我國《農(nóng)業(yè)保險法》的立法構(gòu)想[精品資料]

我國農(nóng)業(yè)保險法的立法構(gòu)想 -精品資料 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 最新最全的 學(xué)術(shù)論文 期刊文獻(xiàn) 年終總結(jié) 年終報告 工作總結(jié) 個人總結(jié) 述職報告 實習(xí)報告 單位總結(jié) 1008-4355（ 2013） 03-0049-07 收稿日期： 2013-04-01 基金項目： 2012 年西南政法大學(xué)校級青年項目 “ 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法律規(guī)制研究 ” （ 2012-XZQN10） 作者簡介： 劉小紅（ 1978-），女，四川內(nèi)江人， 西南政法大學(xué)講師，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)博士生。 摘 要： 我國農(nóng)業(yè)保險的法律規(guī)制現(xiàn)狀與立法的預(yù)期利益凸顯了農(nóng)業(yè)保險法立法的必要性。農(nóng)業(yè)保險法的基本原則為：政府適度干預(yù)、合理補(bǔ)貼、強(qiáng)制保險與自愿保險相結(jié)合。我國未來的農(nóng)業(yè)保險法至少應(yīng)包括三方面的內(nèi)容：農(nóng)業(yè)保險合同制度、農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營管理制度和農(nóng)業(yè)保險責(zé)任制度。 關(guān)鍵詞： 農(nóng)業(yè)保險；立法；重點(diǎn)問題 DF413 A DOI： 10.3969/j.issn.1008-4355.2013.02.07 2012 年 10 月，中華人民共和國農(nóng)業(yè)保險條例（以下簡稱農(nóng)業(yè)保險條例）的頒布終結(jié)了我國農(nóng)業(yè)保險一直以來無法可依的狀況。農(nóng)業(yè)保險條例共 5 章、 33 條，分別對農(nóng)業(yè)保險概念、農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)、財政補(bǔ)貼、賠付程序、經(jīng)營規(guī)則、法律責(zé)任等作了規(guī)定。但細(xì)細(xì)分析，該條例還存在不少問題。有理由相信，該條例的出臺只是農(nóng)業(yè)保險法治化進(jìn)程中一個新的起點(diǎn)，而非終點(diǎn)。現(xiàn)實的需要及理論的發(fā)展亟需制定一部農(nóng)業(yè)保險基本法。本文著重就農(nóng)業(yè)保險法立法的必要性、立法目標(biāo)和基本原則、體系結(jié)構(gòu)等問題作一粗淺分析。 一 、農(nóng)業(yè)保險法立法的必要性 （一）我國農(nóng)業(yè)保險法律規(guī)制的現(xiàn)實困境 從國外農(nóng)業(yè)保險立法的背景和農(nóng)業(yè)保險制度的變遷乃至農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史視角進(jìn)行考察，農(nóng)業(yè)保險的立法意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般的法律制度 1。各國一般會制定農(nóng)業(yè)保險法，并出臺相關(guān)細(xì)則，以保障農(nóng)業(yè)保險體系的順利建立和業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)運(yùn)作。美國的農(nóng)業(yè)保險立法走在世界前列，為了保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進(jìn)行，相繼出臺了聯(lián)邦農(nóng)作物保險法和克林頓農(nóng)作物保險改革法；加拿大也于 1959 年出臺了農(nóng)作物保險法；相較于其他亞洲國家，日本的農(nóng)業(yè)保險法律 制度也較為完善，日本于 20 世紀(jì) 20-40 年代頒布了三部有關(guān)農(nóng)業(yè)保險的法律，即家畜保險法、農(nóng)業(yè)保險法和農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法；作為發(fā)展中國家的菲律賓也認(rèn)識到農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要作用，于 1978 年頒布了農(nóng)作物保險法。 為了改變我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后現(xiàn)狀，政府歷來十分重視農(nóng)業(yè)保險問題，并出臺了相關(guān)法律法規(guī)。我國農(nóng)業(yè)法第 31 條確立了國家鼓勵和扶持農(nóng)業(yè)保險事業(yè)發(fā)展的宗旨，同時，農(nóng)業(yè)法第 46 條也確立了國家支持建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度的立場，并鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。我國 保險法第 155 條雖然表明了國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)的立場，但卻將農(nóng)業(yè)保險排除在外， 2002年修訂后的保險法也并未談及農(nóng)業(yè)保險。自 2007 年開始，財政部、保監(jiān)會等部門相繼頒布了系列部門規(guī)章，出臺了系列政策。 2012 年，農(nóng)業(yè)保險條例頒布實施，這是我國第一部專門針對農(nóng)業(yè)保險的行政法規(guī)。 但是，綜觀我國現(xiàn)行法律制度，尚無一項規(guī)制農(nóng)業(yè)保險的基本法，不得不說是一個遺憾。這樣的立法現(xiàn)狀存在兩個方面的問題：一方面，立法層次低，除農(nóng)業(yè)保險條例一項行政法規(guī)外，其余大部分為部門規(guī)章、其他規(guī)范性 文件或政策性規(guī)定；另一方面，立法不系統(tǒng)，缺少一個統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)業(yè)保險的基本法律規(guī)范，勢必導(dǎo)致執(zhí)法沖突、穩(wěn)定性差等弊病。農(nóng)業(yè)保險涉及政治、經(jīng)濟(jì)、法律等問題，是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如果沒有一部基本法律進(jìn)行規(guī)范，僅憑一項行政法規(guī)，必然會發(fā)生各地重視程度不一樣、政策支持水平有較大差異等情況。