i r s ，w es h o u l dn o to n l y e m p h a s i z ei n t e r - g o v e m m e n t a lc o o p e r a t i o n ，b u ta l s ol a yp a r t i c u l a re m p h a s i so nc o o p e r a t i o no f g o v e r n m e n t sa n dt h en o n g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n st oh e l pc r e a t et h en e t w o r kg o v e r n a n c e b e c a u s en o n g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n s ，a sa ni m p o r t a n tp a r to fc i t i z e ns o c i e t ya n do n eo ft h e s u b j e c t so fg o v e m a n c e ，a r ep l a y i n gam o r ea n dm o r ep o s i t i v er o l ei nm a n a g i n gn a t i o n a la n d s o c i a lp u b l i ca f f a i r s m o r e o v e r , i nt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e so ft h ew e s tw i t hr i p en g o s ，t h e y b a s i c a l l yh a v ea l r e a d ye s t a b l i s h e dt h ep a r t n e r s h i pr e l a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n t sa n dn g o s b u ti no u rc o u n t r y , t h o u g ht h en g o sh a v ea l lm a d ec o n s i d e r a b l ep r o g r e s sr e g a r d l e s so ft h e r e s p e c to fq u a n t i t yo rq u a l i t y , a n dt h e yb e g i nt ol a u n c hc o o p e r a t i o ni ne v e r yf i e l do ft h e s o c i e t yw i t ht h eg o v e r n m e n t h o w e v e r , t h e yd e p e n do nt h eg o v e r n m e n tt o om u c hi n n o w a d a y sc o o p e r a t i o n ，a n ds o m eo ft h e s eo p e r a t i o n sa r eu n j u s t t h i sa r t i c l es u g g e s t st h a to n o n eh a n dt h eg o v e r n m e n ts h o u l dp r o m o t en o n g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n st om o v et o w a r d s c o o p e r a t i n gw i t hi tf r o mt o pt ob o t t o m ，a n do nt h eo t h e rh a n d ，n o n - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n s s h o u l ds t r e n g t h e nt h e i ra b i l i t yo fp a r t i c i p a t i n gi np u b l i cm a n a g e m e n tt og e tt h eq u a l i f i c a t i o n f o re q u a lc o o p e r a t i o nw i t ht h eg o v e r n m e n t ，w h i c hi sb e n e f i tt od e a l 謝mr e g i o n a lp u b l i c a f f a i r se f f e c t i v e l y i nt h ee n d ，o nt h eb a s i so ft h eo v e r s e a se x p e r i e n c e ，i tp o i n t so u tt h eb a s i ci d e ao f d e s i g n i n go u rs t l m c t u r eo fr e g i o n a lp u b l i cm a n a g e m e n t ：i ts h o u l db ec a r r i e do nu n d e rc e r t a i n p r i n c i p l e ，w i t ht h eg u i d eo