（行政管理專業(yè)論文）我國服務(wù)型政府建設(shè)視野下政府部門職務(wù)消費問題研究.pdf

中文摘要 職務(wù)消費，是指處在某一個特定職務(wù)上的公務(wù)( 人) 員在履行相應(yīng)的職務(wù)時 的消費。社會關(guān)注的職務(wù)消費主要是政府機關(guān)中的職務(wù)消費，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的 職務(wù)消費問題。職務(wù)消費自古有之，職務(wù)消費在我國經(jīng)歷了相當(dāng)長的發(fā)展演變過 程，改革開放以來，我國職務(wù)消費領(lǐng)域積累了很多問題。職務(wù)消費在踐行的過程 中也發(fā)生了異化，成為一個巨大的“灰箱 ，成為了公務(wù)人員優(yōu)渥福利和特權(quán)的 象征。長期以來，職務(wù)消費中公車私用、私客公待、公款旅游、大吃大喝等不正 之風(fēng)屢禁不絕，像一個巨大的“黑洞 ，大量吞噬著國家的財富，導(dǎo)致各級政府 行政費用連年攀升。目前我國已經(jīng)是世界上職務(wù)消費項目“最齊全”的國家，隨 著我國經(jīng)濟體制逐步向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，政府活動日益增多，職務(wù)消費內(nèi)容不 斷擴大，政府除了每年為此付出大量的財政資金外，職務(wù)消費本身還引發(fā)了大量 的腐敗行為，因此這一制度已到了非改不可的地步。 服務(wù)型政府的建設(shè)是一個系統(tǒng)的工程，涉及到政府部門的各個方面和各個環(huán) 節(jié)，但我們要始終以公眾的需求決定政府服務(wù)的內(nèi)容與方式，以公眾的評價決定 公務(wù)員的晉升晉職和和政府政策變遷的方向。在我國建設(shè)服務(wù)型政府的大背景下， 政府部門職務(wù)消費問題被擺到一個前世所未有的重要位置，因為如果把大量的資 金和資源毫無節(jié)制地用在政府部門的職務(wù)消費上，不僅僅造成社會財富的巨大浪 費，而且勢必會影響到我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，進而影響服務(wù)型政府的建設(shè)進度。 因此，要讓政府從管制型走向公共服務(wù)型，從“官本位刀走向“民本位 ，要讓 政府從根本上轉(zhuǎn)變工作方式就必須進行職務(wù)消費改革。從實踐上來看，近幾年來， 我國許多部門和地區(qū)都自發(fā)地進行了一場職務(wù)消費改革運動，但改革既關(guān)系到各 級領(lǐng)導(dǎo)干部的切身利益，同時還與政府效率，政府向公民所提供的服務(wù)質(zhì)量密切 相關(guān)，可以說，政府部門職務(wù)消費本身就關(guān)系著服務(wù)型政府建設(shè)大局，是服務(wù)型 政府建設(shè)的必要環(huán)節(jié)。 本文試圖通過文獻研究法、比較研究法和調(diào)查歸納法等研究方法對政府部門 職務(wù)消費問題進行探討，旨在找到一條高效建設(shè)服務(wù)型政府的合理路徑。本文的 框架為： 第一部分：引言。闡述了本課題的研究背景和選題意義、研究框架、采用的 主要研究方法以及本文的可能創(chuàng)新之處。 第二部分：政府部門職務(wù)消費的基本理論。本部分對服務(wù)型政府建設(shè)視野下 政府部門職務(wù)消費的相關(guān)理論問題進行了研究，理清了政府部門職務(wù)消費的概念、 范圍、歷史發(fā)展及其與服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)系。 第三部分：政府部門職務(wù)消費現(xiàn)狀及其問題分析。在界定政府部門職務(wù)消費 的相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，對我國當(dāng)前政府部門職務(wù)消費中存在的問題及其背后的原 因進行了梳理和挖掘，從制度層面分析了當(dāng)前我國政府部門職務(wù)消費存在問題的 原因。 第四部分：實證分析：四川省l 市政府部門職務(wù)消費改革實踐。本文對l 市 政府部門職務(wù)消費的改革實踐進行了觀察，分析了其不足與經(jīng)驗。 第五部分：服務(wù)型政府建設(shè)下政府部門職務(wù)消費改革的路徑選擇。在前文理 論梳理和實證的基礎(chǔ)上，提出了服務(wù)型政府建設(shè)視野下政府部門職務(wù)消費的改革 對策，包括建立激勵機制、自我約束機制、外部監(jiān)督機制和法律政策支持等四個 方面。 關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；職務(wù)消費改革；激勵機制 a b s t r a c t d u t ) rc o n s l l l l 叩t i o nm e 鋤st h ee x p e n d i t u r eo f c i 們ls e r v 鋤t si i ls p e c i f i cp o s i t i o i l sf o r t l l e i rd u t i e s t h em a i l lc o n c e mo ft l l es o c i e 夠i sm ed u t ) rc o m m m p t i o no fg o v e n l m e n t s e r v a n t s ，e s p e c i a l l yg o v e m m e n to 佑c i a l s h lc h i n a t l l ed u t ) rc o n s 啪p t i o n 啪d a t e b a c kt oa 1 1 c i e l l tt i m e s 觚dh 硒e x p 舐髓c c dc 0 n s i d 耐b l ee v o l u t i o l l s i n c em er e f o m 觚do p e i l i n 島c l l i mh 嬲a c c u m u l a t e dl o t so fp r o b l e m so nd u t ) rc o n s u m p t i o l l ，恤c hi n t i l mc a u s e sad e f o m a t i o no fe x e 眥i o n 弱a p r i v i l e g ef o rc i v i ls e 鋤t s f o ral o n gt i n l e m er e c a t i o n a l a