正是由于我國農(nóng)業(yè)保險法律規(guī)制現(xiàn)狀與農(nóng)業(yè)保險本身的重要性極不相稱，亟需制定一部具有更高效力的 “ 農(nóng)業(yè)保險基本法 ” 農(nóng)業(yè)保險法。 從現(xiàn)實的重要性和完善法律體系的角度看，農(nóng)業(yè)保險法的制定勢在必行。但也有部分學(xué)者就農(nóng)業(yè)保險 立法問題持相反的觀點(diǎn)，認(rèn)為 “ 由于我國制定農(nóng)業(yè)保險法的立法精神、立法原則等基本問題尚處于法理探討階段，且在學(xué)術(shù)界并未形成統(tǒng)一意見，制定農(nóng)業(yè)保險法較為困難。 ”2 也有學(xué)者認(rèn)為，可修改保險法，將農(nóng)業(yè)保險納入保險法的調(diào)整范圍。不能否認(rèn)，農(nóng)業(yè)保險與保險法所規(guī)制的商業(yè)保險有著某些相似性，如都具有風(fēng)險性，保險機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任的構(gòu)成要件、爭議解決方式也都有相同的地方，并且，保險監(jiān)管部門的職責(zé)也有相似性，但農(nóng)業(yè)保險同商業(yè)保險相比，仍有其特殊性。如果修改保險法，簡單且不加區(qū)分地將農(nóng)業(yè)保險納入保險法，顯 然要傷其筋骨，畢竟二者的立法宗旨、經(jīng)營原則有著根本區(qū)別。筆者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險法與保險法的法律效力相同，二者分別為規(guī)制農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)保險的基本法。盡管學(xué)者們對是否出臺農(nóng)業(yè)保險法還存在不少爭議，但立法的腳步不能因此而放緩或停滯。 （二）制定農(nóng)業(yè)保險法的預(yù)期利益 農(nóng)業(yè)具有多重屬性，它既是一國國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，同時，由于其易受氣候及其他因素的影響，也是一個亟需扶持的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。 近 10 年以來，黨中央、國務(wù)院連續(xù)出臺的 “ 中央一號文件 ” 均強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)的重要性，并制定了一系列惠農(nóng)政策。 2013 年 “ 中央一號文件 ” 也提到： “ 健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度，完善農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼政策，加大對中西部地區(qū)、生產(chǎn)大縣農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼力度，適當(dāng)提高部分險種的保費(fèi)補(bǔ)貼比例。開展農(nóng)作物制種、漁業(yè)、農(nóng)機(jī)、農(nóng)房保險和重點(diǎn)國有林區(qū)森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)。推進(jìn)建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制。 ” 當(dāng)然，相較于法律而言，政策缺乏穩(wěn)定性，易因人因勢而變，只有將惠農(nóng)政策上升為法律，成為國家意志，才能持久穩(wěn)定、規(guī)范有效地推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 1.有利于分散風(fēng)險，減少不安定因素 將可能發(fā)生的風(fēng)險加以分散并進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是 保險的基本功能之一。其中，分散風(fēng)險是第一步、是前提，組織經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償則是第二步，是最終目的。保險經(jīng)營以大數(shù)法則和概率論為理論基礎(chǔ)，通過廣開業(yè)務(wù)，組建雄厚的保險基金來達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)哪康摹！?農(nóng)業(yè)保險正是通過分散局部風(fēng)險來補(bǔ)償風(fēng)險損失，從而確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定和增加農(nóng)民收入。 ”3 通過自然災(zāi)害、疾病等風(fēng)險的分散，減少了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中許多不安定因素。 2007 年以來，我國農(nóng)業(yè)保險 5 年累計保費(fèi)收入超過 600 億元，年均增速達(dá)到 85%。 2011 年，我國農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收入達(dá)到 173.8 億元，同比增長 28.1%，為農(nóng)業(yè)提供風(fēng)險保障 6 523 億元。農(nóng)業(yè)保險在承保品種上已經(jīng)覆蓋了農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)的各個方面，在開辦區(qū)域上已覆蓋了全國所有省市區(qū)。據(jù)統(tǒng)計， 5 年來，農(nóng)業(yè)保險共計向 7 000 多萬農(nóng)戶支付保險賠款超過 400 億元，戶均賠款近 600 元，占農(nóng)村人均年收入的 10%左右。農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)償已成為農(nóng)民災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)和災(zāi)區(qū)重建的重要資金來源。（資料來源： http：//insurance/GB/17581951.html.） 2.有利于保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力 在 WTO 的游戲規(guī)則中， 價格補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施是受到嚴(yán)格限制的，而就自然災(zāi)害補(bǔ)貼等 “ 綠箱 ” 補(bǔ)貼而言，成員國則可以自由使用。