（行政管理專業(yè)論文）我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期政府行政手段問題研究.pdf

蘇州大學(xué)學(xué)位論文獨(dú)創(chuàng)性聲明及使用授權(quán)聲明 學(xué)位論文獨(dú)創(chuàng)性聲明 本人鄭重聲明：所提交的學(xué)位論文是本人在導(dǎo)師的指導(dǎo)下，獨(dú)立進(jìn)行研究工作所 取得的成果。除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本論文不含其他個(gè)人或集體已經(jīng)發(fā)表或 撰寫過的研究成果，也不舍為獲得蘇州大學(xué)或其它教育機(jī)構(gòu)的學(xué)位證書而使用過的材 料。對本文的研究作出重要貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體，均已在文中以明確方式標(biāo)明。本人承 擔(dān)本聲明的法律責(zé)任。 研究生簽名：! ；! ! 目 期： 學(xué)位論文使用授權(quán)聲明 蘇州大學(xué)、中國科學(xué)技術(shù)信息研究所、國家圖書館、清華大學(xué)論文合作部、中國 社科院文獻(xiàn)信息情報(bào)中心有權(quán)保留本人所送交學(xué)位論文的復(fù)印件和電子文檔，可以采 用影印、縮印或其他復(fù)制手段保存論文。本人電子文檔的內(nèi)容和紙質(zhì)論文的內(nèi)容相一 致。除在保密期內(nèi)的保密論文外，允許論文被查閱和借閱，可以公布( 包括刊登) 論 文的全部或部分內(nèi)容。論文的公布( 包括刊登) 授權(quán)蘇州大學(xué)學(xué)位辦辦理。 t - i 7 、l h ? 研究生簽名：! z： 只 期：! ! ! f 導(dǎo)師簽名：e l 期：望：壘：碰： 我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期政府行政手段問題研究中文摘要 我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期政府行政手段問題研究 中文摘要 行政手段是指行政主體在行政系統(tǒng)內(nèi)為達(dá)到行政目的依靠行政權(quán)力實(shí)施的行政 行為或行為方法。按照行政系統(tǒng)與行政環(huán)境的內(nèi)外部作用不同分為行政性手段和行政 化手段。我國從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型有其歷史必然性。 經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型經(jīng)歷了長期過程，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架得到了確認(rèn)和發(fā) 展。在從“計(jì)劃型”行政手段到“市場型”行政手段的行政手段轉(zhuǎn)變過程中，經(jīng)濟(jì)體 制轉(zhuǎn)型要求政府行政職能轉(zhuǎn)交，繼而要求政府行政手段轉(zhuǎn)變。兩種不同經(jīng)濟(jì)體制下的 行政手段在性質(zhì)、領(lǐng)域、實(shí)現(xiàn)方式等方面發(fā)生了轉(zhuǎn)變。社會主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政 手段，主要包括行政審批、行政許可、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、政企分開、政事分開等手段。 行政手段是必要的不可缺少的，需要在新形勢下進(jìn)一步的完善。 關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型行政手段 作者：許功 指導(dǎo)教師：喬耀章 g o v e m m e m sa d m i n i s t r a t i o nm e a n sp r o b l e mi nt r a n s f o r m a t i o np e r i o do f e c o n o m i cs y s t e mo f o u rc o u n t r ya b s t r a c t g o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i o nm e a n sp r o b l e mi n t r a n s f o r m a t i o np e r i o do fe c o n o m i cs y s t e mo fo u r c o u n t r y a b s t r a c t t h ea d m i n i s t r a t i o nm e a n sr e f e rt ot h ea d m i n i s t r a t i v es u b j e c ta n dd e p e n do nt h e a d m i n i s t r a t i v ep o w e ra d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o ro rb e h a v i o rm e t h o dt h a ti si m p l e m e n t e di n o r d e rt oa c h i e v et h ea d m i n i s t r a t i v ep u r p o s ei nt h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m d i v i d e di n t oa l l a d m i n i s t r a t i v em e a n sa n dc o m m a n dm e a n sa c c o r d i n gt ot h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e md i f f e r e n t f r o md o m e s t i ca n df o r e i g nf u n c t i o no ft h e a d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t t h e r ea r ei t s k i s t o r i e a ln e c e s s i t i e sf r o mt r a d i t i o n a lp l a n n e de c o n o m i cs y s t e mt ot r a n s i t i o no f t h es o c i a l i s t m a r k e te c o n o m ys y s t e mi no u rc o l l q t r y , t h ee c o n o m i cs y s t e mh a sm a d et h et r a n s i t i o na n d g o n et h r o u g ht h el o n g - t e r mc o u r s e t h eb a s i cf r a m eo ft h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y s y s t e mh a sb e e nc o n f i r m e da n dd e v e l o p e d i na d m i n i s t r a t i o nm e a n sg e t ”m a r k e t - o r i e n t e d ” a d m i n i s t r a t i o nm e a n so fa d m i n i s t r a t i o nm e a n sc h a n g ec o u r s ef r o m “p l a nt y p e ”，t h e e c o n o m i c s y s t e mm a k e s t h et r a n s i t i o na n d r e q u i r e sg o v e r n m e n t s a d m i n i s t r a t i v e t r a n s f o r m a t i o no f t h ef u n c t i o n s ，t h e nr e q u i r