ft h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dt h ei m p e t u so f l o c a lg o v e r n m e n t s ，a n d p e r f e c tr e l a t i v er e g i o n a lo r g a n i z a t i o n sa n do p e r a t i o n a ls y s t e mf r o mg o v e r n a n c et h o u g h t ， o r g a n i z a t i o ns t r u c t u r e ，l a w s ，r e g u l a t i o n s ，c o o p e r a t i o nr u l e s ，a n ds oo n ，t or e a l i z ee 仃e c t i v e g o v e r n a n c eo fr e g i o n a lp u b l i ca f f a i r s ，t h r o u g hu s i n gk i n d so fg o v e r n a n c em e t h o d sa n dp r o p e r c o o p e r a t i o nm o d e l s k e yw o r d s ：r e g i o n a lp u b l i cm a n a g e m e n t ；s t r u c t u r e ；t h en e t w o r kg o v e r n a n c et h e o r y ；t h e c o m p o u n da d m i n i s t r a t i v et h e o r y ；d e s i g n i n g 湖北大學學位論文原創(chuàng)性聲明和使用授權(quán)說明 原創(chuàng)性聲明 本人鄭重聲明：所呈交的論文是本人在導師的指導下獨立進行研究所 取得的研究成果。除了文中特別加以標注引用的內(nèi)容外，本論文不包含任 何其他個人或集體已經(jīng)發(fā)表或撰寫的成果作品。對本文的研究做出重要貢 獻的個人和集體，均已在文中以明確方式標明。本人完全意識到本聲明的 法律后果由本人承擔。 論文作者簽名：茅1 署；， 日期：c ，薈年妨切日 學位論文使用授權(quán)說明 本學位論文作者完全了解學校有關(guān)保留、使用學位論文的規(guī)定，即： 按照學校要求提交學位論文的印刷本和電子版本；學校有權(quán)保存學位論文的 印刷本和電子版，并提供目錄檢索與閱覽服務(wù)；學?？梢栽试S采用影印、縮印、數(shù) 字化或其它復制手段保存學位論文；在不以贏利為目的的前提下，學?？梢怨_學 位論文的部分或全部內(nèi)容。( 保密論文在解密后遵守此規(guī)定) 作者簽名：p 指導教師簽名： 日期：dg 歹- 碭 日期：眺多。3 、 y lf簪彳 一、緒論 ( 一) 問題的提出 一、緒論 邁入2 1 世紀以來，經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化的浪潮席卷全球，不僅使傳統(tǒng)“內(nèi)部 社會公共問題與公共事務(wù)變得越來越“外部化 和“無界化”，而且使“區(qū)域公共問題” 大量興起，并有復雜化、多元化和規(guī)?；厔荨H僅靠地方政府一方的能量已經(jīng)無法 解決這些綜合性、區(qū)域性的問題，必須依靠區(qū)域內(nèi)的政府、非政府組織間的溝通協(xié)商、 互助合作來解決。所以，傳統(tǒng)的各自為政、占地而居的行政治理格局與方式已經(jīng)無法適 應社會經(jīng)濟發(fā)展的變化，現(xiàn)實的壓力迫切需要突破地方行政的局限，以一種更為宏觀系 統(tǒng)的視野來看待區(qū)域公共問題，建立起一種基于地方行政又高于地方行政的區(qū)域治理模 式。 改革開放前，我國實行的是高度集權(quán)的政府體制，政府通過自上而下的“內(nèi)向型行 政”方式來管理公共事務(wù)。隨著中央向地方下放權(quán)力，地方政府有了自己的利益空間，也 有了發(fā)展本地經(jīng)濟的強大動力。一些地區(qū)的發(fā)展走上了區(qū)域經(jīng)濟一體化的道路。從上個 世紀7 0 年代末中國開始重點發(fā)展“珠江三角洲”起，n 8 0 年代末傾力打造的“長江三角 洲”，9 0 年代中期建設(shè)“京津唐及渤海三角地帶”，9 0 年代末實施“西部大開發(fā)”，2 0 0 3 年提出“振興東北”，直至2 0 0 4 年1 2 月明確將“中部崛起”列入2 0 0 5 年經(jīng)濟工作六項重 點任務(wù)之一為止，一個較為完善的區(qū)域經(jīng)濟格局雛形已經(jīng)基本顯現(xiàn)。加快區(qū)域間和區(qū)域 內(nèi)經(jīng)濟的快速和諧發(fā)展，帶動整個國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，已經(jīng)成為了大勢所趨。尤其是 2 0 世紀9 0 年代以來，我國區(qū)域經(jīng)濟的聯(lián)系日趨緊密，區(qū)域合作的范圍和領(lǐng)域不斷拓展，合 作規(guī)模不斷擴大。伴隨著我國區(qū)域經(jīng)濟一體化的不斷發(fā)展和深化，傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為 單位的政府治理模式受到了越來越多的挑戰(zhàn)，區(qū)域公共管理成為一種可選擇的有效模 式。