加入 WTO 之后，我們應(yīng)順應(yīng) WTO 的游戲規(guī)則，巧妙運(yùn)用 “ 綠箱 ” 政策。給予財政支持的農(nóng)業(yè)保險，可以實際上起到投入補(bǔ)貼、有效保護(hù)本國農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的作用，不僅促進(jìn)了農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，也有效提高了農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。 3.有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化 進(jìn)入 21 世紀(jì)，市場經(jīng)濟(jì)儼然成為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)形態(tài)，單個農(nóng)戶成為農(nóng)村社會和經(jīng)濟(jì)的基本細(xì)胞。與計劃經(jīng)濟(jì)形態(tài)相比，市場經(jīng)濟(jì)為農(nóng)戶提供了更廣袤、自由的活動空間，其 資源可以得到較合理的配置。但與市場經(jīng)濟(jì)相伴而生的是無所不在的風(fēng)險：變化無常的市場以及無法預(yù)知的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險都會對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民的生活構(gòu)成嚴(yán)重威脅。與蓬勃發(fā)展的商業(yè)保險相比，我國農(nóng)業(yè)保險極度不發(fā)達(dá)：欠缺能夠有效分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險的措施和手段，當(dāng)遇到自然災(zāi)害、動物疾病等重大變故時，無法保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)戶生活。農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要制度化的風(fēng)險保障機(jī)制來化解風(fēng)險，而農(nóng)業(yè)保險就是不二選擇。 4.有利于促進(jìn)農(nóng)村金融的發(fā)展 除分散風(fēng)險外，農(nóng)業(yè)保險還能使貸款人的風(fēng)險預(yù)期降低，在風(fēng)險預(yù)期降低的同時 提高貸款人的預(yù)期收益，并將潛在的借款人轉(zhuǎn)化為實際借款人，或提高借款人的貸款規(guī)模 4。事實上，農(nóng)業(yè)保險發(fā)揮著部分替代農(nóng)業(yè)信貸抵押品的作用，從而提高了農(nóng)業(yè)貸款人的信貸地位，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村金融與農(nóng)業(yè)信貸的發(fā)展。中國保監(jiān)會副主席周延禮在 2012 年 4月召開的全國農(nóng)業(yè)保險工作會議上也指出： “ 農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新了農(nóng)村融資模式，已經(jīng)成為農(nóng)村金融發(fā)展的重要推力。 ” 二、農(nóng)業(yè)保險法的立法目標(biāo)與基本原則 （一）立法目標(biāo) 我國農(nóng)業(yè)保險條例第 1 條就開宗明義地說明了該條例的立法目標(biāo)農(nóng)業(yè)保險條 例第 1 條規(guī)定： “ 為了規(guī)范農(nóng)業(yè)保險活動，保護(hù)農(nóng)業(yè)保險活動當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風(fēng)險能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險事業(yè)健康發(fā)展，根據(jù)中華人民共和國保險法、中華人民共和國農(nóng)業(yè)法等法律，制定本條例。 ” ：規(guī)范農(nóng)業(yè)保險活動；促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；保障農(nóng)民權(quán)益。筆者認(rèn)為，鑒于農(nóng)業(yè)保險會對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的預(yù)期利益，我國農(nóng)業(yè)保險法的立法目標(biāo)應(yīng)設(shè)定為：保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定，并以此促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村社會保障體系的完善。一方面，通過政府設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)保險公司舉辦農(nóng)業(yè)保險或支持其他機(jī)構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險 ，分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，彌補(bǔ)農(nóng)戶及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者因自然災(zāi)害、疾病、意外事故等造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失，以此保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定；充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)償和保障作用，并以此促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。另一方面，要通過農(nóng)業(yè)保險促進(jìn)農(nóng)村社會保障體系的完善。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，國家要加大農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼力度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村、城市社會保障一體化。