c t i v 毋l l s 地p u b l i c 矗m d s ，懿ah u g e b l a c kh o l e ，h 勰b e e i l s w a l l o w i i l gn l ec o u n t 呵sw l l ，l e a d i n gt 0al e v a g eo f9 0 v 眥l e n t a l 甑p 鈕d i t i l 】舊 c o s t n o w a d a y s ，c 1 l i n ah 嬲b e c o m e l em o s tc o m p a c tp r o 蓼鋤0 nd u t yc o n s 咖叩t i o ni n t l l ew o d d ，w i t l l 廿l e 仃鋤s f o n ni i l _ t 0m a r k e te c o n o m y w i 1t l l ei n c r e 弱eo fg o v 觚吼e n t a 嘶v i t i e s ；t 1 1 es y s t e mo fd u t yc o n 蛐m p t i o nh 弱t ob ec h a n g e dt 0d e t e rc o i l s e q u 朗c 岱 s e r 、，i c e o d e l l t e dg o v c n 姍朋tb u i l d i n gi s 鋤i i i 】1 1 i l e i l s e p r o j e c t ，i n v 0 l v i n ge v e 巧 d e p 棚e n t 觚dv a d o u sa s p e c t si n s i d eg o v e m m e n t s ，m o u g hw es h o u l da l w 妁，st a k e 吐l e d e m a l l do fp u b l i ci n t oc o n s i d e r a t i o nf o ra i l yc i v i ls e i c ep r o m o t i o n0 rc h a i l g eo f p o l i c yd i r e c t i o n h l 1 eb a c k 跚do fb u i l d i n gn l i sp r o j e c t t l l ei s s u eo fd u t y c o n s u m p t i o ni ng o v e n m e l l th a sb e e i lp l a c e dt 0 鋤u n p 代c e d e n t e dp o s i t i o ni no r d e rt 0 p r e v e n t 廿l ea b u s eo fp u b l i c 缸 1 d s 鋤dr e s o u r c w h i c hw i nn o to n l yc a i l s eah u g ew a s t e o fs o c i a lw e a l l ，b u ta f f e c to u rs u s t a i n a b l ee c o n o m i cd e v e l o p m c l l t ，w i l i c hi i lt u ms l o w 廿l ep r o g r c s so fc o n s t n 】c t i o n t h e r e f o r e ，t 0b u i l dap e o p l e - o r i e n t e dg o v e m m 既t ，t l l e f e f o 肌o nd u t yc o n s u m p t i o nc a nr l o tb ei g n o r e d i l lr e c e n ty e a r s ，m a n yr e 西o n sh a v e a l r e a d yc 撕e do u tr e f o m sw h i c hh a v ea c h i e v e dc e r t a i nr e s u l t s b u tm e r es t i l le x i s t s s o m ec o n t r a d i c t i o n s ，b e c a u s em i sr e f o mw i l ln o to n l yc o n c e n lt h ed i r e c ti n t e r e s t so f g o v e m m e n to 街c i a l s ，b u tt l l eq u a l 時o fs e i c et 0p u b l i cb yg o v e n l l i l 鋤t ；t h ed u t y c o n s u m p t i o ni sj u s ta b o u tm e c o n s 旬m c t i o no fs e r v i c e - o r i e n t c dg o v a 姍e n t s i i i 1 1 1 i s 枷d ew i map o 缸o fv i e wo fs e r v i 盼o r i 鈕t e dg o v c n 】m t si sd c d i c a t e dt 0 m a l 【ead e 印咖d yi no r d e rt 0f i n d 齜e m c i e n t 姐dr c 蠲o n a b l ep a m ，u 曲l i t e r a n 玳 s 砌y ，c o n l p 耐s o ns t u d y c a s e 觚a l y s i s 觚d 跚r v e yr c s e a r c ho n9 0 v c n 皿咄d u 夠 c o n 翻珊p t i o n 1 1 1 ep l 觚o f 衄sa r t i c l ei s 弱f o l l o w i n g ： p a r ti ：h l 仃o d u c t i o n d e s 耐b em er e s e a r c hb a c k 印u n do fm em a i l li s s u e ，m e r e s e a r c _ hf 弧e w o d 【 m em a i nr 錙e 砌lm e l o d sa i l dt h ei m l o v a t i o np o i n t p a ni i ：t h eb a s i cn l e o 巧o f9 0 舢e n t d u t ) ，c 0 n s u m p t i o n 1 1 l i sp a nc o n c e n l sa s t u d yo fr e l a t e dt l l c o r yo nd u t yc o n s 姍p t i o