農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度運(yùn)行現(xiàn)狀與完善之策以H省Y縣為例.doc

農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度運(yùn)行現(xiàn)狀與完善之策以H省Y縣為例 摘要對(duì)低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行核查是農(nóng)村低保運(yùn)行的必要環(huán)節(jié)，它能有效瞄準(zhǔn)救助對(duì)象，促進(jìn)社會(huì)救助制度的公正、持續(xù)發(fā)展。文章根據(jù)對(duì)H省x市Y縣的實(shí)地調(diào)查，描述農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度、機(jī)制的實(shí)施現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，分析影響農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭核查工作開(kāi)展的因素及開(kāi)展核查工作存在的主要困難，從而探討了農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭核查制度的完善之策；將低保申請(qǐng)家庭核查制度建設(shè)納入法治軌道；科學(xué)合理地制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和家庭收入核算指標(biāo)體系；加大對(duì)農(nóng)村低保核查工作的人力、物力、財(cái)力支持；探索引入獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)介入機(jī)制；推動(dòng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)、信息共享機(jī)制建設(shè)。 關(guān)鍵詞 農(nóng)村；低保；核查制度 中圖分類號(hào) C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A 文章編號(hào)1000 -4769 （2015） 03 -0106 -09 一、導(dǎo)言 在社會(huì)救助領(lǐng)域（低保）領(lǐng)域，家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查是指相關(guān)機(jī)構(gòu)運(yùn)用一定的方法，根據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)申請(qǐng)者及其家庭有關(guān)收入、財(cái)產(chǎn)以及生活支出等方面進(jìn)行全面審查的程序，從而為社會(huì)救助決策提供依據(jù)。完善的核查制度涉及的要素包括核查主體、核查內(nèi)容、核查方式、核查程序、結(jié)果評(píng)估、核查監(jiān)督與調(diào)整機(jī)制等內(nèi)容。通過(guò)對(duì)救助對(duì)象開(kāi)展家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查，能有效瞄準(zhǔn)救助對(duì)象，提升社會(huì)福利目標(biāo)定位的效率，從而促進(jìn)社會(huì)救助制度的可持續(xù)發(fā)展。 從2007年國(guó)務(wù)院下發(fā)國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知（國(guó)發(fā) 200719號(hào)）算起，我國(guó)農(nóng)村低保制度走過(guò)了七個(gè)年頭。在這七年里，低保制度為緩解農(nóng)村貧困，保障困難群體的基本生活發(fā)揮了重要作用，取得顯著成績(jī)。然而，這一制度在運(yùn)行過(guò)程中也出現(xiàn)了諸多弊端，如近年來(lái)走進(jìn)公眾視野的人情保、關(guān)系保、富翁保等現(xiàn)象給這一制度增添了諸多負(fù)面印象，不利于其健康發(fā)展。 2014年1-6月，我們以落實(shí)民政部“農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度研究”年度課題為契機(jī)，選取中部H省的X市Y縣M鄉(xiāng)N村，深入到Y(jié)縣民政局、M鄉(xiāng)鄉(xiāng)政府和民政所、N村村委會(huì)察看相關(guān)硬件建設(shè)情況；對(duì)Y縣民政局農(nóng)村低保主管人員、M鄉(xiāng)民政所所長(zhǎng)、N村低保主管人、低保戶和一般村民進(jìn)行深入訪談，了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保申請(qǐng)家庭核查制度實(shí)施情況、主要做法和存在的困難、問(wèn)題等，本文即根據(jù)調(diào)查材料對(duì)這一制度的運(yùn)行狀況及完善之策進(jìn)行探討。 