通過農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)貼，將大量惠農(nóng)資金向農(nóng)民、農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移；同時，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)保險降低土地生產(chǎn)風(fēng)險。自古以來，我國農(nóng)民都有深深的 “ 土地情結(jié) ” ，農(nóng)民往往將土地視為命根子，如果不能有效解決因自 然災(zāi)害等原因造成的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)損失問題，土地的經(jīng)濟(jì)保障功能會日漸削弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活也會不堪設(shè)想。因此，我國農(nóng)業(yè)保險立法應(yīng)通過規(guī)范農(nóng)業(yè)保險活動、補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)害損失來實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展，同時大力促進(jìn)農(nóng)村社會保障體系的完善。 （二）基本原則 農(nóng)業(yè)保險法的基本原則是農(nóng)業(yè)保險立法的一個基本問題。應(yīng)該說，我國農(nóng)業(yè)保險還極不發(fā)達(dá)，因此，農(nóng)業(yè)保險立法的基本原則問題就尤顯重要。筆者認(rèn)為，我國農(nóng)業(yè)保險立法應(yīng)堅持以下幾點(diǎn)： 1.政府適度干預(yù)原則 政府適度干預(yù)原則是指在農(nóng)業(yè)保 險的舉辦過程中，政府應(yīng)當(dāng)對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)的設(shè)置、經(jīng)營活動、財政補(bǔ)貼的使用等進(jìn)行合理有效的監(jiān)管。農(nóng)業(yè)保險立法要遵循政府適度干預(yù)原則，根源于農(nóng)業(yè)保險私人商品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。一方面，農(nóng)業(yè)保險具有私人商品的特征， 應(yīng)受私法調(diào)整， 我國農(nóng)業(yè)法強(qiáng)調(diào)的自愿原則實際 上就體現(xiàn)了私法自治。私法自治是以理性人假設(shè)為前提， 忽略了現(xiàn)實生活中個人稟賦、經(jīng)濟(jì)狀況、社會地位等多方面的差異。另一方面， “ 農(nóng)業(yè)保險是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品， 具有明顯的正外部性， 消費(fèi)者和供給者的成本利益存在失衡， 而供需雙方又都無法對正外部性效 用進(jìn)行收費(fèi)， 最終導(dǎo)致效率的損失。 ”5 如果將農(nóng)業(yè)保險設(shè)定為商業(yè)模式，政府對農(nóng)業(yè)保險市場不加干預(yù)， 則忽視了農(nóng)業(yè)保險的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性和市場也會失靈這一現(xiàn)實。農(nóng)業(yè)是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，如果完全按照市場經(jīng)濟(jì)中商品等價交換的交易規(guī)則來規(guī)定農(nóng)業(yè)保險，則可能會得不償失，既不能有效規(guī)范農(nóng)業(yè)保險活動，也無法分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民生活的動蕩。政府要對農(nóng)業(yè)保險活動進(jìn)行適度干預(yù)，并通過設(shè)置農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者的準(zhǔn)入門檻、財政補(bǔ)貼等國家干預(yù)手段來實現(xiàn)這一特定目標(biāo)。當(dāng)然，這種干預(yù)應(yīng)是適度的、合理的，其評判標(biāo)準(zhǔn)主要看是否促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險的健康可持續(xù)發(fā)展和達(dá)到舉辦農(nóng)業(yè)保險的最終目的。 2.合理補(bǔ)貼原則 合理補(bǔ)貼原則是指政府對農(nóng)業(yè)保險給予經(jīng)濟(jì)上的合理支持，這也是體現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險政策性特征的一項基本原則。如果將農(nóng)業(yè)保險設(shè)定為商業(yè)模式，政府不加補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)保險將很難發(fā)展下去。國外的實踐也證明，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的好壞與政府補(bǔ)貼與否是正相關(guān)的，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展得好的國家，政府對農(nóng)業(yè)保險都給予了支持，諸如實行免稅政策、對保費(fèi)給予一定比例補(bǔ)貼、政府出面制定和實施農(nóng)業(yè)保險計劃等，反之，農(nóng)業(yè)保險則會虎頭蛇尾。例如，美國農(nóng)業(yè)保險比較發(fā)達(dá)，這與其完善的制度 和積極的財政支持是分不開的。 1938 年，美國成立了聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司， “ 其主要功能是給各州的相互保險公司提供再保險和農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)提供信貸保險。政府還給予舉辦農(nóng)業(yè)保險的私營保險公司免稅優(yōu)惠，甚至如因舉辦農(nóng)業(yè)保險發(fā)生經(jīng)營性虧損，則由聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司提供賠償，而聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的資金則由國會撥款。 ”6 我國政府及相關(guān)部門如財政、稅收、農(nóng)林、農(nóng)業(yè)金融等涉農(nóng)部門要給予農(nóng)業(yè)保險大力支持，比如，給予稅收優(yōu)惠，對農(nóng)業(yè)保險不征收營業(yè)稅和所得稅，給予較大額補(bǔ)貼等。