當前，我國亟待解決區(qū)域公共治理實踐中遇到的一些新問題，并積極探索優(yōu)化區(qū)域 治理的新思路。 從目前來看，我國區(qū)域公共治理的方式主要有以下幾種：一是一些地區(qū)的政府開始 建立例行的地方高級官員會晤制度，成立了區(qū)域的協(xié)調(diào)治理組織。二是建立區(qū)域經(jīng)濟聯(lián) 盟，共同協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展戰(zhàn)略、環(huán)境保護、公共安全、 水電供應、危機管理、流行病防治等重大問題。三是進行區(qū)域發(fā)展大規(guī)劃，在制定總體 區(qū)域發(fā)展目標的基礎(chǔ)上，整體規(guī)劃定位區(qū)域中各個板塊的發(fā)展目標。總體來說，我國在 湖北人學碩j j 學位論義 區(qū)域治理方面探索出了一些切實可行的合作方式，并在區(qū)域治理實踐中取得了一些進 展。但區(qū)域治理主體依然比較單一，治理內(nèi)容也大多局限于經(jīng)濟層面，較少關(guān)注和涉及其 它區(qū)域公共事務(wù)和公共問題，協(xié)調(diào)機制還很不健全。并且，在我國，運用區(qū)域公共管理 的研究成果來指導區(qū)域公共問題解決的實踐還為數(shù)不多。本文試圖在這方面做一個初步 的探索：以長三角地區(qū)的合作機制為例，來探討我國區(qū)域公共管理結(jié)構(gòu)方面存在的缺失， 并借鑒國內(nèi)外的理論和經(jīng)驗，來構(gòu)建一個應然的、符合我國國情的區(qū)域公共管理結(jié)構(gòu)。 希望能夠為區(qū)域的有效治理提供理論上的指導，甚至是直接的政策建議。 ( 二) 研究的意義 區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理學與區(qū)域科學在新的時期和新的實踐中有機結(jié)合的 一個新的理論和實踐課題。在國外，對區(qū)域公共管理的研究已確立了比較成熟的研究方 法和規(guī)范的理論構(gòu)架，并可用來驗證和指導區(qū)域公共管理實踐。但在我國，區(qū)域公共管 理的研究還處于起步階段，連基本概念的界定、理論的基本框架以及研究的意義等基本 問題都還沒有形成一個統(tǒng)一的認識。因此，對區(qū)域公共管理理論進行深入的研究，具有 重要的理論意義，同時，對更好地反映和服務(wù)實踐也具有較大的現(xiàn)實意義。 具體到區(qū)域公共管理結(jié)構(gòu)的研究上，目前，理論界對這方面的研究還比較少，雖然一 些學者的研究中己涉及到了對區(qū)域內(nèi)政府間合作機制的探討、非政府組織在區(qū)域公共管 理中的作用分析等區(qū)域公共管理結(jié)構(gòu)中的某些片段，但尚沒有學者在中國的現(xiàn)實背景 下，對區(qū)域公共管理的主體、以及這些主體在治理區(qū)域公共事務(wù)過程中所共同遵循的治 理理念、價值導向、治理機制、權(quán)力向度和制度設(shè)計等進行全面深入的探討。從某種意 義上說，本文的研究彌補了區(qū)域公共管理研究上的不足和缺憾，對推動區(qū)域公共管理研 究的豐富和發(fā)展具有一定的意義。 從現(xiàn)實的社會訴求來說，在經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化、社會信息化、組織網(wǎng)絡(luò)化以 及國內(nèi)經(jīng)濟市場化和地方分權(quán)化的新形勢下，區(qū)域發(fā)展中的矛盾和沖突不斷增多和復雜 起來，這給以區(qū)域內(nèi)的政府為核心的區(qū)域公共管理主體提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。能否回應這 些挑戰(zhàn)，不僅僅是一個實踐問題，還是一個重大的理論問題。對區(qū)域公共管理的系統(tǒng)研 究，能夠為區(qū)域發(fā)展提供理論上的指導，甚至是直接地出謀劃策，為其提供有的放矢的 政策建議和方案咨詢。比如，我國區(qū)域內(nèi)政府問的“地方保護主義”問題、合作與協(xié)調(diào) 問題等等，都不能認為是可有可無或者是視而不見的問題，需要我們進行深人的研究。 這些問題的解決，有利于區(qū)域內(nèi)政府問進行更緊密的合作和跨轄區(qū)公共問題的解決。 2 一、緒論 ( 三) 中心概念的界定 1 區(qū)域 區(qū)域公共管理研究中的“區(qū)域”，首先是一個客觀的空間地理存在。自從由自然狀 態(tài)過渡到政治社會以來，人類的任何生產(chǎn)、生活和管理活動都離不開一定的區(qū)域。從社 會科學研究的角度而言，“區(qū)域 是一個意蘊非常廣泛而又相對的概念。幾千年來，由 于研究視角和研究對象的差異，不同的學科對“區(qū)域”的概念有不同的界定。最早研究 區(qū)域的學科是誕生于公元前3 世紀的地理學，他們把區(qū)域定義為地球表殼的地域單元， 認為整個地球是由無數(shù)區(qū)域組成的；經(jīng)濟學將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟活動所造成的、具有 特定地域特征的經(jīng)濟社會綜合體；政治學認為區(qū)域是進行國家管理的某一行政單元：而 社會學則將區(qū)域看作是具有相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落，等等。 