eg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i o nm e a r l st oc h a n g e t h et r a n s i t i o nh a sh a p p e n e di ns u c ha s p e c t sa sn a t u r e ，f i e l d ，w a yo fr e a l i z i n gi nt h e a d m i n i s t r a t i o nm e a n su n d e rt w ok i n d so fd i f f e r e n te c o n o m i cs y s t e m s t h ea d m i n i s t r a t i o n m e a n so fp e r i o do fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , i n c l u d ee x a m i n i n ga n da p p r o v i n g ，s u c h m e a n sa sa d m i n i s t r a t i v el i c e n s i n g ，m a r c o e c o n o m i cr e g u l a t i o na n dc o n t r o l ，d i v i s i o n b e t w e e n p o l i t i c sa n de n t e r p r i s e s g o v e r n m e n ta f f a i r sa r cs e p a r a t e dc o n c r e t l y k e y w o r d s ：e c o n o m i cs y s t e m t r a n s i t i o na d m i n i s t r a t i o nm e a n s i i w r i t t e n b y ：x ug o n g s u p e r v i s e db y ：q i a oy a o z h a n g 我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期政府行政手段問題研究引言 引言 行政手段是行政學(xué)研究的一個(gè)基本課題。從古老的行政實(shí)踐到現(xiàn)代的市場經(jīng)濟(jì)建 設(shè)中的政府理論，從悠久的行政謀略到先進(jìn)的電子政務(wù)技術(shù)，行政手段一直不斷更新 發(fā)展同時(shí)又保持根本特點(diǎn)的。如何在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的新形式下開展對它的研究是個(gè)值 得討論的話題。 ( 一) 研究緣起及意義 我國現(xiàn)在處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到社會主 義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型給國家和社會各方面都帶來了巨大的影響。行政學(xué)在新形勢下 也出現(xiàn)了新問題，從行政環(huán)境的改變，到政府行政職能轉(zhuǎn)變，行政管理的決策、執(zhí)行 等各環(huán)節(jié)都得到了進(jìn)一步的深化，這其中對于行政手段的影響較少被學(xué)者提及。 鄧小平同志南巡講話中“計(jì)劃和市場都是經(jīng)濟(jì)手段”的權(quán)威論斷被廣為傳頌。這 是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要理論基礎(chǔ)，行政手段及其轉(zhuǎn)變研究與這種理論基礎(chǔ)是分不 開的。轉(zhuǎn)型期的行政手段轉(zhuǎn)變較常見的論述是認(rèn)為這種轉(zhuǎn)變是由我國傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體 制時(shí)期以運(yùn)用行政手段為主到社會主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，經(jīng)濟(jì)手 段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合。這當(dāng)然是正確的，但是這種變化的原因和詳 細(xì)的內(nèi)容卻比較少的研究。 “行政活動(dòng)紛繁蕪雜，涉及到國家和社會的方方面面，隨著行政目的的各不相同， 要求行政活動(dòng)在遵從客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，使同一系列科學(xué)的行政手段，行政手段并無 任何確定性的標(biāo)準(zhǔn)，它可以從不同的角度進(jìn)行?！? 本文的研究角度就是從對于行政手 段的界定出發(fā)，圍繞經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型展開行政手段轉(zhuǎn)變及其相關(guān)問題的詳細(xì)研究。 研究經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期行政手段問題有著重大的理論和實(shí)踐意義。理論意義主要有 以下兩方面：首先，行政手段是行政學(xué)體系的重要組成部分，行政手段貫穿于行政學(xué) 研究的每個(gè)領(lǐng)域。行政手段與行政本質(zhì)緊密相連，具有強(qiáng)烈的時(shí)代性和階級性。行政 手段與行政系統(tǒng)、行政環(huán)境、行政職能、行政管理過程如行政決策、行政執(zhí)行甚至行 政改革、行政發(fā)展都息息相關(guān)，牽一發(fā)而動(dòng)全身的。從經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型對于行政手段的 影響可以宏觀把握整個(gè)行政和行政學(xué)研究的變化。其次，行政化手段與和行政性手段 張康之等著：公共行政學(xué)，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2 0 0 2 年版，第2 7 2 頁。 1 我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期政府行政手段問題研究引言 的提出對于行政職能和行政效率等許多行政學(xué)問題的研究都提供了一個(gè)新思路。二者 與行政職能形成了循環(huán)互動(dòng)。它們的提出是行政手段研究的一個(gè)創(chuàng)新。研究在經(jīng)濟(jì)體 制轉(zhuǎn)型下的行政手段問題是對于行政手段研究的一個(gè)豐富與發(fā)展。 實(shí)踐意義主要有以下三方面：第一，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中的行政手段轉(zhuǎn)變是由行政職 能轉(zhuǎn)變決定的。研究行政手段轉(zhuǎn)變有助于我國政府行政職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革等的推 進(jìn)。第二，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型與行政體制轉(zhuǎn)型密切相關(guān)，可以從行政手段的角度來考察行 政體制的具體變遷。第三，研究經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中的行政手段有利于理解和解釋很多行 政行為和現(xiàn)象，比如行政權(quán)、黨政不分、官僚制度、行政審批等等，每種行政活動(dòng)和 現(xiàn)象背后都是行政手段在起作用研究行政手段可以很大程度上加深對于社會主義市 場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀和進(jìn)程的理解。 ( 二) 文獻(xiàn)綜述與理論支撐 行政手段的研究已經(jīng)形成一個(gè)定式，行政( 指令) 手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、 思想教育手段等的含義判斷，在人們的思維和口語中已經(jīng)習(xí)慣。要在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中 考察行政手段的變化必須從行政手段的涵義、社會主義市場經(jīng)濟(jì)的理論等源頭出發(fā)。 “行政手段”是核心概念。研究“行政手段”要先從“手段”開始。手段與目的 緊密相連。在辭海中解釋分別是：手段：“( 1 ) 為達(dá)到某種目的而采取的方法和 措施。如：強(qiáng)硬手段。( 2 ) 本領(lǐng)、能耐( 3 ) 代人處事的辦法，多用于貶義。如：甩 手段。”目的：“人在行動(dòng)之前根據(jù)需要在觀念上為自己設(shè)計(jì)的要達(dá)到的目標(biāo)或結(jié)果。 目的貫穿實(shí)踐過程的始終。目的是通過主體運(yùn)用手段改造客體的活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的。目的 有正確和錯(cuò)誤之分，只有符合客觀規(guī)律和歷史發(fā)展趨勢的目的，才能實(shí)現(xiàn)。”與手段、 目的研究相關(guān)的還有許多詞語，比如方式、方法，這三者在實(shí)踐意義上差別并不大。 學(xué)者們對于行政手段的研究多從它的含義入手進(jìn)行剖析，對于行政手段含義的理 解是研究行政手段現(xiàn)狀的起點(diǎn)。歸納起來，主要有兩個(gè)研究角度，角度不同，含義等 方面就有所差別。 ( 1 ) 行政執(zhí)行角度：行政手段是行政執(zhí)行的一部分 有些學(xué)者在其研究中，著重從行政執(zhí)行的角度來研究行政手段，認(rèn)為行政手段是 行政執(zhí)行手段的一部分，行政執(zhí)行手段包括行政( 指令) 手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段 等。夏書章指出“行政執(zhí)行手段是行政管理手段在執(zhí)行過程中的實(shí)際運(yùn)用。行政管理 我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期政府行政手段問題研究引言 手段是指行政部門為完成、實(shí)現(xiàn)行政管理的任務(wù)、目標(biāo)而依法采取的行政措施，是執(zhí) 行階段中捧除障礙，保證指揮自如，協(xié)調(diào)順利，監(jiān)控有效，促進(jìn)任務(wù)圓滿完成中不可 少的方法。根據(jù)性質(zhì)的不同，又可分為包括行政干預(yù)、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、獎(jiǎng)勵(lì)與 懲戒、行政誘導(dǎo)等”1 顧愛華指出“公共管理執(zhí)行，實(shí)質(zhì)上是公共組織運(yùn)用充分的資 源條件，實(shí)施決策的過程。它必須采用一系列的基本執(zhí)行手段，主要包括行政、法律、 經(jīng)濟(jì)和思想教育等方面的手段。”2 ，其中“行政手段”指“依靠公共組織、采用決議、 決定、命令、指令、規(guī)定、指示等進(jìn)行公共管理的方法。它要求通過權(quán)威的手段將國 家的各項(xiàng)政策落實(shí)?！睆南臅隆㈩檺廴A等人的論述側(cè)重點(diǎn)來看，行政手段是行政主 體在執(zhí)行行政決策中采取的手段。行政執(zhí)行是行政手段的一個(gè)根本屬性。這種看法是 符合行政手段的實(shí)踐特點(diǎn)的。目的和手段是屬于認(rèn)識論范疇的，具有強(qiáng)烈的實(shí)踐性。 行政手段是在實(shí)現(xiàn)行政目的的實(shí)踐過程中運(yùn)用。實(shí)踐中，當(dāng)行政決策確定行政目的后 就是運(yùn)用行政手段進(jìn)行行政執(zhí)行了。 ( 2 ) 行政方法角度：行政手段是行政方法的一部分 “行政手段”在學(xué)者們的論述中也有稱為“行政方法”、“行政管理基本手段”、 “行政管理主要方法”、“行政管理主要手段行政管理基本方法”等等不一，雖然 用語較混亂，但意思相同或相近。 行政方法與行政手段或者說行政管理基本手段的關(guān)系上有不同。這種不同不是說 行政方法包括行政管理基本手段，行政手段是行政方法的一部分這一點(diǎn)出現(xiàn)不同，而 主要是由于行政方法的界定或者說不同分類造成的。行政方法林林總總的界定具體歸 納如下： 1 ) 行政方法即行政管理基本方法 李青山認(rèn)為“行政方法是指一定的行政組織或個(gè)人，為貫徹管理思想和執(zhí)行管理 功能以達(dá)到行政目標(biāo)所采取的各種措施、手段、辦法和技巧的總稱?！? 他認(rèn)為從行為 方式的角度，可分為行政方法( 狹義) 、法律方法、經(jīng)濟(jì)方法和思想方法。 2 1 行政方法包括行政管理基本方法、行政管理技術(shù)。 將行政技術(shù)從行政管理基本手段中分離出來，是持這種觀點(diǎn)學(xué)者的共同點(diǎn)。王樂 1 夏書章：t 行政管理學(xué)) ，中山大學(xué)出版杜2 0 0 3 年版，第2 2 2 頁 2 顧愛華：公共管理東北大學(xué)出敝社2 0 0 2 年版第1 2 4 頁 李青山：行政管理學(xué)，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社2 0 0 2 年版，第2 1 2 頁 3 我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期政府行政手段問題研究引言 夫認(rèn)為“行政方法( 行政管理方法) 是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，為提高管理功效和實(shí)現(xiàn)管 理目標(biāo)所采取的必不可少的方式、手段、技巧等的總稱”，包括一般方法和工程方 法兩大類，而他著重闡述行政管理的一般方法( 行政指令方法、經(jīng)濟(jì)方法、法律方法、 心理行為方法1 。而這里的“工程方法”就是行政技術(shù)。而孫榮就直接在其著作中認(rèn) 為行政方法包括行政管理的主要手段、行政技術(shù)兩方面2 。 3 ) 行政方法包括行政管理基本方法、行政程序、行政管理技術(shù) 這種分類方法突出的就是提到了行政程序問題，認(rèn)為行政程序應(yīng)該與行政管理基 本方法、行政技術(shù)并列。黃達(dá)強(qiáng)認(rèn)為“行政方法是指國家行政機(jī)關(guān)及其行政人員，為 貫徹管理思想和執(zhí)行行政職能，以達(dá)到行政目標(biāo)的各種措施、手段、辦法、技巧等的 總稱它包括三方面的內(nèi)容：基本手段、行政程序、技術(shù)方法?；臼侄沃饕行姓?指令手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、紀(jì)律手段和思想政治工作手段。行政程序包括決策、 咨詢、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋?！? 在這段描述中，黃達(dá)強(qiáng)提到了行政職能與行政手段的關(guān) 系，這也為下文的研究打下基礎(chǔ)。應(yīng)松年、齊明山、蔡小慎等學(xué)者也是這種看法。 4 ) 行政方法包括行政管理基本方法、行政程序、行政計(jì)劃、行政管理技術(shù) 張國慶認(rèn)為行政方法包括行政程序、行政計(jì)劃、行政基本方法、行政技術(shù)四方面。 需要著重指出的是他對行政計(jì)劃的理解。行政計(jì)劃是計(jì)劃的一種主要形式，它是國家 行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律或其他有關(guān)規(guī)定，為了實(shí)現(xiàn)一定的社會目標(biāo)或?yàn)閷?shí)現(xiàn)這些社會目標(biāo) 準(zhǔn)備條件，所制定的行動(dòng)方案，這種方案一經(jīng)制定，便具有法律效力，成為某個(gè)特定 領(lǐng)域的政府行動(dòng)的根據(jù)和準(zhǔn)則。制定這種行動(dòng)方案的過程便是計(jì)劃過程或規(guī)劃過程。 張國慶行政計(jì)劃的提出突出了政府在社會管理中的作用。行政計(jì)劃是政府管理社會的 一種重要行政手段。 行政手段研究中有一些基本理論需要經(jīng)常使用，比如： 手段目的理論，它的基本觀點(diǎn)是：目的和手段是密不可分的一對范疇，從一定意 義上說，目的決定手段，手段服從于目的。不與某種目的相聯(lián)系的手段，就失去了其 作為手段的意義。