當(dāng)然，合理補(bǔ)貼原則的 “ 合理 ” 主要是根據(jù)當(dāng)年的農(nóng)業(yè)發(fā)展情況及 各地域的生產(chǎn)情況而定，并非無視地域差異和具體情況而采取 “ 一刀切 ” 的粗略辦法。 3.強(qiáng)制保險與自愿保險相結(jié)合的原則 雖然農(nóng)業(yè)保險條例及修訂前后的農(nóng)業(yè)法均強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)保險的自愿原則，但鑒于農(nóng)業(yè)保險的重要性，加之農(nóng)民文化水平普遍較低，缺乏風(fēng)險意識，如果農(nóng)業(yè)保險堅持自愿原則，很可能發(fā)生農(nóng)民不愿投保或不知道怎么投保的情形。農(nóng)業(yè)保險法可將農(nóng)業(yè)保險分為基本保險和非基本保險?；颈ｋU實行強(qiáng)制保險，主要是針對在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中比重較大的種植業(yè)，如糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物的保險，包括小麥、水稻、棉花、大豆等。 對這些農(nóng)作物實行強(qiáng)制保險，可以保障農(nóng)民最基本的經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性。除此之外，將所占比重較小的農(nóng)業(yè)非種植業(yè)，如養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等作為非基本保險，實行自愿投保。當(dāng)然，雖然對農(nóng)業(yè)非種植業(yè)采取自愿投保形式，但國家應(yīng)當(dāng)積極采取一系列措施鼓勵農(nóng)民自愿投保，如加大宣傳力度、增加補(bǔ)貼金額等，增強(qiáng)非種植業(yè)抗風(fēng)險的能力，保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的正常運(yùn)行。實行強(qiáng)制保險與自愿保險相結(jié)合的原則不僅有利于擴(kuò)大承保面、分散風(fēng)險、積累雄厚的保險基金，也有利于防范道德風(fēng)險和逆向選擇，避免風(fēng)險集中。 三、農(nóng)業(yè)保險法中的農(nóng)業(yè)保險：概念與屬性 （一）農(nóng)業(yè)保險的概念 美國、加拿大等國較早開展了農(nóng)業(yè)保險， “ 其農(nóng)業(yè)保險的范圍十分寬泛，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工以及銷售的全過程。除此之外，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)用機(jī)械、農(nóng)用設(shè)備、農(nóng)用設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品儲藏與運(yùn)輸、農(nóng)產(chǎn)品初級加工、農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)產(chǎn)品銷售等活動相關(guān)的保險， 以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的雇主責(zé)任保險和人身意外傷害保險等也都在農(nóng)業(yè)保險的范疇內(nèi)。 ”7 作為亞洲國家的日本也較早開展了農(nóng)業(yè)保險，相較美、加而言，其保險范圍要窄得多，一般僅限于農(nóng)作物。日本 1947 年的農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法對水稻、旱稻、麥類等作物的多種風(fēng)險和蠶繭、牛、馬、豬等飼養(yǎng)動物的疫病死亡實行法定保險， 對其他作物及飼養(yǎng)動物實行自愿保險。 農(nóng)業(yè)保險條例第 2 條明確了農(nóng)業(yè)保險的概念。農(nóng)業(yè)保險條例第 2 條規(guī)定： “ 本條例所稱農(nóng)業(yè)保險，是指保險機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)業(yè)保險合同，對被保險人在種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)中因保險標(biāo)的遭受約定的自然災(zāi)害、意外事故、疫病、疾病等保險事故所造成的財產(chǎn)損失，承擔(dān)賠償保險金責(zé)任的保險活動。 ” 顯然，我國農(nóng)業(yè)保險的范圍要窄得多，僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的，即種 植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)遭受損失所承擔(dān)賠償責(zé)任的保險活動，而不包括加工過程和運(yùn)輸、銷售過程；與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的農(nóng)用設(shè)備、設(shè)施、機(jī)械、生產(chǎn)資料等均不在農(nóng)業(yè)保險范圍內(nèi)；另外，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的人身意外傷害、雇主責(zé)任保險也被排除在外，僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的財產(chǎn)損失。當(dāng)然，各國國情諸如農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)程度、生產(chǎn)方式、立法背景等存在差異是造成各國農(nóng)業(yè)保險范圍不同的主要原因。美國、加拿大等國家農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)，且多采用農(nóng)場經(jīng)營方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加之國庫充實，為了合理利用農(nóng)業(yè)資源和提高農(nóng)業(yè)部門的收入，增進(jìn)農(nóng)場主的社會福利水平，其農(nóng)業(yè)保險的范圍較 廣。日本、菲律賓等國地處亞洲，地形多為高原、山地、丘陵，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與我國具有某些相似性， “ 日本為了鞏固其土地改革成果和鼓勵農(nóng)民生產(chǎn)市場短缺的農(nóng)產(chǎn)品，早期菲律賓則為實現(xiàn)大米自給的農(nóng)業(yè)配套計劃，其農(nóng)業(yè)保險一般限于農(nóng)作物。 ”8 從我國具體國情來看，我國農(nóng)業(yè)還很不發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式多采用單個農(nóng)戶為主的傳統(tǒng)耕作方式，農(nóng)場化、公司化經(jīng)營方式較少，雖然國民生產(chǎn)總值逐年增加，但人均 GDP 仍然較低。如果現(xiàn)階段盲目擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險的范圍，將與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的一切活動都納入農(nóng)業(yè)保險的范疇，結(jié)果很可能會南轅北轍，不僅無法有效保障農(nóng)業(yè) 生產(chǎn)，降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險，提高農(nóng)民收入，甚至可能導(dǎo)致國力空虛，間接影響其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為，我國農(nóng)業(yè)保險立法應(yīng)將農(nóng)業(yè)保險限制在農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)過程，同時為了真正保障我國糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，采取公司化、農(nóng)場化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者也應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)業(yè)保險的被保險人和補(bǔ)貼對象。因此，農(nóng)業(yè)保險就是指被保險人（即從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體，包括農(nóng)戶、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的公司及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者）在種植業(yè)及非種植業(yè)生產(chǎn)中因保險標(biāo)的遭受約定的自然災(zāi)害、意外事故、疫病等保險事故所造成的財產(chǎn)損失，農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償保險金責(zé)任的保險活動 。當(dāng)然，法律的穩(wěn)定性只是相對而言，法律也應(yīng)與時俱進(jìn)，條件成熟時也會將農(nóng)業(yè)加工、銷售過程納入農(nóng)業(yè)保險的范圍。 （二）農(nóng)業(yè)保險的屬性 關(guān)于我國農(nóng)業(yè)保險的屬性，學(xué)者們各執(zhí)己見。一種意見認(rèn)為， “ 我國農(nóng)業(yè)保險屬政策性保險，因其絕大部分資金來源于各級政府補(bǔ)貼，國家承擔(dān)所有的風(fēng)險。 ” 還有一種意見認(rèn)為， “ 農(nóng)業(yè)保險屬于由政府補(bǔ)貼的普通商業(yè)保險。認(rèn)為如果將農(nóng)業(yè)保險定性為政策性保險，如成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險公司經(jīng)營，成立機(jī)構(gòu)等要增加大量成本。而且從其他政策性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營的實踐看，多數(shù)也不夠理想。如果由現(xiàn)有的 商業(yè)公司經(jīng)營政策性業(yè)務(wù)，在財務(wù)上也很難做到真正的單獨(dú)核算，而將農(nóng)業(yè)保險作為商業(yè)保險，則各種關(guān)系清晰明了，便于監(jiān)管。 ”9 也有學(xué)者認(rèn)為， “ 農(nóng)業(yè)保險在邏輯上應(yīng)區(qū)分為農(nóng)業(yè)社會保險和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險，兩者性質(zhì)完全不同，分別適用不同法律規(guī)范。 ”10 還有學(xué)者認(rèn)為， “ 政策保險包括經(jīng)濟(jì)政策保險和社會政策保險，經(jīng)濟(jì)政策保險諸如農(nóng)業(yè)保險，社會政策保險諸如養(yǎng)老保險等。 ”11 從我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展歷程來看，它經(jīng)歷了一個從最初的純商業(yè)性保險模式到商業(yè)性與政策性保險并存的發(fā)展過程。雖然農(nóng)業(yè)法 確立了農(nóng)業(yè)保險具有政策性 保險的屬性并規(guī)定國家建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，但農(nóng)業(yè)法的農(nóng)業(yè)保險自愿原則體現(xiàn)了我國對農(nóng)業(yè)保險實行商業(yè)保險體制的基本思路。農(nóng)業(yè)法第 46 條規(guī)定： “ 國家建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度。國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度。鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互助合作保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。 ” 農(nóng)業(yè)保險條例規(guī)定國家鼓勵多種形式的農(nóng)業(yè)保險，農(nóng)業(yè)保險顯然既有政策性一面，也有商業(yè)性一面。 1995 年保險法雖然明確了國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)的立場，但并未對農(nóng) 業(yè)保險作出任何規(guī)定。這說明在立法體例上，我國采取的是農(nóng)業(yè)保險與商業(yè)保險分離的模式，立法者顯然明白，農(nóng)業(yè)保險不同于商業(yè)保險，有其特殊性。近幾年來，國家在政策層面上更強(qiáng)調(diào)建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度。 