二、基層針對(duì)低保申請(qǐng)家庭核查的主要做法 （一）N村的主要做法 據(jù)村支書(shū)介紹，N村的低保申請(qǐng)程序?yàn)椋河纱迕癖救颂岢錾暾?qǐng)或者由村民推薦，然后村委會(huì)入戶調(diào)查，核查該戶人家是否是60周歲以下無(wú)勞動(dòng)能力的單身人員，是否是重度殘疾人，家庭成員是否患有大病需要常年醫(yī)治并由此造成家庭特別困難。只要符合上述條件之一便有資格申請(qǐng)低保。村委會(huì)在入戶核查的基礎(chǔ)上初步列出符合條件的申請(qǐng)名單。然后村委會(huì)組織村民召開(kāi)村民代表大會(huì)，研究討論決定哪些貧困戶可以納入低保。該環(huán)節(jié)根據(jù)民主評(píng)議實(shí)行更為嚴(yán)格的挑選機(jī)制，主要根據(jù)上級(jí)分配給N村的指標(biāo)名額以及比對(duì)各個(gè)低保申請(qǐng)對(duì)象的困難程度，挑選經(jīng)濟(jì)生活特別困難的申請(qǐng)對(duì)象，將其名單公布于村部公示欄7天。村民無(wú)異議后，村委會(huì)向鄉(xiāng)黨委政府再次進(jìn)行申請(qǐng)，鄉(xiāng)黨委政府經(jīng)過(guò)研究決定報(bào)備縣民政局，縣民政局委托鄉(xiāng)民政所對(duì)申請(qǐng)對(duì)象進(jìn)行核查，核查無(wú)異議后，縣民政局方可決定審批批示。 同時(shí)，N村農(nóng)村低保申請(qǐng)者家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查的主體和主力是村委會(huì)組成人員，N村村委會(huì)組成人員包括支書(shū)、村長(zhǎng)、會(huì)計(jì)、計(jì)生專干共4人。4人均為男性，且都出生于20世紀(jì)60年代，其中3人為高中學(xué)歷，1人初中文化水平。 在核查方式上，N村主要采用類別定位的方式，一方面根據(jù)平時(shí)所直接觀察到的申請(qǐng)家庭狀況，如家庭規(guī)模、成員性別、年齡、健康狀況、家庭結(jié)構(gòu)等；另一方面則是對(duì)申請(qǐng)人日常生活的了解，如吃、穿、住、行情況，以及耕地等生活資料多少判定申請(qǐng)人是否滿足申請(qǐng)條件。 N村支書(shū)：村子就這么大，天天在村里 轉(zhuǎn)，誰(shuí)家多一頭牛也能立馬知道。根本就不 用專門(mén)去調(diào)查。 在核查內(nèi)容方面，根據(jù)從訪談單位獲取的低保申請(qǐng)對(duì)象所需要填寫(xiě)的材料看，整個(gè)申請(qǐng)審核審批程序需要填寫(xiě)6張完整的表格。分別為城鄉(xiāng)居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況聲明表、農(nóng)村最低生活保障申請(qǐng)承諾書(shū)、農(nóng)村居民最低生活保障入戶調(diào)查登記表、-鄉(xiāng)一 村申請(qǐng)農(nóng)村低保民主評(píng)議記錄表、X市農(nóng)村居民最低生活保障待遇申請(qǐng)審批表、 家庭經(jīng)濟(jì)狀況查詢授權(quán)書(shū)等。從這些表格所列內(nèi)容看，申請(qǐng)對(duì)象首先需要提供的個(gè)人家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息主要包括：家庭成員的基本信息和就業(yè)狀況、家庭收入情況（工資性收入、經(jīng)營(yíng)性凈收入、財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入、家庭總收入和年人均收入等）、家庭財(cái)產(chǎn)狀況（銀行存款、借出款、有價(jià)證券、車輛、大件家電、金銀飾品、房產(chǎn)、家庭財(cái)產(chǎn)合計(jì)及家庭成員人均財(cái)產(chǎn)等）。在低保申請(qǐng)人聲明家庭經(jīng)濟(jì)狀況的基礎(chǔ)上，村委會(huì)進(jìn)行人戶調(diào)查核實(shí)其聲明內(nèi)容是否屬實(shí)，然后簽字確認(rèn)。從整個(gè)核查表格需要填寫(xiě)的內(nèi)容看，正式程序中的核查內(nèi)容主要包括低保受益對(duì)象的家庭人口社會(huì)特征、就業(yè)情況、收入及財(cái)產(chǎn)狀況等。 然而在實(shí)際的低保核查操作中，低保申請(qǐng)人和低保管理者均未嚴(yán)格按照文件規(guī)定的核查程序進(jìn)行。而是根據(jù)現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)土人情采用較為簡(jiǎn)便的方式進(jìn)行。 N村支書(shū)：假如說(shuō)按它那一套規(guī)定的程序來(lái)，首先你就要面臨一個(gè)問(wèn)題，申請(qǐng)低保的村民基本都不識(shí)字，連自己的名字都不會(huì)寫(xiě)，你咋讓他填？表上的那啥轉(zhuǎn)移性收入、有價(jià)（證）券麻煩得很，根本沒(méi)法算，俺們也只能根據(jù)他家庭的大概情況去填這些表格上的東西也都是個(gè)形式，主要還是通過(guò)平時(shí)對(duì)這一戶人家的了解來(lái)看他到底是真困難還是假困難。 