有學者從公共管理學的角度認為，區(qū)域是“一個基于行政區(qū)劃又超越于國家和行政 區(qū)劃的綜合性概念”，是按照定的標準劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、， 經(jīng)濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質(zhì)性的地域單元。而且，根據(jù)不同的參照 系，區(qū)域還會出現(xiàn)層次上的區(qū)別。從研究的層次上看，可以將區(qū)域公共管理劃分為兩個 層次，一個是超國家的區(qū)域公共管理問題，另一個是單一國家內(nèi)部的區(qū)域公共管理問題。 本文所研究的“區(qū)域”，不是指地方政府所在的行政區(qū)域，而是由經(jīng)濟規(guī)律決定的 一國經(jīng)濟發(fā)展到一定階段在各行政區(qū)域相互聯(lián)系基礎(chǔ)上形成的經(jīng)濟區(qū)域；也不是超國家 的區(qū)域，而是專指我國內(nèi)部的經(jīng)濟區(qū)域。它是由數(shù)個在地理位置上臨近、經(jīng)濟上聯(lián)系密 切、文化習俗上相近的地方行政轄區(qū)組成的一個在經(jīng)濟上相對完整的經(jīng)濟活動空間，如 我國的“珠三角”，“長三角 ，“環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)”等等。這些區(qū)域更多的是基于地理邊 界的同質(zhì)性領(lǐng)域，它可以超出法定的行政區(qū)劃。本文的研究重點是國內(nèi)的政府、非政府 組織等以一種怎樣的組織形態(tài)、在什么樣的制度框架下，才能通過有效的協(xié)調(diào)與合作來 促進區(qū)域的長遠發(fā)展和有效治理。 o ：陳瑞蓮，張緊跟公共行政研究的新視角：區(qū)域公共行政 j 公共行政，2 0 0 2 ，( 3 ) 3 湖北人學顧l j 學位論文 2 公共管理 對于公共管理這一概念，國內(nèi)外眾說紛紜，沒有統(tǒng)一的認識。我國有學者在綜合國 內(nèi)外各種觀點的基礎(chǔ)上認為公共管理即是“以政府為核心的公共部門整合社會的各種力 量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府 績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。顯然，公共管理的對象是社 會公共事務(wù)。公共事務(wù)的內(nèi)容相當廣泛，它涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會生活等多個方 面和多個領(lǐng)域。公共管理實際上就是各種公共組織從各個層面向社會提供各種公共服務(wù) 和公共產(chǎn)品，如建立法制基礎(chǔ)；維護社會公共秩序；保持非扭曲的政策環(huán)境，包括宏觀 經(jīng)濟環(huán)境；投資于基本的社會服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施；保護承受力差的弱勢階層；保護環(huán)境等， 以及各種具體的方方面面的公共事務(wù)。公共管理的目的和本質(zhì)在于維護、實現(xiàn)、增進和 公平地分配公共利益，不斷滿足社會的公共需要。公共利益是一個社會共同體存在和發(fā) 展的基礎(chǔ)，公共組織應當是社會公共利益的代表和體現(xiàn)。 公共管理的基本特征在于它融公共性、社會性和管理性于一身。首先，公共管理在 根本上是一種管理活動，它必須注重管理原則和管理績效；其次，公共管理不同于私營部 門管理，它肩負著公共部門的獨特使命，必須體現(xiàn)公共部門的責任；最后，公共管理是社 會發(fā)展的產(chǎn)物，它來自社會、服務(wù)社會，社會性是其根本屬性，它必將回歸社會。實際上， 現(xiàn)代意義上的中國公共管理，是在西方傳統(tǒng)公共行政、新公共行政中“公共性”的基礎(chǔ) 上、新公共管理中“管理性”的影響下、治理理論中“共治”涵義的左右下，結(jié)合中國 國情而形成的一種全新管理理念和管理模式。 提到公共管理，還要糾正一個認識誤區(qū)：公共管理不是意味著政府包辦；政府只是 充當協(xié)調(diào)者，將非營利部門、私人部門等組織起來，通過“治理”即制度和政策安排建 立一個關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，將眾多參與者組成合作伙伴共同行動。這里應強調(diào)，在公共管理行動 中，非營利機構(gòu)和私人部門扮演重要的角色 。 張成福。黨秀云公共管理學 m 北京：中國人民大學 版社，2 0 0 1 ：4 圓j l ：樂人試論公共管理的內(nèi)涵演變j 公共管理學的縱向?qū)W科體系 j 管理世界，2 0 0 5 ，( 6 ) 固：l ! 虎峰公共管理視角f 的j ! 生醫(yī)療體制改革 a 董克用公共管理j 政策評論 c 北京：中國人民人學j | ；版 社，2 0 0 7 ：9 1 4 一、緒論 3 區(qū)域公共管理 區(qū)域公共管理可以界定為：區(qū)域公共管理是以區(qū)域政府組織和非政府區(qū)域組織為 主體的區(qū)域公共管理部門，為解決特定區(qū)域內(nèi)的公共問題，實現(xiàn)區(qū)域公共利益而對區(qū)域 公共事務(wù)進行現(xiàn)代治理的社會活動。 