2003 年 10 月 21 日，中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定即 “ 中央一號文件 ” 指出： 要健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品市場和對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)體系， 探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度。 2004 年 “ 中央一號文件 ” 提出： 加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度，選擇部分產(chǎn)品和地區(qū)率先試點(diǎn)， 有條件的地方可對參加種養(yǎng)業(yè)保險的農(nóng)戶給予 一定保費(fèi)補(bǔ)貼。 2005 年 “ 中央一號文件 ” 又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性保險的試點(diǎn)范圍，鼓勵商業(yè)性保險機(jī)構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。 2013 年 “ 中央一號文件 ” 繼續(xù)強(qiáng)調(diào)：健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度，完善農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼政策。 從語義角度分析， “ 保險 ” 一詞應(yīng)是一個屬概念，它既包括商業(yè)保險，又包括政策性保險。政策性保險與商業(yè)保險有著本質(zhì)區(qū)別，諸如保險目的不同，前者是以實施、貫徹國家政策為首要目標(biāo)，有著明確的公共利益取向，后者是以贏利為目的，屬于保險公司這一經(jīng)濟(jì)人的個體行為。從這個角度來講，政策性保險與社會保險有很多相 同之處事實上，在保險法領(lǐng)域，不少國家和地區(qū)的立法者和學(xué)者都認(rèn)為政策性保險與社會保險基本同義。 ，筆者贊同 “ 政策保險包括經(jīng)濟(jì)政策保險和社會政策保險，經(jīng)濟(jì)政策保險諸如農(nóng)業(yè)保險，社會政策保險諸如養(yǎng)老保險等 ” 的觀點(diǎn)。農(nóng)業(yè)保險應(yīng)當(dāng)被定性為政策性保險，它具有政策性保險的諸種特征，例如，舉辦農(nóng)業(yè)保險之目的在于促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定而非盈利等。為了準(zhǔn)確理解農(nóng)業(yè)保險的屬性，我們要注意區(qū)分農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)村商業(yè)性保險和農(nóng)村社會保險。一般來說，農(nóng)村商業(yè)性保險是涉及農(nóng)村的商業(yè)性保險，諸如除農(nóng)村社會保險以外的人身保險和財產(chǎn) 保險等，它們受保險法調(diào)整，產(chǎn)生的是投保人與保險人之間的私法關(guān)系；農(nóng)村社會保險應(yīng)當(dāng)屬于社會政策保險，它強(qiáng)調(diào)社會性，諸如農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村醫(yī)療保險等具有社會福利性質(zhì)的保險；農(nóng)業(yè)保險則是一種具有經(jīng)濟(jì)屬性的政策性保險，它強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性，是指農(nóng)業(yè)（種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)）生產(chǎn)過程中因災(zāi)害或意外、疾病等遭受損失而承擔(dān)賠償責(zé)任的保險活動。 四、農(nóng)業(yè)保險法的體系結(jié)構(gòu) 任何一部法律都有自己特殊的調(diào)整對象和制度體系。我國農(nóng)業(yè)保險法至少應(yīng)包括三方面的內(nèi)容：農(nóng)業(yè)保險合同制度、農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營管理制度、農(nóng) 業(yè)保險責(zé)任制度。這樣的制度安排具有如下優(yōu)勢：首先，體系較完整，既設(shè)置了農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者的準(zhǔn)入門檻，體現(xiàn)了法律的事前預(yù)防功能，又規(guī)定了經(jīng)營者違法經(jīng)營的法律責(zé)任，體現(xiàn)了法律的事后補(bǔ)救功能；其次，內(nèi)容較明確，既規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者的經(jīng)營原則和權(quán)利義務(wù)，又明確了經(jīng)營者違反該義務(wù)時所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，使得農(nóng)業(yè)保險法具有了基本法所應(yīng)有的法律威懾力。 （一）農(nóng)業(yè)保險合同制度 首先，農(nóng)業(yè)保險法應(yīng)當(dāng)規(guī)定農(nóng)業(yè)保險合同當(dāng)事人的資格。通過法律設(shè)置從事農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)活動的若干條件，只有符合法定條件的相關(guān)機(jī)構(gòu)才 能從事農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，不符合相應(yīng)條件的機(jī)構(gòu)不得從事農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，諸如注冊資本金額、相關(guān)從業(yè)人員人數(shù)、固定經(jīng)營場所及設(shè)施等。其次，規(guī)定農(nóng)業(yè)保險合同雙方的權(quán)利義務(wù)。農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者在農(nóng)業(yè)保險活動中負(fù)有如約賠付義務(wù)，農(nóng)業(yè)保險投保人負(fù)有如實告知義務(wù)、保險事故發(fā)生后的及時通知義務(wù)等。同時，可以參照合同法，規(guī)定農(nóng)業(yè)保險合同原則上應(yīng)該具備的條款， 鑒于農(nóng)戶及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的具體情況及各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不確定性的客觀事實，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定合同生效、變更、解除、效力終止等情形。