nw i t l las e i c e 一耐t e dc 0 船缸u c t i o nv i e w ， 鋤da l s 0i i l d u d e st h ed i f j f e r e n tc 0 n c 印t s ，l l i s t o r i c a ld e v e l o p m e n ta ：b o u tg o v e n 】m 饑t a l d u t yc o n 吼l l l l p t i o n p a r ti i l ：1 1 地肌a l y s i so f 叫1 1 r e n ts i t u a t i o 鵂a n di s s u 懿w i t hab 鶴eo fd e f i l l i i l g t 1 1 e o 巧o nd u 鑼c o n s u i l 叩t i o n ，l i sp 疵i st 0 d i s c o v e rc u 盯e n tp r o b l 鋤sa b o u t g o v 翎m e n t a ld u t yc o n s 硼叩t i o n i i lo r d e rt 0 觚a l y z ea n df i n do u tt l l e 懈蟋o n s p 碰：c 硒ea n a l y s i s ：m ec 勰eo fm eg o v 翎眥鉍t a ld u t ) rc o n s u l n p t i o ni l i s i c h u a n t l l i sp a ni st 0o b s e r v et l l ep r a c t i c eo fr e f o mo nd u t yc o n s u i n p t i o n ，觚dt 0 l e 鋤舶mt l l er e a le x p e r i e n c e p a nv ：1 i l es e l e c t i o no fr e f o mp a t h0 n9 0 v e n l l l l e i l t a ld u t yc o n s 眥p t i o n b a s e d o nt h ep r e c e d e n tt l l e o r i 部a n dc 嬲e 鋤a l y s i s ，咖sp a r ti st om a k ea p r o p o s i t i o no f c o r r e c t d u t yc 0 n s u m p t i o n 齜l dr e f o 肌，i i l c l u d i n g 髓t 矗b l i s h i n g 觚di m p r o v i i 唱t l l es t a i l d a r d 觚d i i l i t i a t i v e s ，s 臼e n g m e n i n gm ec o n s 佩n tm e c _ h a n i s m sb ye x t e n l a la u d i t s ，s o 弱t 0f i n do u t f o u rc h 鋤n e l s 吼】p p o r t e db y l e g a lp o l i c i 銷 p 砒：e m p i r i c a la n a l y s i s ：t h ec 嬲eo fl i i l n l i sp 印lm u i l i c i p a ls e 咖r s p 肌d i n gr e f o mp o s i t i o 船w e r eo b s e r v e d 鋤a l y s i so ft h ed e f i c i 髓c i 懿肌de x p 耐e i l c e p a nv ：s e r v i c eg o v e 玎m e n ts p e n d i n gu i l d e rt h eg o v 鋤啪e 1 1 tr e f o mp a t l ls e l e c t i o n f i l n “o 潞1 i l i s l e o r 娟c a l 鋤d 伽叩i r i c a l 妒鉀i o 瑚p 叩_ e rb 嬲e d t h ep r o p o s e d s e i c e - o r i e n t o d g o v e 瑚m e n to 伍c eb u i l d i i 培c o n s m n e rp e r s p e c t i v e l er e f o mo f g o v e m m e n tm e 弱u r 鼯，i n c l u d i n gt h es t 鋤d a r di n c e n t i v 懿，s e l f d i s c i p l i n em e c h a i l i s r 瑪 e x t e n l a lo v e r s i g l l tm e c h a i l i s m sa n dl e g a la i l dp o h c ys u p p o r ti nf o u ra 豫塢 k e y w o r d s ： s e 州c 爭o r i e n t e d g o v e m m e n t ；d l i t yc o n s 啪p t i o nr e f o m l ； i n c e n t i v e m e c ：h a i l i s m v 關(guān)于學(xué)位論文獨立完成和內(nèi)容創(chuàng)新的聲明 本人向河南大學(xué)提出碩士學(xué)位申請。本人鄭重聲明：所呈交的學(xué)位論文是 本人在導(dǎo)師的指導(dǎo)下獨立完成的，對所研究的課題有新的見解。據(jù)我所知，除 文中特別加阻說明、標(biāo)注和致謝的地方外，論文中不包括其他人已經(jīng)發(fā)表或撰 寫過的研究成果，也不包括其他人為獲得任何教育、科研機構(gòu)的學(xué)位或證書而 使用過酌材料。與我一同工作酌同事對本研究所做的任何貢獻均已在論文中作 了明確的說明并表示了謝意。 學(xué)位申請人( 學(xué)位論文作者 簽名：。堡塑墊 j ，2 0 r 碑莎月z 目 關(guān)于學(xué)位論文著作權(quán)使用授權(quán)書 本人經(jīng)河南大學(xué)審核批準(zhǔn)授子碩士學(xué)位。作為學(xué)位論文的作者，本人完全 了解并同意河南大學(xué)有關(guān)保留、使用學(xué)位論文的要求，即河南大學(xué)有權(quán)向國家 圖書館、科研信息機構(gòu)、數(shù)據(jù)收集機構(gòu)和本校圖書館等提供學(xué)位論文( 甄質(zhì)文 本和電子文本) 以供公眾檢索、奎閱。