這一概念包含以下幾個內(nèi)涵：一是區(qū)域公共管理的主體是多元的，包括政府組織、 非政府組織，甚至還包括一些私域部門；二是區(qū)域公共管理的目的是為了解決區(qū)域內(nèi)由 經(jīng)濟、政治或社會其它領(lǐng)域構(gòu)成的復雜的交錯性問題和處理區(qū)域公共事務(wù)，以實現(xiàn)最優(yōu) 的共同利益圓；三是區(qū)域公共管理所采用的方式和手段，與經(jīng)濟市場領(lǐng)域和政府公共領(lǐng) 域的管理不同，不是競爭和壓制，而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；四是區(qū)域公共 管理的對象主要是區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g形成的交叉重疊的關(guān)系。 區(qū)域公共管理是介子國家宏觀管理和企事業(yè)單位、政府機關(guān)、民間組織內(nèi)部微觀管 理之間的管理領(lǐng)域，國家宏觀管理和微觀管理的辯證關(guān)系要靠區(qū)域管理才能真正實現(xiàn)固。 區(qū)域公共管理與現(xiàn)代企業(yè)管理相互聯(lián)系但處于不同層面，只有區(qū)域公共管理才能考慮到 區(qū)域綜合平衡發(fā)展。因此，要打造強勢區(qū)域，首先要打造出高水平的區(qū)域性公共管理。這 就是說，區(qū)域公共管理在區(qū)域健康持續(xù)發(fā)展的過程中起著至關(guān)重要的作用，主要表現(xiàn)在 以下幾個方面：一是制定政策法規(guī)，為區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展提供符合地方實際、與國家大 政方針相配套的區(qū)域性政策體系和與國家大法相一致、具有可操作性的完整的地方法規(guī) 體系；二是實施區(qū)域性整體規(guī)劃、調(diào)節(jié)和控制，建立并保持合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、適當?shù)耐?資規(guī)模和堅實的環(huán)境保護基礎(chǔ)；三是完善社會保障制度，確保社會公平，維護社會穩(wěn)定。 區(qū)域公共管理的結(jié)構(gòu) 所謂“區(qū)域公共管理的結(jié)構(gòu)”，指的是參與區(qū)域公共事務(wù)治理過程的各個主體( 主要 包括區(qū)域內(nèi)的政府組織、非政府組織) 之間的權(quán)責配置及相互關(guān)系?？梢钥醋魇怯蓞^(qū)域 內(nèi)的政府組織、非政府組織等所構(gòu)成的區(qū)域公共問題的治理主體的組織形態(tài)，以及這些 主體在治理區(qū)域公共事務(wù)過程中所共同遵循的治理理念、價值導向、治理機制、權(quán)力向 度和制度設(shè)計 。 陳瑞蓮區(qū)域公共管理導論 m 北京：中國卡i ：會科學出版社，2 0 0 6 ：1 圓郭風旗我陶區(qū)域公共管理理論分析 j 行政論壇，2 0 0 5 。( 4 ) ：1 7 鯽劉鋒新時期區(qū)域公共管理創(chuàng)新 j 中困行政管理，2 0 0 2 ，( 5 ) 鄭紅軍“泛珠三角”經(jīng)濟發(fā)展勺區(qū)域公共管理創(chuàng)新f j 中l(wèi) l j 人學學報( 社會科學版) ，2 0 0 7 ，( 2 ) 陳瑞蓮區(qū)域公共管理導論 m 北京：中n ! - i ：會科學版社。2 0 0 6 ：1 7 湖北人學頎i j 學位論文 ( 四) 國內(nèi)外相關(guān)研究述評 區(qū)域公共管理研究屬于交叉研究領(lǐng)域，它發(fā)端于歐美，肇始于2 0 世紀后期。目前， 國內(nèi)外學術(shù)界對它的探討正處于一個欣欣向榮的發(fā)展期?？偟膩碚f，歐美學者對它的研 究已經(jīng)形成了比較成熟的研究方法和多角度的研究視角。而從我國的研究現(xiàn)狀來看，區(qū) 域公共管理研究還處于起步階段，無論是理論研究還是實證研究，都還很不成熟。下面 對國內(nèi)外區(qū)域公共管理結(jié)構(gòu)方面的研究現(xiàn)狀，做一番梳理和評價。 首先，對國外關(guān)于區(qū)域公共管理結(jié)構(gòu)的研究進行簡單的評述： 國外關(guān)于區(qū)域公共管理結(jié)構(gòu)的研究，主要集中在區(qū)域經(jīng)濟學中關(guān)于政府在區(qū)域經(jīng)濟 發(fā)展中的作用研究、區(qū)域內(nèi)地方政府問競爭與合作關(guān)系對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響研究、以 及府際關(guān)系的研究等幾個方面。下面對這幾個方面的研究成果做一番簡要的述評。 1 區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展理論中關(guān)于政府作用的研究 ( 1 ) 中心地理論中的政府作用。中心地理論是由德國學者克里斯塔勒于1 9 3 3 年提出， 后來另一位德國經(jīng)濟學家勒什利用克里斯塔勒的理論框架，把中心地理論發(fā)展成為市場 網(wǎng)絡(luò)理論。