低保戶：那些東西咱又不懂得，（申請(qǐng)材料）都是村支書(shū)給辦的想辦低保，不都得給他送禮么，不會(huì)白著給你！俺辦得早，那時(shí)候低保錢(qián)還少還好辦。錢(qián)交給大隊(duì)干部，稍微意思下（送禮），就不用過(guò)問(wèn)事了。 （二）M鄉(xiāng)的主要做法 在Y縣，鄉(xiāng)級(jí)民政部門(mén)主要負(fù)責(zé)審核工作，主要核查各村村委會(huì)提交上來(lái)的低保申請(qǐng)檔案。從M鄉(xiāng)民政所大廳懸掛的展欄看，整個(gè)城鄉(xiāng)居民申請(qǐng)低保的程序如圖1。 受各種因素影響，在M鄉(xiāng)民政所我們沒(méi)能從所長(zhǎng)口中得到鄉(xiāng)級(jí)層面開(kāi)展低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查的具體做法。所長(zhǎng)只是讓課題組閱覽大廳內(nèi)張貼的四個(gè)展框來(lái)了解他們的工作情況。從上面的低保申請(qǐng)示意圖看，鄉(xiāng)級(jí)民政部門(mén)主要承擔(dān)三方面的工作：對(duì)各村提供的低保申請(qǐng)名單進(jìn)行核查，然后鄉(xiāng)鎮(zhèn)再次公布準(zhǔn)保人員名單，并在簽署意見(jiàn)后上報(bào)至縣民政局。但從后面的訪談中可以推測(cè)，Y鄉(xiāng)低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查的開(kāi)展存在著形式主義傾向。 （三）Y縣的主要做法 Y縣縣級(jí)民政部門(mén)在低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查開(kāi)展中的主要職責(zé)是抽樣調(diào)查和審批低保申請(qǐng)。同時(shí)，縣級(jí)民政部門(mén)還是低保申請(qǐng)審批的最終決定機(jī)關(guān)。從課題組在Y縣農(nóng)村低保中心得到的一份Y縣農(nóng)村居民低保人員認(rèn)定審批表上看，該縣審批環(huán)節(jié)是：個(gè)人申請(qǐng)一村委會(huì)入戶調(diào)查一村民代表評(píng)議一一榜公布一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處民政所調(diào)查一二榜公布一報(bào)縣農(nóng)村低保中心一抽查一審批一兌現(xiàn)。用該縣低保中心主任的話來(lái)說(shuō)就是：整個(gè)低保核查監(jiān)督機(jī)制實(shí)行的是“三級(jí)審核，兩榜公示”。 Y縣低保中心主任：按照上級(jí)規(guī)定，鄉(xiāng)民政部門(mén)要對(duì)農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭進(jìn)行百分之百的復(fù)查，而縣級(jí)民政部門(mén)則須按30%的比例進(jìn)行抽查。 縣級(jí)部門(mén)規(guī)定的農(nóng)村低保申請(qǐng)條件為：Y縣轄區(qū)內(nèi)年人均收入低于1800元的農(nóng)村居民。但具體審批過(guò)程中，Y縣則主要是依據(jù)鄉(xiāng)級(jí)政府提交上來(lái)的申請(qǐng)材料，包括申請(qǐng)承諾書(shū)、調(diào)查授權(quán)書(shū)、家庭經(jīng)濟(jì)申明書(shū)、入戶調(diào)查表、民主評(píng)議表和申請(qǐng)審批表。主要從這六項(xiàng)表格中所顯示出來(lái)的家庭人口基本特征來(lái)判斷。 Y縣低保中心主任：農(nóng)民所填寫(xiě)的收入信息很難辨別出到底是真是假，隨意性大，這個(gè)時(shí)候我們就只能從他填寫(xiě)的個(gè)人情況來(lái)判斷，比如：他家庭成員的年齡結(jié)構(gòu)、健康狀況、勞動(dòng)力情況、主業(yè)副業(yè)等，我們從這些信息來(lái)審查。比如：年紀(jì)輕輕的，有胳膊 有腿的，二三十歲年輕孩，就想吃低保，那不用說(shuō)，肯定讓他通不過(guò)。當(dāng)然也不能太絕對(duì)，有時(shí)為了維穩(wěn)，也需要靈活處理 三、農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭核查制度存在的問(wèn)題 接下來(lái)我們從核查制度涉及的要素即核查主體、核查內(nèi)容、核查方式、核查程序、結(jié)果評(píng)估、核查監(jiān)督和調(diào)整機(jī)制等，結(jié)合實(shí)證材料，分析農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度存在的問(wèn)題。 1.核查主體 村干部是最基層的核查主體，其業(yè)務(wù)素質(zhì)和個(gè)人素養(yǎng)直接影響到整個(gè)核查工作。