本人授權(quán)河南大學(xué)出于宣揚、展覽學(xué)校 學(xué)術(shù)發(fā)展和進行學(xué)術(shù)交流等爵聘可以采取影印j 縮印、掃描和拷貝等復(fù)制手 段保存、匯編學(xué)位論文( 甄質(zhì)文本和電子文本) 。 ( 涉及保密內(nèi)容的學(xué)住論文在解密后適用本授權(quán)書) 學(xué)位獲得者( 學(xué)位論文作者) 簽名：絲塑疊： ， j 2 0 o 形月日 學(xué)位論文指導(dǎo)教師荽名：盤塑蘭絲丞匕 2 0 易年6 月日 引言 ( 1 ) 選題背景與意義 職務(wù)消費的控制與監(jiān)督是一個世界性問題，無論是在國內(nèi)還是國外，都存在 類似的問題。雖然各國都采取了許多措施，但是與職務(wù)消費相聯(lián)系的腐敗丑聞還 是不斷出現(xiàn)。所謂職務(wù)消費，是指處在某一個特定職務(wù)上的公務(wù)( 人) 員在履行 相應(yīng)的職務(wù)時的消費。社會比較關(guān)注的職務(wù)消費主要是政府機關(guān)中的職務(wù)消費， 尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)消費問題。公務(wù)員職務(wù)消費是政府財政支出的重要組成部 分，從本質(zhì)上來講構(gòu)成政府的行政運行成本，同時也是維持正常的政府機構(gòu)運轉(zhuǎn) 所必需的費用支出。合理的職務(wù)消費，是公務(wù)人員履職的重要條件，也是公共管 理和公共服務(wù)必須支付的成本。改革開放以來，政府部門職務(wù)消費積累了很多問 題，已經(jīng)成為一個巨大的“灰箱”。一直以來，公車私用、私客公待、公款旅游 等不正之風(fēng)屢禁不絕，像一個巨大的“黑洞”，大量吞噬著國家的財富，導(dǎo)致各 級政府部門行政費用不斷膨脹，連年攀升。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國每年的公款吃 喝在2 0 0 0 億元左右，公車費用在3 0 0 0 億元左右，公款出國( 境) 考察在3 0 0 0 億元左右，僅此三項的耗資就相當(dāng)于4 個三峽工程。這些數(shù)字可能不一定精確， 但足以說明了問題的嚴重性。目前，我國已經(jīng)是世界上職務(wù)消費項目“最齊全” 的國家，隨著我國經(jīng)濟體制逐步向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，政府活動日益增多，職務(wù) 消費內(nèi)容不斷擴大，政府為此每年需付出大量的財政資金外，職務(wù)消費本身還引 發(fā)了大量的腐敗行為，這一制度已到了非改不可的地步。當(dāng)前，我國正處于建設(shè) 服務(wù)型政府的關(guān)鍵時期，從實踐方面來看，近幾年來，許多部門和地區(qū)都自發(fā)地 進行了一些職務(wù)消費改革運動，但改革不僅關(guān)系到各級各部門領(lǐng)導(dǎo)干部的切身利 益，同時還與政府的效率，政府向公民所提供的服務(wù)質(zhì)量密切相關(guān)，因此在實踐 中操作起來很不容易。改革中也出現(xiàn)了大量急待解決的問題，因此，從理論上對 這場改革進行探討也十分必要。 ( 2 ) 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評 第一，國外研究現(xiàn)狀。國外關(guān)于服務(wù)型政府的相關(guān)討論主要是有關(guān)政府職能 理論方面的研究。2 0 世紀(jì)9 0 年代，在應(yīng)對全球“政府失靈 的危機中，有關(guān)政 府職能的新理論逐漸形成，這些理論主要有：主張以企業(yè)家精神重塑政府的“新 公共管理理論”、主張以公民服務(wù)為核心的“新公共服務(wù)理論 和主張加強公共 部門和私人部門合作的“治理理論 ，其中“新公共服務(wù)理論 和“治理理論” 成為目前社會構(gòu)建新型政府的理論基礎(chǔ)。1 、“公民本位 的新公共服務(wù)理論。 新公共管理理論認為公民就是顧客，并且認為顧客的滿意度就是政府服務(wù)應(yīng)該追 求的目標(biāo)，這種理論雖然在一定程度上對政府的行為有所約束，但是由于市場競 爭機制的引入以及價值中立、效率至上管理主義的盛行，其實質(zhì)卻大大削弱了公 共精神與公共服務(wù)的觀念，因此，在以美國著名公共行政學(xué)家羅伯特b 登哈特 為代表的公共行政學(xué)者在對新公共管理理論的反思的基礎(chǔ)上，提出了“新公共服 務(wù) 理論?！靶鹿卜?wù) 理論強調(diào)“公民優(yōu)先 ，主張區(qū)分“顧客滿意 原則 和“公民滿意 原則，是“建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人 員為公民服務(wù)并確實全心全意的為他們服務(wù)之上的 。在新公共服務(wù)理論看來， 政府的職能既不是“掌舵也不是“劃槳 ，而是“服務(wù) ；公共利益是目標(biāo)而 不是副產(chǎn)品；公務(wù)員要為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)；公務(wù)員的責(zé)任在于關(guān)注 憲法法律、社區(qū)價值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益，而不僅僅是關(guān)注市 場；公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。w 2 、強調(diào)公私合作、共管共治的 治理理論。由于新公共管理主義模糊了政府與公民、政府與社會之間的關(guān)系，損 害了現(xiàn)代民主制度所倡導(dǎo)的憲政主義與公共精神，治理理論便應(yīng)運而生，重新強 調(diào)政府職能的有限性，力圖構(gòu)建起政府與民眾、社會其他組織共同治理國家的模 式。在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會( t h ec o 舢嘶s s i o no ng l o b a l g o v e m 缸c e ) 的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。吲在理論層面上，治理理論的 【美】珍妮特v 登哈特、羅伯特b 登哈特著：新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵 ，丁煌譯，中國人民大學(xué) 出版社，2 0 0 4 年，第7 9 頁。 