中心地理論和市場網(wǎng)絡(luò)理論都是從地域面積具有同質(zhì)性、生產(chǎn)要素和需求均 勻分布這些假定出發(fā)，探討區(qū)位結(jié)構(gòu)形成的機理與區(qū)域市場的擴大和優(yōu)化。在中心地理 論中，政府的主要作用是使公共機構(gòu)的供給和成本最優(yōu)，使各個區(qū)域的服務(wù)供給平衡。 ( 2 ) 增長極和增長中心理論中的政府作用。增長極和增長中心理論的代表人物主要 有法國的佩魯( f p e r r o u r ) 、瑞典的繆爾達爾( m y r d a l ，1 9 5 7 ) 和美國的赫希曼 ( h i r s c h m a n ，1 9 5 8 ) 。佩魯主要考察的是部門的極化現(xiàn)象，他在2 0 世紀5 0 年代發(fā)表了一系 列論文，論證了經(jīng)濟增長不是遵循均衡路徑，而是發(fā)源子一個所謂的“推動型單位 。 推動型單位是一個經(jīng)濟部門，它超過平均水平強勁增長并通過同其他部門緊密聯(lián)系產(chǎn)生 影響?？姞栠_爾和赫希曼主要研究區(qū)域之蒯的差別，探討導致區(qū)域發(fā)展極化的機制。 繆爾達爾提出了“循環(huán)積累因果理論 ，認為在經(jīng)濟發(fā)展過程中，發(fā)達區(qū)域與不發(fā)達區(qū) 域之間的“回波效應 往往大于“擴散效應”，市場力量的作用通常傾向于增加而不是 減少區(qū)際差異( m y r d a l ，1 9 5 7 ) ，如果沒有政府干預，區(qū)域差異將不斷擴大。赫希曼提出 的“核心一邊緣理論 ，認為在一個區(qū)域經(jīng)濟體系中發(fā)展的進程從長期看是趨向均衡的， 回陳秀山，i - z 2 區(qū)域經(jīng)濟理論 m 北京：商務(wù)印書館，2 0 0 4 ：7 6 8 5 ，3 9 4 嚼陳秀山，張叮云區(qū)域經(jīng)濟理論 m 北京：商務(wù)日j 書館，2 0 0 4 ：1 9 7 蝤豆建民區(qū)域經(jīng)濟理論i j 我固的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)腱戰(zhàn)略 j 外陶經(jīng)濟與管理，2 0 0 3 ，( 2 ) 6 一、緒論 這是由于擴散效應比吸收效應占優(yōu)勢，核心區(qū)的發(fā)展會通過擴散效應在某種程度上帶動 外圍區(qū)發(fā)展，逐步減小邊緣區(qū)和核心區(qū)的差距。在增長極和增長中心理論中，政府的 主要作用是，在邊緣區(qū)域?qū)ふ乙粋€合適的區(qū)位，將其作為潛在的增長中心，并對在這一 區(qū)位布局的企業(yè)給予特殊的支持，從而達到促進邊緣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，縮小邊緣區(qū)和核心區(qū) 經(jīng)濟發(fā)展差距的目的。 ( 3 ) 輸出基礎(chǔ)理論中的政府作用。輸出基礎(chǔ)理論是從兩個區(qū)域相互作用的角度，闡 述輸出基礎(chǔ)對區(qū)域的經(jīng)濟增長的影響。美國的杜森伯利( j s d u e s s e n b e r r y ) 和諾思( d c n o r t h ) 在2 0 世紀5 0 年代首次提出了作為國民經(jīng)濟子系統(tǒng)的區(qū)域輸出基礎(chǔ)模型，這二人 被視為輸出基礎(chǔ)理論的代表人物。輸出基礎(chǔ)理論主要是解釋區(qū)域增長，后來也被用于研 究促進欠發(fā)達區(qū)域增長。輸出基礎(chǔ)理論假設(shè)，區(qū)域經(jīng)濟增長的核心因素是外部需求的刺 激，輸出部門所獲得的收入被認為是刺激內(nèi)部市場需求增長的必要與充分條件，需求刺 激通過收入乘數(shù)效應導致區(qū)域收入快速增長，其總額可能是輸出部門所獲得收入的若干 倍。在輸出基礎(chǔ)理論中，政府的作用是分析區(qū)域內(nèi)輸出部門的潛力，通過信貸、補貼和 投資促進等措施來振興區(qū)域內(nèi)的輸出部門，從而拉動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展圓。 ( 4 ) 新古典區(qū)域經(jīng)濟增長理論中的政府作用。新古典區(qū)域經(jīng)濟增長理論假設(shè)區(qū)域之 間要素報酬的差別將會通過要素流動趨向均衡，市場機制的作用最終會消除區(qū)域之間人 均收入的差別，達到經(jīng)濟增長的均衡 。瑞典經(jīng)濟學家俄林( o l i n ) 把區(qū)際貿(mào)易引入新古典 經(jīng)濟學，使其成為一般均衡理論的重要組成部分。俄林從貿(mào)易角度研究了要素流動、要 素價格與商品價格之間的關(guān)系。他認為，區(qū)際貿(mào)易、國際貿(mào)易與要素自由流動會帶來區(qū) 域之問生產(chǎn)要素價格與商品價格的平均化，因此“只要生產(chǎn)要素可以完全流動，不同地 區(qū)生活水平上的差距便可消除 ，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展便能達到均衡。在新古典區(qū)域經(jīng)濟理 論中，政府的作用主要是克服或消除那些妨礙市場機制發(fā)揮作用的因素，通過提供基礎(chǔ) 設(shè)施、建設(shè)新的道路、建立現(xiàn)代化的教育體系和消除行政貿(mào)易壁壘等使區(qū)域之問的經(jīng)濟 聯(lián)系加強，逐步縮小區(qū)域之間的發(fā)展差距。 徐梅。