課題組在N村調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)在低保工作上群眾對(duì)村干部有諸多意見(jiàn)，村干部存在著嚴(yán)重的以權(quán)謀私行為。在Y縣農(nóng)村低保實(shí)行的2006年，由于當(dāng)時(shí)低保待遇較低，N村低保每月只有15元，沒(méi)有引起村民的太多關(guān)注。據(jù)村民反映，當(dāng)時(shí)很多村干部在不聲張的情況下把自己的親屬全部獨(dú)立納入低保對(duì)象?正是這自私行為，導(dǎo)致今天N村的低保戶大多存在于村支書(shū)和會(huì)計(jì)分別所在的村民組。 普通村民1：（會(huì)計(jì)）他一家都吃低保，他兒子、他女兒、他老爹都是低保戶，俺村低保戶大部分都在支書(shū)那莊上和他那莊上，俺莊上很少。 普通村民2：哪里還核查，都是誰(shuí)有頭有臉、誰(shuí)有權(quán)有勢(shì)、誰(shuí)跟村干部關(guān)系好誰(shuí)能吃到低保，像俺們這樣真正的窮人想吃低保，根本沒(méi)門(mén)！ 普通村民3：咱不說(shuō)低保，前年俺小孩上大學(xué)，辦助學(xué)貸款，需要村里開(kāi)個(gè)貧困證明，開(kāi)完以后，他（N村會(huì)計(jì)）說(shuō)你開(kāi)這個(gè)證明得交200塊錢(qián)，我問(wèn)他鄉(xiāng)里收不收。他吞吞吐吐地說(shuō)不收，我又問(wèn)他：縣里收不收？他沒(méi)回答。停了一會(huì)兒，他就說(shuō)，算了，你拿去吧。我要是乖乖地交了，又都落到他手里了。最后還是給他送點(diǎn)禮，你要不送，那以后找他辦事就更難了。 在鄉(xiāng)層面，低保工作人員存在的最大問(wèn)題一方面是他們與各村干部之間存在著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。同時(shí)正是建立在這一工作關(guān)系基礎(chǔ)之上的非正式場(chǎng)合下的朋友關(guān)系，讓他們對(duì)N村低保對(duì)象的情況不但心知肚明，而且基于這種非正式情感，他們還會(huì)在暗中提供一些便利，在調(diào)查中時(shí)而聽(tīng)到傳言：M鄉(xiāng)黨委書(shū)記、鄉(xiāng)長(zhǎng)這樣的鄉(xiāng)級(jí)干部都吃低保。 普通村民2：俺莊王生，人家現(xiàn)在是國(guó)辦老師，有文化，地位高。和村干部玩得對(duì)，經(jīng)常沒(méi)事就和村干部一塊到鄉(xiāng)里請(qǐng)張軍（鄉(xiāng)民政所所長(zhǎng)，由此可見(jiàn)N村村民對(duì)M鄉(xiāng)民政部門(mén)干部也有一定的了解）喝酒，人家現(xiàn)在一家五口人有三個(gè)人都吃低保。你說(shuō)你不在鄉(xiāng)里認(rèn)識(shí)個(gè)人，不給他們送禮，想吃低保難得很。 普通村民4：你沒(méi)聽(tīng)說(shuō)么，官官相護(hù)！他們都是一體呢！鄉(xiāng)里就不用下來(lái)查，他都知道是哪些人在吃低保，他們天天和村干部打交道，心里明鏡呢，他們鄉(xiāng)里那些人自己還吃低保呢，咋可能下來(lái)查呢。 縣層面較村鄉(xiāng)兩級(jí)，工作交往較為正式。不像村鄉(xiāng)兩級(jí)工作交往摻雜著更多的私人情感。但另一方面，縣級(jí)低保核查主體也面臨著更為復(fù)雜的問(wèn)題，使他們不得不屈服于同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)施加的壓力。主要表現(xiàn)在兩方面：一是縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為親屬辦理低保，這是來(lái)自權(quán)力施加給縣級(jí)低保核查部門(mén)的“壓力保”；二是為了維護(hù)政府形象和社會(huì)穩(wěn)定，專門(mén)給某些群體單開(kāi)綠燈的“維穩(wěn)?！薄ⅰ吧显L?！?、“拆遷補(bǔ)償?！?。 通過(guò)以上分析，可以看出目前的低保申請(qǐng)核查主體自身存在嚴(yán)重的瀆職徇私行為。 2.核查內(nèi)容 核查內(nèi)容上存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是申請(qǐng)材料上所列出的核查項(xiàng)目?jī)?nèi)容與實(shí)際情況之間存在的脫節(jié)現(xiàn)象；二是村干部在對(duì)核查內(nèi)容估算過(guò)程中的隨意性和主觀臆斷性；從N村的實(shí)際情況看，更為關(guān)鍵的第三個(gè)要點(diǎn)是，核查項(xiàng)目?jī)?nèi)容的估算根本不能成為能否申請(qǐng)到低保的判斷依據(jù)，核查項(xiàng)目?jī)?nèi)容的估算只是獲取低保資格的一個(gè)必要的正式程序。換句話說(shuō)，低保主管人員想讓誰(shuí)成為低保戶，只要讓核查項(xiàng)目?jī)?nèi)容的估算值填寫(xiě)符合低保享受條件即可。用村民的話講，這叫“事在人為”，“表是死的，人是活的”。