手段和目的在很多時(shí)候并不完全是一一對應(yīng)關(guān)系，有“同一目的一 一多種手段”的結(jié)構(gòu)，也有“一種手段多種目的”的結(jié)構(gòu)，只有經(jīng)過目的和手段 王樂夫：行政管理學(xué)，高等教育出版社2 0 0 0 年版，第3 3 2 頁 2 孫榮，徐紅：行政學(xué)原理，復(fù)旦大學(xué)出版社2 0 0 1 年版，第2 6 3 頁 3 黃選強(qiáng)：行政管理等姊高等教育出版社1 9 9 0 年版第2 5 0 頁 4 我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期政府行政手段問題研究引言 之間的反復(fù)參照，最后才能找到合理的目的和達(dá)到目的的手段。 系統(tǒng)論，它的基本觀點(diǎn)是，任何一個(gè)系統(tǒng)都是由眾多的要素構(gòu)成，系統(tǒng)本身又是 上一層次系統(tǒng)的子系統(tǒng)或組成要素，系統(tǒng)內(nèi)部的要素又可以作為子系統(tǒng)進(jìn)行再一次分 化。系統(tǒng)相關(guān)性的內(nèi)涵是，系統(tǒng)的各要素之間相互作用，相互聯(lián)系，其中某一個(gè)要素 的變化將會引起其他因素發(fā)生相應(yīng)的變化。 結(jié)構(gòu)功能主義，它的基本觀點(diǎn)是，由許多相互依存的單元組成的統(tǒng)一系統(tǒng)，其內(nèi) 部存在著縝密的結(jié)構(gòu)分工，每個(gè)單元都各自發(fā)揮著特定的功能，它們相互依賴又彼此 制約維系著社會作為一個(gè)整合系統(tǒng)的存在。倘若一個(gè)部分發(fā)生變化，必須影響到其他 部分乃至整體發(fā)生變化。 社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論是本文的重要理論支撐。社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論，是我們 黨結(jié)合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論和我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的具體實(shí)踐，提出的符合我國國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展道 路的指導(dǎo)理論。自黨的十四大提出社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論以來，在改革與發(fā)展的實(shí)踐 中，這一理論不斷得到豐富和發(fā)展，與時(shí)俱進(jìn)的思想在經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)理論領(lǐng)域一直走在前面。 社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論首先是市場經(jīng)濟(jì)理論一部分。市場經(jīng)濟(jì)基本原理指的是市 場經(jīng)濟(jì)的資源配置機(jī)制，市場經(jīng)濟(jì)是以市場為引導(dǎo)，與社會化大生產(chǎn)相聯(lián)系的開放靈 活的資源配置方式。其基本特征是產(chǎn)權(quán)明晰，經(jīng)濟(jì)決策高度分散，它由一只“看不見 的手”指引，資源的配置和利用通過自由競爭市場中的價(jià)格機(jī)制來解決。市場機(jī)制包 括供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、競爭機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了從自由市場經(jīng)濟(jì)到國 家干預(yù)的市場經(jīng)濟(jì)的模式演變。 社會主義市場經(jīng)濟(jì)的確立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制行不通的基礎(chǔ)上的。在經(jīng)濟(jì)體制改革的 道路上有激進(jìn)式和漸進(jìn)式等方式。而我國選擇的是后者。我國還處在社會主義初級階 段，實(shí)行以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度和按勞分配為主體的 分配制度。社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論與體制的基本方面包括現(xiàn)代企業(yè)制度、市場體系、 宏觀調(diào)控和社會保障制度等。 社會主義市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征。社會主義市場經(jīng)濟(jì)就是在社會主義條件下發(fā)展市 場經(jīng)濟(jì)。一方面。作為市場經(jīng)濟(jì)，它同資本主義條件下的市場經(jīng)濟(jì)在運(yùn)行規(guī)則上有相 通或相似之處?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的共同屬性和一般規(guī)律，是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)必須 遵循的。另一方面，社會主義市場經(jīng)濟(jì)是同社會主義基本制度結(jié)合在一起的，它要體 現(xiàn)社會主義基本制度的要求，充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性。社會主義制度的優(yōu)越 我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期政府行政手段問題研究引言 事，把人民的當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益、局部利益與整體利益結(jié)合起來。 把握社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求和運(yùn)行特點(diǎn)，就是既充分發(fā)揮社會主義制度的 優(yōu)越性，又充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)發(fā)展社會生 產(chǎn)力與全體人民共同富裕的統(tǒng)一。促進(jìn)社會公平與正義，構(gòu)建社會主義和諧社會。 政府行政職能轉(zhuǎn)變和相關(guān)行政學(xué)理論亦是本文的理論支撐。行政職能是國家行政 機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中的基本職責(zé)和功能，主要涉及政府管什么、怎么管和發(fā)揮什么 作用的問題。行政職能是國家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)。隨著我國改革開放和市場經(jīng)濟(jì) 的深入發(fā)展，政府行政職能的轉(zhuǎn)變具有必然性和必要性。 行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)體制改革和社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求行政職能 的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)行政職能體系合理配置的根本途徑。行政職能的轉(zhuǎn)交是機(jī)構(gòu)改革的重要 前提和基礎(chǔ)。 我國行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容包括：第一，職能重心的轉(zhuǎn)變。就是要根據(jù)黨和國 家的工作重心已轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的軌道上來的客觀現(xiàn)實(shí)，各級人民政府緊緊 圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，實(shí)現(xiàn)政府職能重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的根本轉(zhuǎn)變。 第二，職能方式的轉(zhuǎn)變。隨著政府職能重心的轉(zhuǎn)變，政府職能方式也進(jìn)行了轉(zhuǎn)變。 