該委員會于1 9 9 6 年發(fā)表了一份題為我們的傘球伙伴關(guān)系( o u rg l o b a ln e i 曲b o r h o o d ) 的研究報告，并在 該報告中對治理做 f 了如下界定：治理足各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理j 共h 事務(wù)的諸多方式的總 和。綜合學(xué)者的觀點，治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制， 而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門。也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。參見r c = p o l t 0 f m ec o m m i s s i o no ng i o b a ig o v e n l 鋤c c ：c 柵g 1 0 b a ln c i g l l b 0 訂1 0 0 d ( f 咖e c 0 1 9 9 i c ， j 鋤u a 叫f 曲m a 哆， 1 9 9 6 ) ，h n p ：r 、w v 盯e i g n t y n e 以垤o v g g a n a l y s i s h t l l l 。 主張可以概括為以下四點：治理主體多元性，治理過程互動性，治理對象參與 性，治理手段多樣性。w 在國外，職務(wù)消費一般只占到國家財政收入的3 至6 ，職務(wù)消費一般也沒 有象國內(nèi)異化的這么嚴重，因此，國外專門研究職務(wù)消費的資料并不多見。概括 起來主要集中在以下這幾個方面：一是關(guān)于職務(wù)消費的法制化。世界上很多國家 都將公務(wù)員道德上升為行政法規(guī)，以便能更有效地約束官員行為。如美國政府制 定有行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則和政府道德法，日本、英國、澳大利亞、 新西蘭等國都有公務(wù)人員行為準(zhǔn)則；日本在1 9 9 9 年8 月制定了國家公務(wù)員 倫理法，2 0 0 0 年3 月又頒布國家公務(wù)員倫理規(guī)程。二是關(guān)于職務(wù)消費的貨 幣化問題。把職務(wù)消費按職務(wù)所需以不同標(biāo)準(zhǔn)打入個人工資，實行貨幣化管理、 私有化消費，不但可以有效防止這方面不正之風(fēng)和腐敗問題發(fā)生，而且能大大減 少機關(guān)管理工作的成本，因而這一管理方式被發(fā)達國家所普遍采用，并已定量 化、顯性化、操作化。三是關(guān)于職務(wù)消費信息制度。不少發(fā)達國家都建立了專門 的職務(wù)消費信息制度，在專業(yè)人力資源公司的數(shù)據(jù)庫里，保存著各行業(yè)不同規(guī)模 的不同層級管理者的職務(wù)消費數(shù)據(jù)。借助專業(yè)公司的數(shù)據(jù)以及嚴格的審計系統(tǒng)， 企業(yè)就能夠比較有效地控制職務(wù)消費。掣 第二，國內(nèi)研究現(xiàn)狀。隨著服務(wù)型政府建設(shè)的推進，政府部門職務(wù)消費近年 來也成為了國內(nèi)研究的熱點問題，相關(guān)文獻較多，以下筆者分兩大部分進行梳 理： 第一部分是關(guān)于服務(wù)型政府的研究。學(xué)者們從服務(wù)型政府的概念、理念和價 值取向，目標(biāo)選擇與背景動力以及政府規(guī)劃和實踐操作等幾個層面上對服務(wù)型政 府建設(shè)問題展開深入研究并取得了廣泛共識和豐碩成果。這幾個層面呈依次遞進 的邏輯關(guān)系，共同構(gòu)成了立體完整的研究體系。l 、關(guān)于服務(wù)型政府的研究視 角。學(xué)者們對服務(wù)型政府的理論探討主要是從以下四個角度進行：第一，從政府 與公民關(guān)系轉(zhuǎn)變角度進行研究。認為在建設(shè)服務(wù)型政府時，首先必須重新確定政 府與民眾的關(guān)系，這是我們政府改革的基本點。只有在這種主仆關(guān)系下，我們所 參見李瑞、鄭娟： 芻論服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)，公共管理，2 0 0 6 年第l o 期。 廖海青：摸底職務(wù)消費：為企業(yè)反腐立新規(guī)? ，晾望，2 0 0 9 年第l o 期 3 追求的政府模式才是真正意義上的服務(wù)型政府模式。w 究竟是官本位還是民本 位，究竟是政府本位還是社會本位，究竟是權(quán)力本位還是權(quán)利本位是服務(wù)型政府 與管制型政府的核心區(qū)別之所在。服務(wù)型政府中，管制是手段，服務(wù)才是最終目 的。劇第二，從政府職能歷史演進的角度進行研究。認為政府從統(tǒng)治型向管理型 再向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，是一個歷史趨勢，是有著明顯的規(guī)律性的一個發(fā)展過程。相 應(yīng)地行政模式也由“統(tǒng)治行政 向“管理行政 再向“服務(wù)行政 的范型轉(zhuǎn)變。 亂 掣他們認為，服務(wù)型政府就是為人民服務(wù)的政府，服務(wù)是服務(wù)型政府的最根本理 念和價值追求，為社會、公眾服務(wù)是政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨。呵第 三，從政府職能結(jié)構(gòu)調(diào)整角度進行研究。這些學(xué)者認為，中國原有的政府過于強 調(diào)經(jīng)濟職能，而忽視了政府本來應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共服務(wù)職能。政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能， 將政府由直接作為經(jīng)濟建設(shè)主體的政府轉(zhuǎn)變成“把自己的主要職責(zé)放到管理社會 公共事務(wù)、提供有效的公共服務(wù)方面”的政府。掣第四，從政府工作方式轉(zhuǎn)變角 度進行研究。他們把地方政府在政府改革中所采取的擴大服務(wù)項目、集中服務(wù)提 供、改善服務(wù)態(tài)度等方面的努力，比如一站式服務(wù)、一條龍服務(wù)、政務(wù)超市、陽 光大廳、審批中心等的嘗試，當(dāng)作地方政府進行服務(wù)型政府建設(shè)的具體措施，把 引入這些新的工作方式到公共管理中的政府，當(dāng)作服務(wù)型政府。