上一部分內(nèi)容中所呈現(xiàn)出來(lái)的一系列對(duì)村民和村低保主管人員的訪談信息都體現(xiàn)了N村在低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查內(nèi)容上存在的這三方面問(wèn)題。 3，核查方式 核杏方式即目標(biāo)定位方式，主要分為以下幾種：類別定位、收入及財(cái)產(chǎn)定位、需求定位以及行為標(biāo)準(zhǔn)定位等等。在N村，村干部主要還是以能夠看得見(jiàn)的類別定位的核查方式為主，需求核查為輔，收入及財(cái)產(chǎn)定位的核查方式雖然低保申請(qǐng)核查材料將其作為最基本的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，但作為核查主要責(zé)任主體的村委會(huì)不僅缺少一套科學(xué)的收入及財(cái)產(chǎn)計(jì)算方法，而且即使有，由于各種復(fù)雜的主客觀因素影響，也很難準(zhǔn)確測(cè)量出使人信服的收入及財(cái)產(chǎn)數(shù)據(jù)。在實(shí)際操作中，由于數(shù)據(jù)缺乏客觀性，Y縣民政部門(mén)審批過(guò)程中，主要審查的是低保申請(qǐng)對(duì)象具有相對(duì)客觀性的家庭人口的社會(huì)特征。但如上述部分所分析的一樣，出于維護(hù)自身或親屬利益需要，N村低保主管人員對(duì)申請(qǐng)人客觀社會(huì)特征的填寫(xiě)，如健康狀況、家庭結(jié)構(gòu)和規(guī)模等也存在著一定的臆造現(xiàn)象?這樣，N村在低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查實(shí)施過(guò)程中，在核查方式使用上不僅存在不健全和不科學(xué)性，更為重要的是核查方式的不規(guī)范性以及形式主義。 4.核查程序 核查程序方面所表現(xiàn)出來(lái)的主要問(wèn)題是宣傳不到位導(dǎo)致信息不對(duì)稱，作為低保主管者的鄉(xiāng)村兩級(jí)掌握著核查的主動(dòng)權(quán)，村民處于申請(qǐng)程序等信息的劣勢(shì)方，這樣低保申請(qǐng)便容易被村干部所左右和壟斷，嚴(yán)格規(guī)范的核查程序便極易淪為形式。 在探訪村、鄉(xiāng)、縣三級(jí)低保主管部門(mén)過(guò)程中，我們直觀觀察到的公開(kāi)張掛出來(lái)的以及網(wǎng)絡(luò)公示出來(lái)的低保申請(qǐng)程序說(shuō)明，只有M鄉(xiāng)民政所大廳懸掛的展框，Y縣民政局網(wǎng)站公示出來(lái)的審批表格。通過(guò)將二者進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)：M鄉(xiāng)民政大廳的展框所展示出來(lái)的面對(duì)大眾開(kāi)放的申請(qǐng)示意圖（見(jiàn)圖1）隱去了“民主評(píng)議”這一重要核查環(huán)節(jié)。 5.結(jié)果評(píng)估 據(jù)N村村支書(shū)介紹，低保申請(qǐng)結(jié)果的決定形式主要是靠村兩委組織村民召開(kāi)村民代表大會(huì)進(jìn)行民主評(píng)議。參加人員主要由鄉(xiāng)政府分管領(lǐng)導(dǎo)及民政工作人員（1-2人）、村委會(huì)干部（全體）、村黨員代表（全體）和一般群眾（若干）組成。但在訪談中發(fā)現(xiàn)所有被訪村民均表示沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)村里針對(duì)低保召開(kāi)過(guò)民主評(píng)議大會(huì)。 6.核查監(jiān)督 核查的監(jiān)督措施主要有：建立健全低保檔案管理制度；建立完善的低保信息公示制度；建立多渠道的舉報(bào)制度。在健全低保檔案管理制度方面，從對(duì)H省低保檔案的梳理看，2013年省政府出臺(tái)的兩份低保文件均強(qiáng)調(diào)要建立低保經(jīng)辦人員和村委會(huì)干部近親屬備案制度，縣級(jí)民政部門(mén)要對(duì)備案的低保對(duì)象核查、管理。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)要對(duì)本村低保對(duì)象管理情況進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)查處并公布處理結(jié)果。但從實(shí)際調(diào)查情況看，這一監(jiān)督制度的頒布并未對(duì)M鄉(xiāng)、N村低保經(jīng)辦人員、村干部形成有效的約束。在低保信息公示方面，近年的省文件規(guī)定要建立永久公示制度，但課題組在Y縣、M鄉(xiāng)、N村相關(guān)部門(mén)所在地均未找到低保信息公示欄，僅在村衛(wèi)生室找到一份低保戶醫(yī)療優(yōu)惠花名冊(cè)。雖然N村早巳建有大型的村務(wù)信息公示墻，但該板墻上的黑漆早已脫落，隱約能夠看清N村村干部組成成員的職務(wù)信息。在舉報(bào)渠道上，雖設(shè)有各種舉報(bào)方式，但村民對(duì)舉報(bào)不僅了解較為匱乏，同時(shí)他們還要衡量舉報(bào)的機(jī)會(huì)成本?