這種轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在：一是由以運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐赃\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，經(jīng)濟(jì) 手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合。二是由以微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向以 宏觀管理、間接管理為主。三是由重視計(jì)劃、排斥市場轉(zhuǎn)向把計(jì)劃與市場有機(jī)結(jié)合起 來。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場對社會資源的配置起基礎(chǔ)性作用。 第三，職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。職能關(guān)系是指不同的管理職能該由誰來行使以及管理主 體之問職責(zé)權(quán)限如何劃分。分清職能、理順關(guān)系、劃分不同管理主體之間的職責(zé)權(quán)限， 這是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在我國，政府職能關(guān)系主要表現(xiàn)為：中央與地方、 上級政府與下級政府之間的職能關(guān)系；政企關(guān)系；政府與市場的關(guān)系：政府與社會的 關(guān)系：政府內(nèi)部各職能部門之間的關(guān)系。理順職能關(guān)系，也就是要理j f 頃上述的這些關(guān)系。 ( 三) 研究框架及方法 帶著以上幾種理論的指導(dǎo)，本文研究了前人對于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和行政手段的相關(guān) 問題研究現(xiàn)狀。鑒于引論中對于行政手段的研究綜述和分析，在第一章界定了行政手 段的內(nèi)涵、外延、特征和在行政學(xué)中的研究地位。認(rèn)為行政手段的含義是指行政主體 我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期政府行政手段問題研究 引 言 在行政系統(tǒng)內(nèi)為達(dá)到行政目的依靠行政權(quán)力實(shí)施的行政行為或行為方法。按照行政系 統(tǒng)與行政環(huán)境的內(nèi)外部作用不同分開行政手段的內(nèi)涵與外延，分別用行政性手段和行 政化手段來指代。這是本文對于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期行政手段考察的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)。在第二 章論述了我國從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。包括對于傳統(tǒng)計(jì) 劃經(jīng)濟(jì)體制的含義、特點(diǎn)與內(nèi)容的介紹以及其歷史必然性、作用及弊端的研究，論述 了改革開放至今的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程，介紹了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架。第 三章則集中論述了從“計(jì)劃型”行政手段到“市場型”行政手段的行政手段轉(zhuǎn)變過程。 這是論文的關(guān)鍵部分。本章研究了經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型與政府行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系，接著論 述了政府行政職能轉(zhuǎn)變與政府行政手段轉(zhuǎn)變的關(guān)系，第三節(jié)論述了行政手段的轉(zhuǎn)變過 程，在分別論述了兩種經(jīng)濟(jì)體制下行政手段的不同后，討論了行政手段的轉(zhuǎn)變內(nèi)容包 括性質(zhì)、領(lǐng)域、實(shí)現(xiàn)方式等的轉(zhuǎn)變。第四章則展開論述了社會主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行 政手段，包括行政審批、行政許可、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、政企分開、政事分開等手段。 研究方法。本文采用演繹歸納法，比較法，靜態(tài)分析與動(dòng)態(tài)分析相結(jié)合，理論與 實(shí)踐相結(jié)合等方法多方面的展開對行政手段研究中問題的解讀。 我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期政府行政手段問題研究一、行政手段的內(nèi)涵、外延、特征與理論地位 一、行政手段的內(nèi)涵、外延、特征與理論地位 在行政手段問題的研究中必須以行政手段作為一個(gè)特定的研究對象，并把這個(gè)對 象作為基本的中心問題著力研究和解決，以科學(xué)地揭示所論行政手段的本質(zhì)和規(guī)律。 從引言中學(xué)者們對于行政手段的研究分析中可以得出，對于行政手段概念的界定 一定是從行政目的的角度來區(qū)分行政手段和行政方法的。行政手段與行政目的緊密相 連，任何的割斷都是不正確的。只要能夠達(dá)到一定的行政目的的行政行為、行政方式 和行政方法都可以稱為行政手段。在行政方法的層次和內(nèi)涵中，只要是從行政目的出 發(fā)的都可以稱為行政手段的層次和內(nèi)涵，行政手段的界定離不開行政目的，行政目的 和行政手段是相輔相成的。 行政手段是指行政主體在行政系統(tǒng)內(nèi)為達(dá)到行政目的依靠行政權(quán)力實(shí)施的行政 行為或行為方法。行政主體指行政系統(tǒng)內(nèi)的各組織機(jī)構(gòu)和成員，行政系統(tǒng)是行政手段 的實(shí)施基礎(chǔ)，行政目的是行政手段的根本指向，行政權(quán)力是行政手段的力量之源和保障。 ( 一) 行政手段的內(nèi)涵與外延 在對于行政手段的界定時(shí)是從行政目的和行政系統(tǒng)這兩個(gè)很重要的角度出發(fā)的。 它們對于理解行政手段的內(nèi)涵與外延有直接的決定作用。 i 、行政目的的角度 我們研究目的和手段的關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)：在內(nèi)容上目的與手段有著邏輯的一致性， 但手段和目的在很多時(shí)候并不完全是一一對應(yīng)關(guān)系。同一個(gè)目的可能有一個(gè)甚至多個(gè) 事物作為達(dá)到該目的的手段。特別是隨著科學(xué)技術(shù)的日益發(fā)達(dá)，能達(dá)到同一目的的手 段越來越多。這就是“同一目的多種手段”的結(jié)構(gòu)。眾多手段對同一目的所具有 的不同價(jià)值。為了實(shí)現(xiàn)某種目的而面對多種手段，就有一個(gè)對多種手段進(jìn)行選擇的問 題。一般地說，最能準(zhǔn)確、迅速地實(shí)現(xiàn)目的而又最經(jīng)濟(jì)地實(shí)現(xiàn)目的手段，是被優(yōu)先選 擇的對象。 如同實(shí)現(xiàn)同一目的可能有多種手段一樣，同一手段也可能適用于多種目的。這就 是“一種手段多種目的”的結(jié)構(gòu)。由于目的和手段的相互制約性( 并表現(xiàn)為相互 決定) ，因此在現(xiàn)實(shí)生活中，確定目的和手段，總是相互參照地進(jìn)行研究和選擇，即： 我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期政府行政手段問題研究一、行政手段的內(nèi)涵、外延、特征與理論地位 一會兒從目的出發(fā)，選擇手段，研究手段是否具備；一會兒又從現(xiàn)有手段出發(fā)，研究 追求的目的是否可能達(dá)到。經(jīng)過目的和手段之間的反復(fù)參照，最后才能找到合理的目 的和達(dá)到目的的手段，從而最終達(dá)到目的和手段的統(tǒng)一。 