當代兩方區(qū)域經(jīng)濟理論評析 j 經(jīng)濟評論，2 0 0 2 ，( 3 ) 蟮陳秀山，張可云區(qū)域經(jīng)濟理論 m 北京：商務(wù)e l j 書館，2 0 0 4 ：1 6 7 1 7 3 同l ：1 7 5 1 9 3 孫海鳴。劉乃全區(qū)域經(jīng)濟理論的歷史| | 顧及其在2 0 世紀中n l 的發(fā)展 j 外因經(jīng)濟與管理，2 0 0 0 ，( 8 ) 7 湖北人學碩l ：學位論文 2 區(qū)域內(nèi)地方政府間競爭與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的研究 國外學者關(guān)于地方政府間競爭關(guān)系的研究主要有布雷頓的“競爭性政府 、布坎 南的“競爭性聯(lián)邦主義 圓、蒂鮑特的“以足投票理論 、文森特奧斯特羅姆的“復 合共和制 和“多種心體制” 等，這些理論都是從地方政府之間競爭性提供公共物品 的角度來研究地方政府間的競爭關(guān)系的。還有t a k a a k i 的地方政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施投 資上的空間競爭別采用雙層次博弈方法從公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的角度來研究地方政府問 的競爭；a n d r e a sw a g e n e r 的雙重稅收競爭：地方政府作為中間人的財政博弈 從稅 收競爭的角度來研究地方政府問的競爭：還有德國學者何夢筆教授的大國轉(zhuǎn)型的財政 與區(qū)域維度：中國與俄羅斯的政府間競爭 一文，比較了大國俄羅斯與中國的政府間競 爭情況，認為如果撇開自然地理條件，政府競爭在很大程度上是制度競爭或體制競爭。 這些學者認為，地方政府提供的公共物品能否滿足轄區(qū)內(nèi)居民的需求和吸引更多有價值 的要素流入，決定了轄區(qū)內(nèi)的居民是否會遷移和轄區(qū)競爭力的大小。為了留住轄區(qū)居民 和增強轄區(qū)的競爭力，各個地方政府在提供公共物品上展開了激烈的競爭，競相向居民 提供更好的公共物品。而地方政府提供的公共物品，主要是合理的稅收制度、穩(wěn)定的政 治環(huán)境、良好的基礎(chǔ)設(shè)旋等，這些具有競爭性的公共物品，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，對 區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展有著重要的影響。 3 區(qū)域內(nèi)地方政府間合作與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的研究 西方發(fā)達國家盡管市場調(diào)節(jié)能力在逐步加強，但區(qū)域行政協(xié)調(diào)組織仍在快速發(fā)展。 在國外，區(qū)域內(nèi)地方政府間協(xié)調(diào)的主要組織形式就是大都市地區(qū)管理組織，這種組織形 式可以在現(xiàn)有行政機構(gòu)上設(shè)立常設(shè)的區(qū)域協(xié)調(diào)組織機構(gòu)，也可以在現(xiàn)有行政機構(gòu)之間以 共同的目標和綱領(lǐng)結(jié)成協(xié)調(diào)組織，可以是自上而下的，也可以是自下而上的。建立這種 體制的一個主要途徑是形成統(tǒng)一的區(qū)域政府或協(xié)調(diào)機構(gòu)，對某些需要從整個區(qū)域角度進 ”a l b e mb r e t o n c o m p e t i t i v eg o v e r n m e n t s j a ne c o n o m i ct h e o r yo fp o l i t i cf i n a n c e , c a m b r i d g eu n i v e r s i t yp r e s s ，i9 9 6 圓j a m e sm b u c h a n a n f e d e r a l i s ma n di n d i v i d u a ls o v e r e i g n t y j t h ec a t oi o u m a lv 0 1 i5 ，p 2 3 ( f a l l w i n t e r 19 9 5 9 6 ) 鉚文建東公共選擇學派 m 武漢：武漢i i ；版 l ，1 9 9 5 ：1 0 3 一1 1 2 螄 美 義森特奧斯特羅姆著復合共和制的政治理論 m 上海：t 海三聯(lián)書店，1 9 9 9 ：1 9 7 1 9 8 美 文森特，奧斯特羅姆多中心 a 美 邁克爾，麥金尼斯多中心體制與地方公共經(jīng)濟 c 上海：一k 海三聯(lián)書 店。2 0 0 0 ：6 9 - 9 6 。 ”t a k a a k it a k a h a s h i s p a t i a lc o m p e t i t i o no f g o v e r n m e n t si nt h ei n v e s t m e n to np u b l i cf a c i l i t i e s j r e g i o n a ls c i e n c ea n d u r b a ne c o n o m i c s ，2 0 0 4 ( 3 4 ) ：4 5 5 4 8 8 a n d r e a sw a g e n e r d o u b l eb e r t r a n dt a xc o m p e t i t i o n ：af i s c a lg a m ew i l hg o v e r n m e n t sa c t i n ga sm i d d l e m e n j r e g i o n a l s c i e n c ea n du r b a ne c o n o m i c s ，2 0 01 ( 31 ) ：2 7 3 2 9 7 電 德 何夢筆人困轉(zhuǎn)型的財政與區(qū)域維度：中國與俄羅斯的政府間競爭 a 德國維滕人學討論文稿，1 9 9 9 ( 4 2 ) ，中譯 文 一、緒論 行規(guī)劃建設(shè)和管理的項目實施統(tǒng)籌管理，進而在區(qū)域內(nèi)形成雙重政府機構(gòu)一區(qū)域聯(lián)合政- 府與地方城市政府。在世界上成立較早( 2 0 世紀5 0 年代初) 的是多倫多大都市區(qū)政府， 1 9 6 5 年倫敦成立了大倫敦政府，2 0 世紀7 0 年代中期在歐洲普遍出現(xiàn)了大都市區(qū)的行政 管理機構(gòu)。但是這類政府的性質(zhì)是不盡相同的，有的是國家行政機關(guān)性質(zhì)的，如法國巴 黎大區(qū)議會；有的是由各個城市代表組成的政府，如大哥本哈根議會；有的是經(jīng)過參盟 城市之間選舉的代表組成的政府，如法蘭克福大都市區(qū)議會；還有的是經(jīng)過參盟城市之 間協(xié)商組成的協(xié)議機關(guān)，如海牙大區(qū)協(xié)議會。近年來有學者從區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共享的角 度來研究了地方政府之間的融合協(xié)調(diào)，如t h o r s t e mh e i t k a m p 的馬德里周邊未規(guī)劃城鎮(zhèn) 的整合：以佛安拉伯拉達為例研究了馬德里大都市區(qū)和周邊地區(qū)通過地方政府之間的 合作協(xié)調(diào)來共享基礎(chǔ)設(shè)施；i n 鰣dm u r - v e e m a n 等的政府行為對保健服務(wù)整合的協(xié)作 網(wǎng)絡(luò)的影響 中研究了地方政府在公共醫(yī)療保健服務(wù)中的合作問題。地方政府之間在 公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上的合作和協(xié)調(diào)，能使地方政府實現(xiàn)公共物品供給的規(guī)模效 應，降低供給成本，節(jié)約地方政府的財政支出，從而地方政府可以有更多的財力來支持 轄區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，促進整個區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展。 關(guān)于府際關(guān)系的研究 府際關(guān)系的概念來源于1 9 3 0 年代的美國，當時聯(lián)邦政府積極推行新政，為免于遭受 來自地方破壞憲政分權(quán)的質(zhì)疑，特別提出強調(diào)自由、進步與主動的政策運作理念。由于 經(jīng)濟大恐慌帶來許多社會問題，而這些問題大多是全國性的，不是單一州政府或郡、市、 鎮(zhèn)、學區(qū)等地方政府所能獨自有效解決的。因此，聯(lián)邦政府就通過財政輔助、專業(yè)指導、 法令規(guī)范等各種方式，實質(zhì)介入各項公共議題的處理。隨著二次世界大戰(zhàn)后福利國家理 念的興起，聯(lián)邦政府透過府際關(guān)系運作模式，對于各項專業(yè)政策領(lǐng)域的規(guī)劃和執(zhí)行均發(fā) 揮相當大的影響力 。 2 0 世紀8 0 年代以前的研究主要關(guān)注中央與地方的關(guān)系，沈立人在地方政府的經(jīng) 濟職能和經(jīng)濟行為 一書中，列出另外一系列西方學者關(guān)于中央與地方關(guān)系的著述，包 括英國中央政策檢查組的中央政府與地方政府的關(guān)系，瓊思的中央與地方政府關(guān) ”張波市政管理學基礎(chǔ) 砌北京：中困人事；l ；版社，2 0 0 5 ：3 2 6 3 3 2 t h o r s t e nh e i t k a m p t h ei n t e g r a t i o no fu n p l a n n e dt o w n si nt h ep e r i p h e r yo f m a d r i d ：t h ec a s eo f f u e n l a b r a d a 【j 】h a b i t a t i n t e r n a t i o n a l ，2 0 0 0 ( 2 4 ) ：2 1 3 - 2 2 0 ”l n g r i dm u r v e e m a n ，a m o v a nr a a k ，a g g i ep a u l u s i n t e g r a t e dc a r e ：t h ei m p a c to fg o v e r n m e n t a lb e h a v i o ro nc o l l a b o r a t i v e n e t w o r k s j h e a l t hp o l i c y 19 9 9 ( 4 9 ) ：l4 9 i5 9 枷 臺 江人樹，廖俊松府際關(guān)系j 震災霞建 m 元照 i 版公司，2 0