掣2 、關(guān)于服務(wù) 型政府的概念。與對服務(wù)型政府進行研究的角度相應(yīng)，對服務(wù)型政府概念進行界 定的代表性意見主要有以下四種：第一種觀點認為，服務(wù)型政府就是在社會本位 和公民本位理念的指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，按照公民意志并通過 法定程序組建起來，以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。u 第二種觀點 回劉熙瑞，切實加強積極服務(wù)型政府的研究和建設(shè)，新視野，2 0 0 4 年第2 期。 o 劉熙瑞，服務(wù)型政府經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇，中國行政管理，2 0 0 2 年第7 期。 張康之，論政府的非管理化關(guān)于“新公共管理”的趨勢預(yù)測，教學(xué)與研究，2 0 0 0 年第7 期；張康 之，把握服務(wù)型政府研究的理論方向，人民論壇，2 0 0 6 年第5 期。 程倩，“服務(wù)行政”：從概念到模式，南京社會科學(xué)，2 0 0 5 年第5 期。 遲福林，適時推進公共服務(wù)型政府建設(shè)，經(jīng)濟參考報，2 0 0 3 年7 月1 6 日；遲福林、方栓喜，加快 建設(shè)公共服務(wù)型政府的若十建議，經(jīng)濟研究參考，2 0 0 4 年1 3 期；趙春麗，公共服務(wù)型政府政府職 能轉(zhuǎn)變的基本趨向，行政論壇，2 0 0 4 年第6 期；中國行政管理學(xué)會課題組，加快我國社會管理和公共 服務(wù)改革的研究報告，中國行政管理，2 0 0 5 年第2 期。 尹戈、陳先芳、姬書瑩，建設(shè)廉清、高效的服務(wù)型政府，中國行政管理，2 0 0 3 年第3 期；乇永呂，深 化行政審批制度改革，建設(shè)服務(wù)型政府，大連干部學(xué)刊。2 0 0 1 年第l o 期：姜宏潔， 吉林省公共服務(wù)型 政府模式選擇，行政與法，2 0 0 5 年第5 期；喬雨，著力塑造服務(wù)型政府，求是，2 0 0 3 年第1 0 期。 。支0 熙瑞，服務(wù)型政府一一經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇，中國行政管理，2 0 0 2 年第7 期 4 認為，服務(wù)型政府就是為公民服務(wù)的政府，它把為社會、為公眾服務(wù)作為政府存 在、運行和發(fā)展的基本宗旨，這種類型的政府將徹底拋棄舊的治民理念或“為民 做主 的觀念，而確立為民服務(wù)和“由民做主的理念。w 第三種觀點認為，所 謂公共服務(wù)型政府，從經(jīng)濟層面上說，政府的存在就是為了糾正“市場失靈， 政府主要為社會提供市場不能夠有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，由政府來通過 制定公平的規(guī)則，加強經(jīng)濟監(jiān)管，從而確保市場的競爭有效性和持續(xù)性，確保市 場在社會資源配置中的基礎(chǔ)性作用，而政府不能夠直接作為微觀經(jīng)濟主體參與市 場競爭或者通過依靠政府行政壟斷與民爭利；從政治層面上說，政府的權(quán)力來源 于人民的賦予，政府要確保為社會各公民階層，包括弱勢群體在內(nèi)，提供一個平 等、安全和民主的制度環(huán)境，從而實現(xiàn)有效的國家治理而不是統(tǒng)治；從社會層面 上說，政府要從社會長遠發(fā)展出發(fā)，確保社會良性發(fā)展。吲第四種觀點，將在政 府具體工作中改進服務(wù)方法、優(yōu)化服務(wù)態(tài)度、拓展服務(wù)項目的政府，當(dāng)作服務(wù)型 政府。掣3 、關(guān)于服務(wù)型政府的構(gòu)建。有學(xué)者認為服務(wù)型政府的建設(shè)是一項龐大 的系統(tǒng)工程，涉及觀念更新、政府職能轉(zhuǎn)變、民主與法制建設(shè)、政治文明建設(shè)等 諸多方面，需要一個相當(dāng)長的時間的過程。這個過程就是政治與政府創(chuàng)新的過 程。刪在具體途徑上，中國行政管理學(xué)會課題組指出必須更新管理觀念，樹立科 學(xué)發(fā)展觀；調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，再造管理流程；強化關(guān)鍵的管理職能，落實政府的管 理目標(biāo)；推廣“多中心主體”社會治理，提高社會自治與自我服務(wù)能力；引入現(xiàn) 代化管理技術(shù)，引進政府的社會管理方式；建立社會運行狀況監(jiān)測體系，創(chuàng)造一 個有預(yù)見性的政府，并實現(xiàn)政府公共服務(wù)的三個轉(zhuǎn)向，即從“運動型服務(wù)轉(zhuǎn)向 “制度型服務(wù)一，從“歧視性服務(wù)轉(zhuǎn)向“平等無差別服務(wù)一，從“單中心治理 服務(wù)模式轉(zhuǎn)向“政府與社會合作的多中心治理模式 。掣謝慶奎認為，必須實 回程倩，“服務(wù)行政”：從概念到模式，南京社會科學(xué)，2 0 0 5 年第5 期；張康之，限制政府規(guī)模的理 念，行政論壇，2 0 0 0 年第4 期 。遲福林：適時推進公共服務(wù)型政府建設(shè)，經(jīng)濟參考報，2 0 0 3 年7 月1 6 日；遲福林、方栓喜：加快建設(shè)公 共服務(wù)型政府的若干建議，經(jīng)濟研究參考，2 0 0 4 年1 3 期 回姜宏沽：吉林省公共服務(wù)型政府模式選擇，行政與法，2 0 0 5 年第5 期；鄧澤宏、高獅、梅建明：浙江中小 企業(yè)發(fā)展過程中服務(wù)型政府的構(gòu)建及啟示，：海經(jīng)濟研究，2 0 0 4 年第7 期 回謝慶奎， 服務(wù)型政府建設(shè)的基本途徑：政府創(chuàng)新，北京大學(xué)學(xué)報，2 0 0 5 年第l 期。 中國行政管理學(xué)會課題組，服務(wù)型政府是我國行政改革的目標(biāo)選擇，中國行政管理，2 0 0 5 年第4 期； 5 現(xiàn)“一個定位 和完成“三個轉(zhuǎn)變 。w 王學(xué)軍認為應(yīng)健全行政問責(zé)制度，強調(diào) 公民參與和政府績效評估的規(guī)范化。