所以在對行政手段和其它手段比如和經(jīng)濟(jì)手段的關(guān)系區(qū)分中，只要二者能夠達(dá)到 行政目的，就可以認(rèn)為是一定意義上的行政手段。二者如果能達(dá)到經(jīng)濟(jì)目的，那么又 可以認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)手段。即從行政目的的角度出發(fā)才可以有效區(qū)分經(jīng)濟(jì)手段和行政手 段。這種區(qū)別方法既適合對行政手段與行政方法的區(qū)別，也適合行政手段與經(jīng)濟(jì)手段、 法律手段等其它手段的區(qū)別。行政目的是把握行政手段內(nèi)涵與外延的關(guān)鍵。不論何種 內(nèi)涵與外延都要在行政目的的指導(dǎo)下。 2 、行政系統(tǒng)的角度 行政系統(tǒng)包含了政府這個(gè)有機(jī)體的所有因素。在結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為最廣義的政府概 念。孫榮認(rèn)為“行政手段是指依靠行政機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力，通過強(qiáng)制性的行政命令， 直接對管理對象發(fā)生影響按照行政系統(tǒng)來管理的方法。行政管理系統(tǒng)一般采用命令、 指示、規(guī)定、指令性計(jì)劃、規(guī)定規(guī)章制度等方式對系統(tǒng)進(jìn)行控制。”1 但其實(shí)行政手段 在行政系統(tǒng)內(nèi)外的作用上表現(xiàn)是不一樣的。 按照結(jié)構(gòu)功能主義把整個(gè)社會分為政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、社會系統(tǒng)( 狹 義) 的四個(gè)方面2 ，那么政府行政手段對外就是與這四個(gè)系統(tǒng)構(gòu)成的行政環(huán)境發(fā)生作 用，對內(nèi)是自身結(jié)構(gòu)、因素等的整合。社會的四個(gè)系統(tǒng)自身都有其客觀規(guī)律和原則， 都有自身的手段，即政治手段、經(jīng)濟(jì)手段、文化手段、社會手段，這四個(gè)手段是他們 孫榮徐紅：行政學(xué)原理，復(fù)旦大學(xué)出版社2 1 年版，第2 6 4 頁 。第二次世界大戰(zhàn)后直至2 0 世紀(jì)6 0 年代在西方社會學(xué)界，帕森斯( p a r s o n s ，一) 的結(jié)構(gòu)功能主義一直處于主 導(dǎo)地位。他的結(jié)構(gòu)功能分析模型，從功能分化的角度，將社會結(jié)構(gòu)概念發(fā)展成一種龐大的旨在解釋一切人類行動(dòng) 的系統(tǒng)理論。 在帕森斯的屜具代表性的著作社會體系( 1 9 5 1 ) 一書中，所謂社會結(jié)構(gòu)，在他看來，是具有不同基本功能 的、多層面的次系統(tǒng)所形成的一種“總體社會系統(tǒng)”包含執(zhí)行“目的達(dá)成”、“適應(yīng)”、“整合”和“模式維護(hù)”四項(xiàng)基 本功能的完整體系。這個(gè)完整體系被劃分為四個(gè)子系統(tǒng)，分別對應(yīng)四項(xiàng)基本功能；“經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”執(zhí)行適應(yīng)環(huán)境的功 能；t 政治系統(tǒng)”執(zhí)行目標(biāo)達(dá)成功能：“社會系統(tǒng)”執(zhí)行整合功能；“文化系統(tǒng)”執(zhí)行模式維護(hù)功能。帕森斯認(rèn)為，這 是一個(gè)整體的、均衡的、自我調(diào)解和相互支持的系統(tǒng)，結(jié)構(gòu)內(nèi)的各部分都對整體發(fā)揮作用；同時(shí)，通過不斷的分 化與整合維持整體的動(dòng)態(tài)的均衡秩序( p a r s o n s t 。1 9 5 1 ) 。在這里，結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為一種功能 對結(jié)構(gòu)功能主義來說，了解社會結(jié)構(gòu)就如同了解有機(jī)體的解剖構(gòu)造一樣，而研究結(jié)構(gòu)的功能就是認(rèn)識有機(jī)體 的生理機(jī)制。結(jié)構(gòu)被看作是社會關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)模式，功能則表明了這些內(nèi)在網(wǎng)絡(luò)模式的實(shí)際運(yùn)行結(jié)構(gòu)在這里基本 上只是一種描述性概念，其主要的描述職責(zé)通過功能去完成 我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期政府行政手段問題研究一、行政手段的內(nèi)涵、步卜延、特征與理論地位 的系統(tǒng)自身附帶的， ( 1 ) 行政手段的外延：行政化手段 政府作為最主要的國家機(jī)器凌駕于社會之上，它對國家事務(wù)、社會事務(wù)和自身事 務(wù)都有管理和領(lǐng)導(dǎo)作用。所以這種對外的行政手段既是一般意義上通稱的政府手段， 又是政府自身行政權(quán)力的強(qiáng)制性的對外實(shí)施。也就是說政府在行使行政權(quán)實(shí)現(xiàn)對國家 和社會的管理過程中，需要在這四個(gè)系統(tǒng)中加入政府的力量，需要把這四個(gè)系統(tǒng)手段 化作為政府的行為，這就是這四個(gè)系統(tǒng)自身手段行政化的過程，從政府角度看，就形 成了政府的行政化手段。 行政化手段就是行政主體為達(dá)到一定的行政目的在行政系統(tǒng)中與行政環(huán)境相作 用的行政行為或行政方法它是行政手段的外延。這種行政化手段的實(shí)施主體就是行 政系統(tǒng)與這四個(gè)系統(tǒng)的交叉點(diǎn)即政府內(nèi)部政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等四個(gè)負(fù)責(zé)管理領(lǐng) 導(dǎo)四個(gè)系統(tǒng)的部門。政府的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會部門既是行政系統(tǒng)的一部分，又 分別是四個(gè)系統(tǒng)的一部分。行政化手段按行政系統(tǒng)與不同的外部環(huán)境系統(tǒng)作用可以分 為政治行政手段、經(jīng)濟(jì)行政手段、文化行政手段、社會行政手段等。舉例來說。政府 經(jīng)濟(jì)部門進(jìn)行宏觀調(diào)控，即行政系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)通過政府經(jīng)濟(jì)部門產(chǎn)生作用，那么這 種宏觀調(diào)控就是一種行政化手段，是將經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)手段通過政府作用而行政 化了一種行政手段。 有學(xué)者用行政干預(yù)的提法來指代行政化手段，夏書章認(rèn)為行政干預(yù)是“較普遍使 用的一種手段，是指政府憑借政權(quán)力量，依靠從上到下的行政組織制定、頒布、運(yùn)用 政策、指令、計(jì)劃的方法，來實(shí)現(xiàn)國家對行政工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理的目的?！? 這 種行政干預(yù)與張國慶的行政計(jì)劃也有相似之處，值得進(jìn)一步研究。 行政化手段是行政手段的一部分，在層次上，行政化手段是介于行政系統(tǒng)內(nèi)部手 段和四個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部手段之間的一種手段，即是一種它系統(tǒng)的手段。它與只作用于行政 系統(tǒng)內(nèi)部，產(chǎn)生行政目的的行政手段和只作用于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)目的的經(jīng)濟(jì) 手段等是不一樣的。它們雖然同屬于行政手段，雖然只是范圍不同，但其意義卻大不 相同，尤其是對實(shí)踐的指導(dǎo)作用有很大差異，應(yīng)該把三者分開而不是混同。 