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)保險合同應(yīng)當(dāng)遵循合同法的基本精神，著力體現(xiàn) 農(nóng)業(yè)保險合同當(dāng)事人間的意思自治，讓投保人靈活地選擇適合自身的保險產(chǎn)品，允許雙方當(dāng)事人約定保險范圍以及其他具體事宜。農(nóng)業(yè)保險投保人有權(quán)隨時解除合同，但是應(yīng)扣除其相應(yīng)的手續(xù)費(fèi)和已經(jīng)承保期間的保費(fèi)；另外，由于農(nóng)業(yè)保險具有政策屬性，農(nóng)業(yè)保險合同與合同法調(diào)整的承攬合同及保險法中的保險合同不同，對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者應(yīng)更強(qiáng)調(diào)其義務(wù)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者則更強(qiáng)調(diào)其權(quán)利，諸如規(guī)定保險人不得享有隨意解除合同的權(quán)利，除非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者具有欺詐、虛假理賠等情節(jié)。 （二）農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營管理制度 這部分內(nèi)容實際上包含 兩個方面：一是農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理制度，二是農(nóng)業(yè)保險主管部門的管理制度。第一部分應(yīng)著重規(guī)定：農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營原則；農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)的具體經(jīng)營規(guī)則（包括許可性規(guī)定和禁止性規(guī)定），如自行擬定保險合同條款、費(fèi)率（國家許可的浮動范圍內(nèi)）等；第二部分則主要規(guī)定農(nóng)業(yè)保險管理機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)或職能。政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)的確定是首要問題，可以由保監(jiān)會來充當(dāng)監(jiān)管主體，或者設(shè)立專門的 “ 國家農(nóng)業(yè)保險管理局 ” 。其法定職責(zé)可以包括：第一，農(nóng)業(yè)保險主管機(jī)關(guān)根據(jù)中央政府或省級政府授權(quán)，制定和執(zhí)行有關(guān)農(nóng)業(yè)保險的政策；第二，組織本地區(qū)進(jìn)行農(nóng)業(yè)風(fēng) 險區(qū)劃和費(fèi)率劃分工作；第三，研究農(nóng)業(yè)風(fēng)險和風(fēng)險管理、保險費(fèi)率、政策性農(nóng)業(yè)保險的標(biāo)準(zhǔn)條款；第四，審查農(nóng)業(yè)保險公司的保險產(chǎn)品、保險合同條款和費(fèi)率；第五，籌集、管理和使用巨災(zāi)準(zhǔn)備基金；第六，提供農(nóng)業(yè)保險的再保險；第七，根據(jù)上級政府的授權(quán)，管理、審核和撥付本地區(qū)財政補(bǔ)貼資金；第八，監(jiān)督各農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)保險活動等。 （三）農(nóng)業(yè)保險責(zé)任制度 就農(nóng)業(yè)保險責(zé)任制度而言，農(nóng)業(yè)保險條例第 26-30條只涉及了行政責(zé)任和刑事責(zé)任，但又同時要求適用保險法的相關(guān)規(guī)定。農(nóng)業(yè)保險條例第 31 條規(guī)定： “ 保險機(jī)構(gòu)違反本條例規(guī)定的法律責(zé)任，本條例未作規(guī)定的，適用中華人民共和國保險法的有關(guān)規(guī)定。 ” 保險法是我國規(guī)制商業(yè)保險的一部基本法，其法律責(zé)任部分規(guī)定得較為詳細(xì)，包括民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任。根據(jù)該法第 2 條的規(guī)定，其調(diào)整對象實為商業(yè)保險活動，那么，農(nóng)業(yè)保險是否屬于商業(yè)保險？如前所述，盡管農(nóng)業(yè)保險條例鼓勵發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)保險，并未明確農(nóng)業(yè)保險的屬性，但從具體規(guī)定來看，農(nóng)業(yè)保險更趨向于政策性保險，法律規(guī)定的差異導(dǎo)致了適用上的無所適從。從農(nóng)業(yè)保險的立法宗旨來看，農(nóng)業(yè)保險是為保障農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展而設(shè) 立的險種，其責(zé)任規(guī)定更應(yīng)全面，應(yīng)包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。對于農(nóng)業(yè)保險的投保人 “ 農(nóng)戶 ” 來說，保險機(jī)構(gòu)是否能順利、如約賠付是他們最關(guān)心的問題，民事責(zé)任的規(guī)定就顯得尤為重要。農(nóng)業(yè)保險活動中經(jīng)營者的民事責(zé)任部分可借鑒保險法，規(guī)定農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者的如約賠付義務(wù)，以及未及時賠付或違法經(jīng)營給農(nóng)戶造成損失時所承擔(dān)的違約責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任。就農(nóng)業(yè)保險投保人（農(nóng)戶）而言，其責(zé)任主要應(yīng)包括因欺詐和虛假理賠引起的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。 參考文獻(xiàn)： 1黃英君 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