；诘鼐壡楦械拇迓淙穗H交往關(guān)系對(duì)抑制舉報(bào)行為的發(fā)生是根本性的。 7.調(diào)整機(jī)制 低保政策在提出“應(yīng)保盡?！钡幕A(chǔ)上，又提出了“應(yīng)退盡退”的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。政府本意是想根據(jù)低保戶家庭經(jīng)濟(jì)狀況變化有針對(duì)地調(diào)整低保享受對(duì)象，保障貧困群體能夠公平地享受低保待遇。但這一動(dòng)態(tài)調(diào)整政策在實(shí)踐中并未得到有效的貫徹。N村村民表示，該村低保戶已多年未進(jìn)行過(guò)調(diào)整。 在處置福利欺詐行為，保障真正困難群眾的低保享受權(quán)利方面，雖然中央及地方政府文件對(duì)欺詐行為有相應(yīng)的懲治規(guī)定，但執(zhí)行很難落實(shí)到位。 普通村民2：現(xiàn)在想要申請(qǐng)低保，只能兩種辦法申請(qǐng)到，但也只是可能。一是上邊有人有關(guān)系，二是村里低保戶死了，你掏錢(qián)買(mǎi)了頂替他，五保低保都是這樣。M鄉(xiāng)民政所所長(zhǎng)：文件上規(guī)定說(shuō)每年要進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，調(diào)整30%，但根本調(diào)整不了，阻力太大你把誰(shuí)去掉，誰(shuí)跟你搗！ 四、核查制度缺陷導(dǎo)致的嚴(yán)重后果 當(dāng)前低保核查制度存在的上述問(wèn)題導(dǎo)致農(nóng)村低保資源分配目標(biāo)流向上的偏差。主要表現(xiàn)為不應(yīng)該享受低保的低保戶卻長(zhǎng)期享受，而真正應(yīng)該享受低保的困難戶卻不能得到應(yīng)有的保障，即錯(cuò)保、漏保、頂替保問(wèn)題。并由此演化出了諸多其他具有地方特色的“問(wèn)題?！?。 1.錯(cuò)保 從調(diào)查情況看，錯(cuò)保問(wèn)題又可以分為干部親屬保、人情關(guān)系保、領(lǐng)導(dǎo)壓力保、征地補(bǔ)償保、上訪維穩(wěn)保等。 干部親屬保。主要是低保經(jīng)辦人員出于自身利益考慮，將自己并不符合低保申請(qǐng)條件的親緣關(guān)系部分或全部納入低保范圍。 案例：多數(shù)村民表示，N村會(huì)計(jì)謝強(qiáng)，其已獨(dú)立生活且尚有一定勞動(dòng)能力的父母，及在縣城一著名中學(xué)擔(dān)任校教導(dǎo)主任的弟弟，以及個(gè)人已成年且受過(guò)高等教育的一子一女均享受著N村的低保待遇。N村村支書(shū)更是將他所在的村民組中所有沾親帶故的同姓氏村民納入低保范圍。同時(shí)更為令人驚訝的是，N村支書(shū)將N村死去的低保戶空出的低保名額通過(guò)工作關(guān)系挪配給鄰村的岳母（頂替保）。 人情關(guān)系保。主要表現(xiàn)為低保申請(qǐng)人與低保經(jīng)辦人員保持著良好的個(gè)人關(guān)系，基于這一關(guān)系而享受低保待遇。在N村所表現(xiàn)出的一種奇怪現(xiàn)象是低保申請(qǐng)人的子女一般都在外務(wù)工且非常富有，其子女的這一物質(zhì)財(cái)富基礎(chǔ)奠定了低保申請(qǐng)家庭與村鄉(xiāng)甚至縣級(jí)干部之間的交往關(guān)系。 案例：N村村民李勝，50歲左右，N村屠夫，大兒子外出前，在村中人際交往一般，大兒子2003年輟學(xué)隨同鄉(xiāng)赴溫州務(wù)工經(jīng)商，經(jīng)營(yíng)皮革生意，憑借個(gè)人才能，三年后一躍成為N村人盡皆知的百萬(wàn)富翁，隨后二兒子輟學(xué)緊跟其后，近年來(lái)，兩人已成為N村少有的千萬(wàn)富豪。伴隨兩個(gè)兒子不斷發(fā)跡，李勝在村中的地位也不斷上升，交際圈不斷擴(kuò)大，經(jīng)常與村、鄉(xiāng)干部出入于各種酒桌場(chǎng)合。或許是為了向村民炫耀其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的關(guān)系。在鄉(xiāng)政府的插手下，李勝也享受了低保待遇。在這種情況下，低保待遇某種程度上成了身份和地位的象征。 領(lǐng)導(dǎo)壓力保。主要表現(xiàn)為上級(jí)或同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)“打招呼”的形式向低保經(jīng)辦單位或工作人員施加壓力，為某些并不需要保障的低保申請(qǐng)人提供低保支持。 案例：李宇，男，1955年生人，目前單身，四級(jí)肢體殘疾，N村出生，兄弟3人，李宇于1975年前往Y縣城公營(yíng)磚廠務(wù)工，當(dāng)年因工傷事故右腿被切斷，其后接上假肢，恢復(fù)行走。至2000年，李宇一直在磚廠務(wù)工維持生活，但后來(lái)由于效益問(wèn)題，磚廠改制，李宇離開(kāi)磚廠。2002年后，李宇在其在省城經(jīng)銷成人用品的侄子的帶領(lǐng)下，開(kāi)始在Y縣縣城租借門(mén)面銷售成人用品。