劇朱光磊等認為要從二個層次合理劃分政府 縱向間的職能：一是區(qū)分公共物品的地方性和全國性，明確區(qū)分公共物品的主體 資格；二是區(qū)分地方政府職責(zé)的強制性和非強制性，厘清地方各級政府的職責(zé)分 工關(guān)系。掣田家華等認為，必須通過公共服務(wù)職能市場化和社會化來構(gòu)建公共服 務(wù)型政府模式，同時電子化政府也顯得很重要。掣 第二部分是關(guān)于職務(wù)消費問題的研究。學(xué)者們分別從職務(wù)消費的歷史沿革、 現(xiàn)狀、異化及其改革等方面對職務(wù)消費進行了研究。1 、關(guān)于職務(wù)消費的沿革。 學(xué)者們認為我國的職務(wù)消費自古有之。早期的職務(wù)消費主要是指貴族官員俸祿的 一部分，我國的官員俸祿制度經(jīng)歷了重要的演變過程，且有不同的支付形式。 掣2 、關(guān)于職務(wù)消費的現(xiàn)狀及其異化問題。孟慶平認為我國職務(wù)消費存在的主要 問題為：一是職務(wù)消費支出數(shù)額大，財政負擔(dān)沉重。二是職務(wù)消費標(biāo)準(zhǔn)界定不明 晰。三是職務(wù)消費透明度不高，審計和監(jiān)督不充分。w 財政部科研所公務(wù)員職 務(wù)消費貨幣化問題研究課題組把我國職務(wù)消費的現(xiàn)狀總結(jié)為四個方面：一是職 務(wù)消費供給制在較大范圍存在，導(dǎo)致行政低效率，二是職務(wù)消費的隨意性很大， 財政資金浪費嚴重，三是公務(wù)消費不透明、不規(guī)范，因此成為滋生腐敗的溫床， 四是職務(wù)消費不公平助長了權(quán)利尋租。掣汪慧平的總結(jié)則更直接，他認為當(dāng)前職 務(wù)消費的異化表現(xiàn)為：公車消費問題突出，公務(wù)招待嚴重過度，公款旅游潛規(guī)盛 行，費用轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象很普遍，豪華辦公不計成本。蚓學(xué)者們還對職務(wù)消費異化背后 的深層次原因進行了挖掘，包括以下幾個方面：一是職務(wù)消費缺乏預(yù)算約束。螂 。即黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和國家權(quán)力職能定位要準(zhǔn)；執(zhí)政方式要實現(xiàn)由人治色彩濃厚的治國方式向依法治國方式的轉(zhuǎn) 變，由行使權(quán)力為主向說服教育為主的方式轉(zhuǎn)變，由直接于段為主向問接手段為主的方式轉(zhuǎn)變。詳細參見謝 慶牽，論政府創(chuàng)新，吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報。2 0 0 5 年第l 期。 王學(xué)軍，我國實行政府問責(zé)制面臨的困境及出路，中州學(xué)刊，2 0 0 5 年第3 期。 朱光磊等， “職責(zé)i j 構(gòu)”批判，北京大學(xué)學(xué)報，2 0 0 5 年第l 期。 回【f l 家華、王忠，論公共服務(wù)型政府模式的構(gòu)建，湖北社會科學(xué)，2 0 0 4 年第1 l 期 。張成福：信息時代政府治理：理解電予化政府的實質(zhì)意涵，中國行政管理，2 0 0 3 年第l 期；鐘明：電子政 府：現(xiàn)代公共服務(wù)型政府的實現(xiàn)途徑，中國軟科學(xué)，2 0 0 3 年第9 期；易信濤：電子政府與行政模式的轉(zhuǎn)型， 中國特色社會主義研究，2 0 0 3 年第4 期。 盂慶平：我國職務(wù)消費制度的溯源、現(xiàn)狀與完善對策，財貿(mào)經(jīng)濟，2 0 0 9 年1 2 期 。孟慶平：我國職務(wù)消費制度的溯源、現(xiàn)狀與完善對策，財貿(mào)經(jīng)濟，2 0 0 9 年1 2 期 財政部科研所公務(wù)員職務(wù)消費貨幣化問題研究課題組：我國公務(wù)員職務(wù)消費的現(xiàn)狀分析及改革方向， h t t p ：w 、v w s d p c 召o v c n t z g s h l y g t 2 0 0 5 0 8 1 2 9 1 5 3 3 h t m 慟汪慧平： 職務(wù)消費“異化”問題研究，h t t p ：t h c o u p e o p l c c 咖c 1 1 g b 門0 8 5 1 6 9 9 h t i t i l 酋孟慶平： ，山西晚報，2 0 l o _ 3 3 2 2 3實證分析：四川省l 市政府部門職務(wù)消費改革實踐 3 1 l 市的基本概況 l 市是中國近代工業(yè)發(fā)展較早的城市和重要的老工業(yè)基地之一。以重型工業(yè) 為主要，行業(yè)門類較全，配套能力強。全市國有大中型企業(yè)5 5 戶，獨立核算工業(yè) 企業(yè)固定資產(chǎn)原值8 0 0 多億人民幣，職工1 5 萬人。以汽車摩托車為主體結(jié)構(gòu)的機 械工業(yè)、以醫(yī)藥化工和天然氣化工為重點結(jié)構(gòu)的化學(xué)工業(yè)、以優(yōu)質(zhì)鋼材和優(yōu)質(zhì)鋁 材為代表的冶金工業(yè)等已成為支柱產(chǎn)業(yè)。機電設(shè)備、電子信息、建筑材料、食 品、日用玻陶、日用化工等行業(yè)具有一定優(yōu)勢。l 市還是全國重要的機械工業(yè)基 地、常規(guī)兵器生產(chǎn)基地、綜合化工基地、醫(yī)藥工業(yè)基地和儀器儀表工業(yè)基地。l 市的農(nóng)村地域也比較廣闊，特殊的地理環(huán)境和適宜的氣候，為開發(fā)立體農(nóng)業(yè)和生 態(tài)農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了有利條件。全市耕地面積1 6 2 萬公項，農(nóng)用耕地開發(fā)度較高，農(nóng)林 牧副漁全面發(fā)展，是全國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)和商品豬肉生產(chǎn)基地。 3 2l 市政府部門職務(wù)消費改革實踐 政府部門職務(wù)消費改革是一項全新的工作，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒。l 市 重點對全市各級黨政機關(guān)政府部門職務(wù)消費各項中票據(jù)報銷部分進行改革落實， 主要包括交通費、招待費、通訊費、差旅費和學(xué)習(xí)考察費。