行政化手段需要正確的運(yùn)用和行使，需要遵守這四個(gè)系統(tǒng)各自的規(guī)律。行政手段 夏書章：行政管理學(xué) 中山大學(xué)出版社2 0 0 3 年版t 第2 4 7 頁 1 0 我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期政府行政手段問題研究一、行政手段的內(nèi)涵、外延、特征與理論地位 的強(qiáng)制性在客觀上具有一定的慣性，領(lǐng)導(dǎo)也愛用，如果這種慣性使得行政化手段違反 了這四個(gè)系統(tǒng)的各自規(guī)律，最直接和最實(shí)際的后果就是使得政府行政職能錯(cuò)位、越位、 缺位，政府“該管的不管、不該管的亂管”，很大程度上使得行政系統(tǒng)與行政環(huán)境失 去平衡，惡化了行政系統(tǒng)與這四個(gè)系統(tǒng)的關(guān)系。 行政化手段說的是行政系統(tǒng)與它系統(tǒng)之間的關(guān)系。那么對于這種關(guān)系的把握是在 對于行政系統(tǒng)與它系統(tǒng)的內(nèi)部運(yùn)行都了解的基礎(chǔ)上才能做到的。顯然這種把握一定是 跨學(xué)科才可以完成的。行政學(xué)所要研究的是政府和行政系統(tǒng)對于它系統(tǒng)的地位和功 能，是個(gè)角色定位和怎樣完成角色地位的問題，也就是行政職能問題。而不是在這 個(gè)角色上政府的具體操作。舉例說來，行政學(xué)研究政府與市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系中政府的經(jīng)濟(jì) 職能問題，而具體的經(jīng)濟(jì)方針政策的制定實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的政府經(jīng)濟(jì)行政部門來 完成，屬于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部問題，是經(jīng)濟(jì)學(xué)來完成。行政學(xué)不是一個(gè)大筐，不可能研究 也研究不了這些專業(yè)問題，只能通過行政職能的確定來綜合各方面意見進(jìn)行整合和調(diào) 節(jié)?？梢娦姓侄蔚奶岢鲈谛姓W(xué)研究上具有重大意義。 ( 2 ) 行政手段的內(nèi)涵：行政性手段 行政化手段是行政手段的在行政系統(tǒng)的外部應(yīng)用，行政手段的在行政系統(tǒng)的內(nèi)部 應(yīng)用可以用行政性手段來表述。行政性手段是指行政主體在行政系統(tǒng)內(nèi)部為達(dá)到一定 的行政目的而依靠行政權(quán)力實(shí)施的行政行為或行政方法，是自系統(tǒng)的行政行為和方 法。它是行政手段的內(nèi)涵所在。 行政性是行政手段的本質(zhì)。行政性特指的是行政系統(tǒng)內(nèi)部行政權(quán)力從上到下運(yùn)行 的特性。多數(shù)時(shí)候表現(xiàn)為一種強(qiáng)制性。學(xué)者們有一個(gè)經(jīng)常使用的術(shù)語：“傳統(tǒng)的( 常 用的) 非技術(shù)性的手段”。這指的就是行政性手段。這種看法與人們對于政府的傳統(tǒng) 看法是分不開的。人們覺得政府就是官僚在發(fā)號施令，而這就叫行政，就具有行政性。 因此，傳統(tǒng)、常用、非技術(shù)性等都是行政性手段的特點(diǎn)。 行政性手段包括行政指令手段而不僅僅是行政指令手段?！靶姓噶罘椒ㄊ侵感?政主體依靠行政組織的權(quán)威，運(yùn)用命令、指示規(guī)定、條例及規(guī)章制度等獵施按照行 政組織的系統(tǒng)和層次進(jìn)行行政管理活動(dòng)的方法；“行政指令性手段，是指依靠行政 組織的權(quán)威，憑借行政權(quán)力，按照從上而下的行政隸屬關(guān)系，向下級層層發(fā)出指令， 應(yīng)松年： 公共行政學(xué)，中國方正出版社2 0 0 4 年版，第2 0 2 頁 l l 我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期政府行政手段問題研究一、行政手段的內(nèi)涵、外延、特征與理論地位 以控制和左右被管理者，影響管理對象的措施和方法”。1 雖然行政性的這種強(qiáng)制性很 多時(shí)候是由這種“指令”來體現(xiàn)的，但其實(shí)這種強(qiáng)制性還有另外兩種表現(xiàn)形式即行政 法令手段和行政誘導(dǎo)手段。 黃達(dá)強(qiáng)認(rèn)為“法律手段是指通過立法、司法方式，特別是行政立法、司法的方式， 實(shí)施行政管理?！? 夏書章認(rèn)為是“國家行政機(jī)關(guān)在行政管理領(lǐng)域內(nèi)，依照法定職權(quán)和程 序，把國家法律、法規(guī)實(shí)施到具體的行政活動(dòng)中，以達(dá)到有效而合理的管理目的?！? 張 永桃認(rèn)為“行政管理的法律方法( 又稱為法律手段) ，是指掌握國家政權(quán)的統(tǒng)治階級， 根據(jù)其根本利益和意志通過各種法律、法規(guī)法令規(guī)章、條例和行政司法工作， 調(diào)整行政管理中聽發(fā)生的各種相關(guān)的行政社會關(guān)系和活動(dòng)，保障和促進(jìn)行政 社會活動(dòng)及其發(fā)展的管理方法。“可見行政法令手段，它調(diào)整的是行政系統(tǒng)內(nèi)部的法 律關(guān)系，它是用比行政指令強(qiáng)度還高的行政法令來調(diào)整規(guī)范行政系統(tǒng)內(nèi)部活動(dòng)。行政 性手段同樣具有從上到下得垂直性，用法令比法律更能體現(xiàn)這種垂直性和執(zhí)行的特 點(diǎn)。行政法令手段就是行政主體為達(dá)到一定行政目的，運(yùn)用各種行政法律及其規(guī)范形 式，調(diào)整指示行政內(nèi)部關(guān)系的手段。 行政誘導(dǎo)手段是指行政主體為了一定的行政目的在行政系統(tǒng)內(nèi)用非強(qiáng)制手段使 行政人員和管理對象自覺自愿的開展行政工作。但這種手段雖然是非強(qiáng)制性，但仍然 是行政權(quán)力從上到下運(yùn)用的結(jié)果。它是一種以人為中心的人本主義管理方法，它利用 人的心理進(jìn)行影響和誘導(dǎo)，它顯著區(qū)別經(jīng)濟(jì)手段的誘導(dǎo)性。常見的有思想教育和行為 激勵(lì)兩種手段。思想教育方法，也叫說服教育方法，是民主的方法。它是指依靠宣傳、 教育、鼓動(dòng)、激勵(lì)、說服等手段，去影響和指導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)者的行政行為。行為激勵(lì)手段 包括目標(biāo)激勵(lì)、獎(jiǎng)懲激勵(lì)、競爭激勵(lì)、反激勵(lì)等方面。 ( 二) 行政手段的基本特征 行政手段的基本特征包括四個(gè)方面： 第一、行政主體的權(quán)威性 行政手段是以國家強(qiáng)制力為基礎(chǔ)的，它首要的就是強(qiáng)調(diào)下級對上級權(quán)威性的服 1 郭小聰：行政管理學(xué)，中國人民大學(xué)出版社2 0 0 3 年舨第1 6 6 頁 2 黃達(dá)強(qiáng)：行政管理學(xué)) 高等教育出版社1 9 9 0 年版，第2 5 0 頁 | 夏書章：行政管理學(xué)。中山大學(xué)出版社2 0 0 3 年版，第2 2 5 頁 。張永桃：行政管理學(xué)南京大學(xué)出版社1 9 8 9 年版，第4 6 7 頁 1 2 我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期政府行政手段問題研究一、行政手段的內(nèi)涵、外延、特征與理論地位 從。即行政手段以權(quán)威和服從為前提，直接影響被管理者的意志和行為。行政手段要 求下級必須嚴(yán)格按照上級領(lǐng)導(dǎo)的意圖和指示辦事，以此來保證國家的各項(xiàng)方針、政策。 準(zhǔn)確無誤地，堅(jiān)決有力地貫徹。行政手段的接受率的高低在很大程度上取決于行政主 體權(quán)威的大小。行政權(quán)威不容置疑，則行政手段運(yùn)用和貫徹的程度就較高。 第二、行政權(quán)力的強(qiáng)制性 行政權(quán)力的運(yùn)用途徑就是從上到下的強(qiáng)制實(shí)施。