由于利潤(rùn)空間較大，加上政府對(duì)殘疾人從業(yè)的支持政策，李宇的生活來(lái)源和身體療養(yǎng)費(fèi)用很快得到解決。并攢出一大筆額外積蓄。但在2006年Y縣實(shí)施低保政策后，李宇找到N村在Y縣時(shí)任副縣長(zhǎng)的晚輩李強(qiáng)，希望這位副縣長(zhǎng)能幫助解決他的城市低保申請(qǐng)問(wèn)題（李宇雖自1975年即已離開(kāi)N村，但其戶籍一直保留在N村）。在該副縣長(zhǎng)的親自過(guò)問(wèn)下，李宇很快享受到了Y縣城市低保待遇，近年來(lái)，隨著該領(lǐng)導(dǎo)地位的不斷上升，以及農(nóng)村低保待遇的不斷提高，李宇很快又享受到了N村的低保待遇。同時(shí)申領(lǐng)Y縣農(nóng)村和城市雙份低保金。 征地補(bǔ)償保。為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，一些政府需要不斷擴(kuò)展城市面積和工業(yè)用地。而那些被圈去土地的農(nóng)民除需要得到政府或開(kāi)發(fā)商一定的實(shí)物或現(xiàn)金補(bǔ)償外，由于永久性失去支持其生活來(lái)源的生產(chǎn)資料，他們一般不滿足于得到的一次性補(bǔ)償，會(huì)千方百計(jì)向政府要求額外的保障，政府為了穩(wěn)定這些被征地人員的人心，防止發(fā)生越級(jí)上訪行為，一般會(huì)為被征地群體提供低保支持。我們?cè)谡{(diào)查中未能直接接觸到這一類型低保的直接案例。但來(lái)自Y縣農(nóng)村低保中心主任的訪談證實(shí)了該縣存在著這一類型低保。 上訪維穩(wěn)保。實(shí)際上，征地補(bǔ)償保也可劃歸為上訪維穩(wěn)保。除此之外，這種錯(cuò)保形式在Y縣還表現(xiàn)在低保動(dòng)態(tài)調(diào)整所導(dǎo)致的上訪行為。在“截訪”和“接訪”過(guò)程中，低保的承諾和兌現(xiàn)是作為上訪人“撤訪”的一個(gè)前提條件，或者說(shuō)是政府和上訪人達(dá)成妥協(xié)的結(jié)果。 Y縣農(nóng)村低保辦負(fù)責(zé)人：從上一屆的中央提出“穩(wěn)定壓倒一切”開(kāi)始，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的沖擊是最大的。你搞這個(gè)信訪，咱不反對(duì)。你不能因?yàn)檫@個(gè)信訪打擊各級(jí)政府，它與各級(jí)政府直接掛鉤，并且與各級(jí)政府的一把手是直接掛鉤的。所以提出來(lái)這個(gè)維穩(wěn)壓倒一切那么他要是上訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方是不敢動(dòng)的，領(lǐng)導(dǎo)接訪（應(yīng)該是通過(guò)截訪接回上訪戶）的時(shí)候，敲得明朗呢你包括縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)，你接訪的時(shí)候你不就那了嗎。 然后就是失地農(nóng)民文件上規(guī)定失地農(nóng)民也不能用城鄉(xiāng)低保來(lái)來(lái)弄那那你全國(guó)各地我估計(jì)你也都是（一樣）他不是哪一個(gè)地區(qū)哪一個(gè)地方（存在這個(gè)問(wèn)題）你在這劃一片工業(yè)園，在那劃一片工業(yè)園，一圈多少畝地！幾百畝，上千畝地，那農(nóng)民他沒(méi)地了他首先呢，第一個(gè)先決條件許諾的就是給你辦低保，然后才談賠償?shù)氖?。他（指政府）不先辦低保，這個(gè)征地的賠償問(wèn)題就談不下去。 2.漏保 漏保主要是在低保資源目標(biāo)瞄準(zhǔn)過(guò)程中，低保主管部門(mén)有意或無(wú)意漏掉確實(shí)符合低保受益資格的低保申請(qǐng)對(duì)象，就N村來(lái)說(shuō)，課題組調(diào)查訪談發(fā)現(xiàn)，該村存在的問(wèn)題主要是鄉(xiāng)村兩級(jí)低保主管在沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度的情況下有意漏出。該類事例表現(xiàn)如下： 類型1：殘障人士被漏保。 我們所調(diào)查的N村北隊(duì)、南隊(duì)、王莊村民組，就有三例需要特別照顧的精神病患者，這三戶家庭曾經(jīng)都申請(qǐng)過(guò)低保，但均未成功。 案例：李星，戶主，1957年生，家有三個(gè)女兒，無(wú)子。大女兒和小女兒已出嫁多年，二女兒也已年過(guò)三十，由于先天性癱瘓?jiān)偌由现钦系燃膊?，至今需要年過(guò)半百的李星夫婦照顧。由于沒(méi)有兒子，李星在村內(nèi)的地位很低，人際交往范圍也很窄，多次試圖申請(qǐng)低保，均被村委會(huì)以沒(méi)有指標(biāo)為由予以拒絕。 和李星擁有相似情況的李國(guó)、王華也都是在 即將走進(jìn)遲暮之年仍需要依靠個(gè)人力量照顧生活不能完全自理的殘障子女。 類型2：?jiǎn)斡H家庭被漏保。 在N村，中青年家庭出現(xiàn)臨時(shí)變故導(dǎo)致家庭類型發(fā)生變化的也較多。