在管理方式上實行核 定標(biāo)準(zhǔn)，包干到人；在支付和結(jié)算方式上實行貨幣化，超支自付，節(jié)余獎勵，逐 步摸索出一套比較完整的職務(wù)消費貨幣化管理辦法。 3 2 1明確改革目標(biāo)任務(wù) l 市改革的重點是個人職位消費部分，主要包括招待費、通訊費、交通費、 差旅費和學(xué)習(xí)考察費五個職務(wù)消費項目。改革的辦法是核定標(biāo)準(zhǔn)，包干使用。改 革的范圍是全市各級黨政機關(guān)。改革的對象是市委、市人大、市政府、市政協(xié)各 單位領(lǐng)導(dǎo)各班子相關(guān)成員；各區(qū)縣辦事處、市直部辦委局領(lǐng)導(dǎo)班子成員；市直二 級單位主要領(lǐng)導(dǎo)。整個改革分四步走：1 制定完整的配套制度，確定職務(wù)消費的 使用原則和審批程序，核定初步的職務(wù)消費標(biāo)準(zhǔn)，對職務(wù)消費項目實行記賬式管 理；2 逐步加大個人職務(wù)消費比重，減少公共職務(wù)消費比重。職務(wù)消費項目中， 凡是能夠量化到個人的，盡量量化到個人；3 由記賬式向貨幣化過渡，對部分職 務(wù)消費項目實行貨幣化；4 取消記賬式， 標(biāo)是，力爭經(jīng)過二到三年的實踐和探索， 貨幣化管理模式。 3 2 2 全面摸清消費底數(shù) 職務(wù)消費項目全部實行貨幣化?？傮w目 形成一套比較完整的、成熟的職務(wù)消費 為了摸清各部門職務(wù)消費得底數(shù)，l 市組織相關(guān)財會人員對2 0 0 5 2 0 0 8 年各單 位部門財務(wù)收支的情況進行認真清理排查，通過清理核算的工作，全市 2 0 0 5 2 0 0 8 年的五項費用的總支出年平均是4 1 l o 9 7 萬元，其中招待費為2 2 8 0 8 7 萬元，交通費為7 6 0 1 7 萬元，通訊費為2 9 6 2 7 萬元，差旅費為4 4 8 0 4 萬元，學(xué)習(xí) 考察費為3 2 5 5 9 萬元，了解清楚了各單位的實際收支情況和職務(wù)消費情況。在這 個基礎(chǔ)之上，對各單位部門各層次的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)消費項目逐步做了分門別類，明確 了哪些職務(wù)消費項目合理應(yīng)該維持不變，哪些可以取消，哪些可以壓縮，哪些可 能增加，為下一步確定職務(wù)消費項目和標(biāo)準(zhǔn)提供了客觀、準(zhǔn)確、翔實的參考依 據(jù)。 3 2 3 合理確定消費標(biāo)準(zhǔn) 首先，核定職務(wù)消費總量。要求改革后各單位職務(wù)消費總量必須比前三年實 際消費平均值下降1 0 以上，其中招待費、交通費要有較大幅度的下降。通過測 算，全市核定五項費用標(biāo)準(zhǔn)總額為3 5 1 4 1 0 萬元，比前三年平均值下降5 9 6 8 7 萬 元，降幅1 7 。其中招待費核定為1 8 3 7 1 6 萬元，比前三年平均值下降2 2 4 ；交 通費核定為6 2 0 2 2 萬元，比前三年平均值下降2 1 2 。其次，核定職務(wù)消費項目 控制標(biāo)準(zhǔn)。在核定消費總量的基礎(chǔ)上，要求各單位參照前三年的消費基數(shù)，結(jié)合 實際測算確定每個消費項目的控制標(biāo)準(zhǔn)。三是核定政府部門個人定額標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù) 前三年消費基數(shù)及政府部門職務(wù)、分工和實際工作量綜合確定消費標(biāo)準(zhǔn)，黨政一 把手與副職之間、副職與副職之問根據(jù)工作需要適當(dāng)拉開差距，不搞平均主義。 如他們對市“四大家”2 9 名現(xiàn)職政府部門通訊費劃分了三個等級，市委、人大、 政府、政協(xié)“一把手為個等級，每人每月6 0 0 元；市委副書記和市政府常務(wù) 副市長等為一個等級，每人每月5 5 0 元；市委各常委、各副市長、各人大副主 任、各政協(xié)副主席、各市長助理為一個等級，每人每月5 0 0 元。交通費也劃分三 個檔次；最高的核定4 5 萬公里，各項費用4 1 萬多元；最低的核定3 萬公里，各 項費用2 1 萬多元，基本滿足政府部門工作需要。市直單位也都利用不同形式公 布政府部門職務(wù)消費標(biāo)準(zhǔn)，廣泛征求干部職工的意見和建議，為進一步改革工作 奠定了良好基礎(chǔ)。 3 2 4 實行科學(xué)分類管理 針對職務(wù)消費開支隨意性大，管理漏洞大的客觀情況，他們實行總量控制， 分類管理，核定標(biāo)準(zhǔn)，包干到人的辦法。按照使用范圍和消費主體，進行合并歸 類，分為公共職務(wù)消費和個人職務(wù)消費兩大類別。交通費、醫(yī)療費、差旅費、學(xué) 習(xí)考察費、招待費、通訊費、年終獎金、等劃入個人職務(wù)消費類；機關(guān)公用電話 費辦公費、會務(wù)費、和公共關(guān)系費等劃入公共職務(wù)消費類。對各種類職務(wù)消費使 用范圍和原則，均作出明確、具體、嚴格的規(guī)定，然后核定職務(wù)消費總額和政府 部門個人職務(wù)消費定額標(biāo)準(zhǔn)。 l 、招待費：分為兩塊，一塊為公共職務(wù)消費，一塊為政府部門個人職務(wù)消 費。如上級黨委、政府及本單位開展的重大活動，外地領(lǐng)導(dǎo)和客商到本地本單位 考察等，其招待費不好確定具體由誰來承擔(dān)，劃為公共招待費，公共招待費實行 總額控制，集中管理。個人招待費實行定額到人，包干使用，超支自負，節(jié)余滾 存。根據(jù)政府部門的職務(wù)和分工，按照“誰分管、誰接待；誰接待、誰掏錢 的 原則，確定招待的范圍對象和費用承擔(dān)責(zé)任人。 2 、交通費：也分成兩塊，一塊作為個人職務(wù)消費，一塊作為公共職務(wù)消 費。公交費、小車油料費作為個人交通費，定額到人，包干使用，超支自負，節(jié) 余滾存。小車維修費、保險費、折舊費、過路費和停車費作為公共交通費，總額 控制，集中管理。另外，留存一部分交通費，集中掌握使用，主要用于接待上級 領(lǐng)導(dǎo)。汽車實行定點維修、定點加油，油費和維修費統(tǒng)一結(jié)算。最近，他們又采 取“先行試點，逐步推開刀的辦法，首批對8 個試點單位進行了“公車賣斷，交 通費實行貨幣化發(fā)放的改革。共拍賣了公車4 0 輛，拍賣額3 2 0 4 5 萬元。公車拍 賣后，取消公共消費部分，