它要求人們在思想上、行動(dòng)上、 紀(jì)律上原則性的服從統(tǒng)一意志。按照強(qiáng)度不同，可以分為高強(qiáng)度的強(qiáng)制的與低強(qiáng)度的 誘導(dǎo)。同時(shí)，行政手段的強(qiáng)制性與法律的強(qiáng)制性相比，無論是力度還是作用范圍都要 小一些，它允許在特別情況下采取更靈活的行動(dòng)。 第三、實(shí)施過程的垂直性 行政手段實(shí)施過程是從上到下的單方意志性體現(xiàn)。行政基本手段是根據(jù)行政組織 的縱向結(jié)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來發(fā)揮作用的，強(qiáng)調(diào)上一層級對下一層級的直接控制和影 響。橫向結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系一般無約束力。 第四、行政系統(tǒng)的內(nèi)部性 行政手段的實(shí)施是通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的層層下達(dá)。有學(xué)者指出行政手段的實(shí)質(zhì)。 如曲昭仲認(rèn)為行政指令方法的“實(shí)質(zhì)是通過行政組織中的職務(wù)和職位來進(jìn)行管理?！? 王輝認(rèn)為行政指令方法的“實(shí)質(zhì)是通過行政組織的層級管理和職權(quán)專屬原則進(jìn)行行政 管理。”2 這些都表明，行政管理基本手段應(yīng)該是行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政行為。 ( 三) 行政手段在行政學(xué)研究中的重要地位 行政手段在行政學(xué)研究中的重要地位充分顯示在它與其它行政學(xué)研究的多方面 的聯(lián)系中。行政手段的轉(zhuǎn)變根本上是由行政環(huán)境的變化引起。由于行政環(huán)境和行政系 統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)變化引起政府行政職能轉(zhuǎn)變，政府行政職能又使行政決策和行政執(zhí)行發(fā)生轉(zhuǎn) 變從而使得行政手段發(fā)生變化。 1 、行政手段與行政系統(tǒng)、行政環(huán)境 在自然界，生物機(jī)體與其周圍環(huán)境之間的有機(jī)聯(lián)系就構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)。在行政管理 領(lǐng)域，行政系統(tǒng)與其周圍行政環(huán)境之間的有機(jī)聯(lián)系，便構(gòu)成行政生態(tài)系統(tǒng)。行政系統(tǒng) 1 曲昭仲：行政管理教程經(jīng)濟(jì)科學(xué)出敝社2 0 0 2 年版，第2 1 4 頁 2 王輝：公共行政學(xué)，安徽大學(xué)出版社2 0 0 1 年舨第2 7 8 頁 1 3 我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期政府行政手段問題研究一、行政手段的內(nèi)涵、外延、特征與理論地位 是指由行政組織和行政人員組成的，有活力的行政現(xiàn)象和行為過程。 行政手段是行政系統(tǒng)的手段，孫榮認(rèn)為“行政手段是指依靠行政機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)者的 權(quán)力，通過強(qiáng)制性的行政命令，直接對管理對象發(fā)生影響，按照行政系統(tǒng)來管理的方 法。行政管理系統(tǒng)一般采用命令、指示、規(guī)定、指令性計(jì)劃、規(guī)定規(guī)章制度等方式對 系統(tǒng)進(jìn)行控制?！睂?shí)際上很多學(xué)者的定義中都包含了這個(gè)事實(shí)。不論是行政手段的實(shí) 施主體、實(shí)施過程和途徑、指向和對象都是首先基于行政系統(tǒng)發(fā)生的。不論是什么形 式和性質(zhì)的行政手段，不論是外部的還是內(nèi)部的行政手段，總是行政系統(tǒng)在起基礎(chǔ)作 用。沒有行政系統(tǒng)就沒有行政手段的立足點(diǎn)，這是顯然的。 行政管理與行政環(huán)境密切相關(guān)，行政環(huán)境是行政管理的前提和基礎(chǔ)，行政環(huán)境是 行政生態(tài)理論的重要內(nèi)容。行政手段是行政管理的重要內(nèi)容，是基于行政管理而產(chǎn)生 的行政環(huán)境是行政系統(tǒng)和行政手段賴以生存和發(fā)展的外部條件的總和。 馬克思主義認(rèn)為：環(huán)境是人們活動(dòng)的基礎(chǔ)，環(huán)境的變化必將引起人的改變：環(huán)境是 由人來改造的，“環(huán)境的改變和人的活動(dòng)的一致，只能被看作是并合理地理解為革命 的實(shí)踐?！? 首先，行政環(huán)境是行政系統(tǒng)和行政手段賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，行政系統(tǒng) 和行政手段必須和只能在一定的行政環(huán)境中運(yùn)行并發(fā)揮作用。行政環(huán)境改變了，行政 系統(tǒng)和行政手段的存在和活動(dòng)方式必須隨之改變?！翱萍及l(fā)展了，社會進(jìn)步了，行政 管理的環(huán)境變化了，行政職能、組織、制度、方式、方法、手段也要隨之而發(fā)展”3 其 次，行政環(huán)境是行政系統(tǒng)施加影響的對象，行政環(huán)境的改變是行政系統(tǒng)和行政手段效 能有效發(fā)揮的結(jié)果。第三，行政系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)和行政手段的實(shí)現(xiàn)以及行政環(huán)境的改變， 只能在實(shí)踐中取得一致。行政手段的活動(dòng)主要是執(zhí)行國家意志，制定方針、政策、法 規(guī)、命令，只有通過實(shí)踐，才能把它變成改造環(huán)境的物質(zhì)力量。而行政環(huán)境也只有通 過實(shí)踐才能得到改造。離開了實(shí)踐，不僅手段無法運(yùn)作，行政環(huán)境更難以得到改造。 2 、行政手段與行政職能 行政手段與行政職能密切相連。行政職能在根本上決定和規(guī)定了行政手段。黃達(dá) 強(qiáng)認(rèn)為“行政方法是指國家行政機(jī)關(guān)及其行政人員，為貫徹管理思想和執(zhí)行行政職能， 以達(dá)到行政目標(biāo)的各種措施、手段、辦法、技巧等的總稱?！? 行政職能決定了行政目 1 孫榮，徐紅：行政學(xué)原理，復(fù)旦大學(xué)出版社2 0 0 1 年版，第2 6 4 頁。 2 馬克思恩格斯選集第1 卷，人民出版社1 9 7 2 年版，第1 7 頁。 竺乾戚：公共行政學(xué)，復(fù)旦大學(xué)出版杜2 0 0 0 年版，第1 7 4 頁。 黃達(dá)強(qiáng)：行政管理學(xué)，高等教育出版社1 9 9 0 年版，第2 5 1 頁 1 4 我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期政府行政手段問題研究一、行政手段的內(nèi)涵、外廷、特征與理論地位 的，行政目的決定了行政手段。行政手段必然是以執(zhí)行一定的行政職能為前提的。 行政職能是政府在一定時(shí)期內(nèi)根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而負(fù)有的職責(zé)，因此行政 職能不是一成不變的，它會隨著經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、科學(xué)的發(fā)展而發(fā)展，根據(jù) 不同時(shí)期形勢和任務(wù)的變化而變化。行政手段也將伴隨行政職能變化而變化。行政手 段既然是執(zhí)行行政職能，那么凡是在方向和形式上適應(yīng)行政職能的行政手段，方能存 在和鞏固下去；凡是在方向和形式上不適應(yīng)行政職能的行政手段，就會與行政職能發(fā) 生矛盾，并遲早會發(fā)生變化。行政手段與行政職能的關(guān)系充分體現(xiàn)在手段的執(zhí)行性上。 行政手段對行政職能也有反作用。對于二者的關(guān)系