主要表現(xiàn)為以婦女為家庭支撐的單親家庭。在低保剛實(shí)行的幾年，單親家庭申請(qǐng)低保較為容易。但近些年來(lái)，由于申請(qǐng)的人越來(lái)越多，雖說(shuō)政策規(guī)定“應(yīng)保盡?！薄ⅰ皠?dòng)態(tài)調(diào)整”，但上級(jí)給每村分配的指標(biāo)有限且調(diào)整阻力巨大，導(dǎo)致新近發(fā)生家庭變故的單親家庭很難享受低保待遇。 案例：張燕，女，35歲，現(xiàn)有2女1子。丈夫2012年7月某天晚上在朋友家喝酒，醉酒狀態(tài)下于當(dāng)晚午夜駕駛摩托車返家，在返家途中與往返于N村的高速行駛的大型運(yùn)沙工程車（N村臨近河灘，有一沙廠）相撞，當(dāng)場(chǎng)身亡。由于其丈夫?qū)贌o(wú)證違法駕駛機(jī)動(dòng)車，最終在賠償問(wèn)題上處于下風(fēng)，未能得到滿意的賠償。丈夫死后，剩下張燕依靠?jī)H有的5畝田地獨(dú)立照顧三個(gè)幼小子女，但失去主要?jiǎng)趧?dòng)力的家庭在經(jīng)濟(jì)來(lái)源上非常有限，生活日益陷入困境。張燕多次向村干部提出低保申請(qǐng)要求，均被回絕。 五、影響核查工作開(kāi)展的主要困難 （一）核查經(jīng)費(fèi)和人員編制缺乏保障 核查經(jīng)費(fèi)是低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查的重要保障，它影響著核查工作開(kāi)展的各個(gè)環(huán)節(jié)。有低保專項(xiàng)資金而沒(méi)有額外的核查經(jīng)費(fèi)支持是限制目前Y縣開(kāi)展農(nóng)村低保核查的重要屏障。 Y縣農(nóng)村低保辦主任：頂層制定這個(gè)政策是制定的好得很，但沒(méi)有經(jīng)費(fèi)。地方上沒(méi)有給經(jīng)費(fèi)。如果要說(shuō)縣里下鄉(xiāng)核查，你像Y縣最遠(yuǎn)的G鄉(xiāng)，上G鄉(xiāng)一趟，假如說(shuō)坐班車去，去了都摸到晌午頭了，你再下到村里去調(diào)查去落實(shí)，你走到G鄉(xiāng)就管端著晌午的碗了。臨著你再去干活還有可能不？沒(méi)有專項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)也沒(méi)有這個(gè)專門(mén)的車輛，人員都沒(méi)辦法組織。你像就是工作人員下去坐班車調(diào)查，這個(gè)錢(qián)咋弄？自己墊錢(qián)坐車，然后回來(lái)再報(bào)，這個(gè)去一次來(lái)回十塊、八塊的，他不值得去貼個(gè)票找主要領(lǐng)導(dǎo)去簽個(gè)字，他攢著，他一攢攢幾百塊，他一個(gè)月的工資不就那些么，對(duì)吧？還沒(méi)有專門(mén)的車輛，包括印制表格都沒(méi)錢(qián)。民政局干這個(gè)活，說(shuō)實(shí)在的，民政局是在貼錢(qián)，把其他可用的資金往里面貼。這個(gè)低保資金是專項(xiàng)管理的，一分不能動(dòng)。有國(guó)家給的這筆資金，沒(méi)有國(guó)家給的為這筆資金服務(wù)的資金。 （二）科學(xué)合理地制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和家庭收入核算指標(biāo)體系 最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定是否科學(xué)合理，農(nóng)村居民家庭收入核算體系是否完備有效，直接影響到家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度運(yùn)行的效率以及低保資源能否準(zhǔn)確流向真正困難群體。因此制定一套符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和居民家庭收人核算指標(biāo)體系是保證低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度科學(xué)有效運(yùn)行的關(guān)鍵。縣級(jí)低保部門(mén)應(yīng)聯(lián)合財(cái)政、物價(jià)、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、農(nóng)業(yè)、發(fā)改委、扶貧辦等相關(guān)部門(mén)組成低保標(biāo)準(zhǔn)核算制定小組、低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查評(píng)估小組，深入農(nóng)村進(jìn)行摸底調(diào)查，在此基礎(chǔ)上，制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，建立一套完備的、準(zhǔn)確度高的農(nóng)村居民家庭收入核算指標(biāo)體系。 （三）加大對(duì)農(nóng)村低保核查工作的人力、物力、財(cái)力支持 從調(diào)查情況看，Y縣相關(guān)部門(mén)只劃撥了低保專項(xiàng)資金